政府管理中的自利性與公共性芻議

趙志君

摘 要：政府管理具有自利性和公共性。公共性是政府的根本屬性，即管理社會公共事務的屬性。政府作為特殊的社會組織，也存在為其自身和部門發(fā)展謀求利益的屬性，這是政府的自利性。正確的認識并處理政府的自利性和公共性，有利于打造服務型政府，更好的為人民群眾服務。

關鍵詞：政府管理；自利性；公共性

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2017）06-0038-04

一、引言

自政府產生之日起，人們就對政府的公共性開始了探討和研究，時至今日，公共性是政府的第一屬性毋庸置疑。然而，政府作為一種特殊的社會組織，公共性不可能成為其唯一的屬性，為了實現(xiàn)其個人及組織的發(fā)展和利益，不可避免的，政府具有了自利性的屬性。建立服務型政府和法治政府是政府機關的重要目標，在實現(xiàn)這一目標的過程中，能否正確處理市場經濟活動中政府的公共性與自利性的關系，對于政府職能的發(fā)揮具有至關重要的意義。

二、政府管理中的公共性

（一）公共性是政府的根本屬性

所謂政府的公共性，是指政府存在的根本目的是實現(xiàn)公共目標，創(chuàng)造社會價值。政府與私人機構最大的區(qū)別也在于其公共性，政府通過各種法律手段和政治措施，維護人民的財產安全和各項權利，從而實現(xiàn)其公共目標、維護國家安全。

（二）政府公共性的起源

近代以來，西方學者對于政府的公共性進行了大量研究和探討。

早期政治家柏拉圖從道德的角度對政府的公共性進行了論述，他闡述了城邦的正義及“善”的問題，他認為城邦存在的目的就是為了實現(xiàn)公共的“善”及正義，正義就是“每一個人完成其作為一個人份內的事而不去干涉別人份內的事”，可以說合乎正義的城邦就等同于“至高的善”的城邦。而亞里士多德則延伸了柏拉圖的觀點，對城邦正義的問題做了進一步的闡述，他認為城邦是人們由于“群性”而聚集到一起產生的有機整體，它為人們提供善與正義的生活方式，它產生的公共生活是人類發(fā)展并完善自己的前提，沒有公共生活的人不是一個完整的人，而善和正義的生活方式可以認為是城邦所創(chuàng)造的社會價值[1]。

早期關于政府公共性的論述多數(shù)是從契約概念而來的。政治家洛克認為，在自然狀態(tài)下的人都是獨立的，一旦遭受來自自身以外力量的脅迫和侵犯時很容易緊張，加之缺乏公正的審判，此時戰(zhàn)爭就很容易爆發(fā)，影響人類的發(fā)展進步。因此，為了維持穩(wěn)定的狀態(tài)，保護人們的財產不被侵犯，進而避免戰(zhàn)爭的發(fā)生，人類之間就需要訂立一個所有人都必須遵守的契約，而政府則被賦予了制定并執(zhí)行這個契約的權力。政府是以公共裁判和契約締結者財產保護者的身份而存在的，在實現(xiàn)社會福利的過程中，政府制定法律，并應用公共的力量來確保法律的實施，從而保護國家不受外來侵略者的侵犯，維護公民的合法權利。與洛克不同，邊沁從功利性的角度對政府的公共性進行了探討。他認為人們加入政府組織后可以使整體的社會福利增加，從理性的角度考慮，人們成立并加入政府組織，在政府組織的統(tǒng)一管轄下生活，遠遠大于自然狀態(tài)下的社會福利，實現(xiàn)了社會福利的最大化。在“代議制政府”一書中，密爾指出政府通過教化人民并利用人們身上具有的最高品質達到促進人類進步的目的[2]。

馬克思認為階級性是政府的本質屬性，同時政府也具有廣泛認可的公共性。馬克思曾經說過：“國家是階級社會發(fā)展到一定階段，社會矛盾無法調和的產物，國家的本質特征就是凌駕于社會之上與人民相分離的權利，為緩和社會沖突而存在的”。例如，社會中一些公共設施的建設必須由國家來執(zhí)行，這就是政府公共性的重要體現(xiàn)。

雖然各個時代對政府公共性的解讀不同，但是可以看出實現(xiàn)公共目標、創(chuàng)造公共價值是政府的重要職責，一旦政府失去了其公共性這一根本屬性，那么政府也就失去了其存在的意義。

三、政府管理中的自利性

（一）自利性是政府的重要屬性

政府擁有管理公共事務的屬性，即公共性，但公共性并不是政府的唯一屬性，盲目的夸大政府的公共性屬性，忽略政府的自利性，將不利于服務型政府和法治政府的建設。政府公共性屬性界定的重要前提是政府工作人員毫無私利，他們追尋的目標與總體意義上政府創(chuàng)造社會福利的目標是一致的。然而，這種假設條件在實踐中是不成立的。因此，自利性毫無疑問也是政府管理中的重要屬性，不可忽視[3]。

具體而言，政府的自利性是指政府在謀求社會福利、管理公共事務的同時，也在為個人及組織發(fā)展創(chuàng)造條件。政府之所以具有自利性，是由于脫離了抽象意義的政府概念，在實踐生活中政府機關人員總是社會中真實存在的人。從政府的角度看，政府是無私利的，是完全公共性的，然而這些在政府部門工作的人卻是自身利益最大化的，他們的目標與政府的目標是有矛盾的，此時政府的權利就脫離了人民群眾，政府機關的目的也就由服務于大眾轉變成了服務于少數(shù)的政府機關工作人員。因此政府機關在管理過程中一定存在著自利性，這是不可避免的。

（二）政府自利性的起源

著名的思想家盧梭認為政府工作人員在管理社會秩序的過程中，他的身份排名排在首位的是作為人自身的利益，其次是作為政府機構工作人員，最后才是作為社會成員的公民。這種身份的排位恰恰與其管理社會事務、實現(xiàn)社會福利最大化所要求的排位極差是相反的。

在經濟學研究中有一個“經濟人”假設，即每一個從事經濟活動的人都是理性的，在經濟人參與市場活動過程中，他會從自身偏好出發(fā)，以自身的經濟利益為目標，爭取實現(xiàn)自身效用最大化。同樣的，在政治市場中，雖然政府管理中具有公共性，需要以社會利益最大化為目標，但根據“經濟人”假設，政府人員可以看做“政治人”，他同樣會追求自身在政治領域的利益最大化。政治人是利己、理性的，例如在實施一項公共政策的過程中，政治人不但會考慮政策實施后給人民大眾所帶來的社會福利如何，同樣也會把自身會由此項政策會獲得選票數(shù)量考慮在內。當然這種自利性并不是無限的，它會受到政治人在實現(xiàn)自身利益最大化過程中所遇到的各方面的限制[4]。

公共選擇理論對于政府市場的自利性也進行了深入的探討。傳統(tǒng)理論認為經濟市場活動與政治市場活動完全是相分離的。人在經濟市場和政治市場所做出的行為是不同的，在經濟市場中，人作為“經濟人”要實現(xiàn)自身經濟利益的最大化，所有的行為都要以自身效用最大化為目標；然而在政治市場中，社會效用的最大化是政治家追尋的根本目標，政治市場中的人都是利他的、無私利的。人在經濟市場和政治市場的不同行為，就好比一個人由于從事的職業(yè)不同，行為模式就發(fā)生了變化，可以說，傳統(tǒng)理論變相的認為人是具有“分裂人格”的。

公共選擇理論打破了傳統(tǒng)理論的觀點，將經濟市場中的“經濟人”假設推廣到了政治市場，他認為政治機關人員的根本目標也是實現(xiàn)自身利益的最大化。正是由于政治市場上這種利己主義的存在，因此我們需要制定相應的制度來對政治市場進行監(jiān)管和制約，從而使政府從業(yè)人員更好的服務于廣大人民群眾。

新制度經濟學理論對“經濟人”假設作出了進一步的補充和修改，它認為經濟人的行為動機具有雙重性，并且具有機會主義傾向。人的行為動機雙重性是指人不僅追求財富最大化，同時也追求非財富最大化；人的機會主義傾向是指人追求利益最大化過程中會有各種情況發(fā)生，人會根據具體的情況選擇最符合自身利益的行為。

馬斯洛的需求層次理論認為人的需求層次是從低級到高級的，首先是生理、安全、和社交等低級的物質需求，其次是自我實現(xiàn)等高級的精神層面需求。政府工作人員同樣適用馬斯洛需求層次理論，因此，首先他要滿足自身低層次的經濟利益，然后才會追求工作帶給他的精神需求。在現(xiàn)有文明狀態(tài)下，經濟利益的滿足是實現(xiàn)政府工作人員效用最大化的關鍵一環(huán)。

四、政府管理中自利性與公共性的關系

作為政府的本質屬性，政府的公共性發(fā)揮著管理社會事務的重要職責，充分發(fā)揮政府公共性，有利于實現(xiàn)政府調節(jié)市場經濟、維護社會公平正義、提供社會公共服務和產品等功能，有利于增加社會福利。而自利性也是政府管理的重要屬性，在履行政府職能、實現(xiàn)社會目標的過程中，不同的政府部門、不同的層級之間往往存在自身利益的沖突，官員之間相互爭奪利益是自利性的的重要體現(xiàn)。此外，政府部門工作人員利用壟斷職權謀求私利甚至貪贓枉法都是自利性的鮮明案例。因此，分析政府管理中自利性與公共性的關系，有利于更好的實現(xiàn)政府的服務職能，使政府更好的發(fā)揮社會作用。

（一）自利性與公共性對立統(tǒng)一

政府提供的總的社會資源就好比一塊大蛋糕，蛋糕的大小是有限的，將蛋糕分給政府和人民大眾兩個群體，由于政府自利性的存在，政府部門個人或部門為了追求自身利益就會奪取本該分給人民大眾的社會利益，減少人民大眾分得的蛋糕的大小，這就是政府部門自利性與公共性對立的一面。

政府的自利性與公共性也存在統(tǒng)一的一面。首先，政府調節(jié)市場經濟、提供社會公共服務，為政府自身建設提供了強有力的技術及設備支持。其次，良好的政府自身建設也有利于提高政府的工作效率，有利于政府更好的管理社會公共事務，維護社會的公平正義，為公共建設創(chuàng)造良好的基礎。

（二）自利性與公共性缺一不可

樹跟和樹干、樹枝構成整個大樹，樹根為樹干和樹枝的生長汲取地下的養(yǎng)分，樹干和樹枝在地上吸收陽光雨露，缺少了任何一個部分，大樹都將不能成長。政府要想存續(xù)發(fā)展，自利性與公共性缺一不可。自利性就好比樹根，它是政府的內在屬性，政府內部工作人員自身利益的滿足有利于更好的實現(xiàn)政府的服務職能，沒有任何一個組織是不需要內部考量的，舉一個現(xiàn)實例子，為了更好的管理公務員和發(fā)揮其作用，政府設立了許多保障制度和激勵制度；公共性就好比大樹的樹干和樹枝，它是政府的外部屬性，政府存在的根本意義就是管理公共事務。

（三）自利性與公共性相互促進

政府自立性的滿足有利于更好的實現(xiàn)其公共性，反過來，政府公共性的實現(xiàn)有利于保障政府部門的利益。

五、正確處理政府管理中的自利性與公共性

公共性是政府的本質屬性，自利性是政府的重要屬性，二者在政府管理社會事務過程中都是不可避免的。因此，正確的處理二者之間的關系，有利于政府職能的實現(xiàn)，對于公共利益具有重要的意義。

（一）充分發(fā)揮政府處理公共事務的作用，劃定職能邊界

公共性是政府的根本屬性，管理社會事務是政府存在的根本意義，失去了公共性的政府是沒有價值和意義的。

更好的發(fā)揮政府的公共性職能，首先我們要搞清楚政府和市場的關系。我黨在十八屆三中全會上明確提出，市場在資源配置中其決定性的作用，要更好的發(fā)揮政府作用。雖然市場配置資源效率較高，但也存在其固有的缺陷，如信息不完全、公共設施等。在發(fā)展國民經濟的過程中，一些工程項目如水利、道路等公共基礎設施是不以盈利為目的的，僅僅依靠市場根本無法解決，必須依靠政府部門進行投資建設?？梢钥闯觯鐣笊a過程中供求均衡和產業(yè)結構均衡問題僅僅依靠市場的自發(fā)調節(jié)是無法實現(xiàn)的。此外，市場自發(fā)分配會造成嚴重的兩極分化現(xiàn)象，不利于社會的穩(wěn)定，這也需要政府部門的參與。

為了更好的發(fā)揮政府提供公共服務的職能，筆者提出四點建議。首先，政府要放權給市場，實現(xiàn)政府職能的轉變，使市場在資源配置中起決定性的作用，從而提高市場運行效率，激發(fā)市場活力。其次，加大市場監(jiān)管力度，維護市場秩序。要嚴格管理中介機構，確保其合法性；完善公正執(zhí)法和輿論監(jiān)督相結合的市場監(jiān)管體系；建立健全產品質量監(jiān)督管理體系，對市場上知法犯法行為和假冒偽劣產品予以嚴厲打擊。再者，要提高社會福利水平，大力建設公共基礎設施，積極推進社會養(yǎng)老保險制度，為更好更快的發(fā)展我國市場經濟打下堅實的基礎。最后，提高政府工作人員的辦事效率，精簡辦公程序，撤銷一些不必要的崗位，嚴防政府部門的“尋租”行為。

（二）將政府部門自利性控制在合理范圍內，防止自利性的負面影響

政府的自利性一定要把握合理的度，合理范圍內的自利性是指政府工作人員通過公正公開透明的制度依靠其自身勞動獲得的合理利益。從微觀層面來講，實現(xiàn)自身利益最大化是每個人參與經濟社會生活過程中的客觀需要，從事社會管理的政府工作人員大多是社會精英人物，只有當公務員的自身生活發(fā)展需要得到滿足時，他才能有效率的管理公共事務，為人民大眾服務。從宏觀層面來講，當政府機關各地區(qū)的發(fā)展需要得到滿足、各地區(qū)共享經濟發(fā)展帶來的好處時，社會才能穩(wěn)定發(fā)展。

政府的自利性一旦超過了合理的范圍，就會給帶來諸多不利影響，不利于政府部門作用的有效執(zhí)行。過度的自利性可能會導致不同政府部門人員之間權力傾軋，爭奪自身或部門利益，更有甚者，過度膨脹的自利性可能會導致政府權力的濫用，產生貪污腐敗等行為。因此必須采取法律等手段將政府的自利性限制在一定范圍內[5]。

（三）建立健全法律體系，有效統(tǒng)一政府管理中的自利性和公共性

法律具有強制性和權威性，依靠國家力量強制執(zhí)行，因此，利用法律可以有效的將政府自利性及公共性限制在一定范圍內，使二者達到雙贏局面，共同服務于我國的社會主義市場經濟建設。

首先，通過建立健全的法律體系，可以將政府權力限定在一定合理范圍內，在減少政府尋租行為和降低政府不合理措施的同時，將權力下放到市場，充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，提高政府部門的管理效率和社會資源的利用率，政府權力的濫用和政府的自利性是相輔相成的，限制政府權利的同時可以抑制自利性的膨脹。

其次，通過建立健全的法律體系，繁殖不合理的政府自利性行為的產生。政府膨脹的自利性的根源來自不完善的法律體系，具體說來，主要是兩方面的法律制度不健全。其一，缺乏健全的監(jiān)督管理制度。監(jiān)督制度的目的就是為了防止政府工作人員濫用手中的權利，通過監(jiān)督制度的有效執(zhí)行，可以規(guī)范政府部門人員的行為，劃定政府工作人員權利的界限。因此，應該建立健全有效的監(jiān)督制度，保證政府權力運用過程中的合法性和合理性。其二，行政制度不完善。政府在實施政策的過程中，行政相對人的信息不完善，無法對政府的行為進行有效監(jiān)督，通過建立完善的行政制度，使政府各項權利的使用在陽光下運行，可以確保政策的公開透明性，提高政府部門工作的效率，從而更好的實現(xiàn)其社會目標。

六、結論

政府管理中存在著公共性和自利性，二者相互促進，缺一不可。正確處理自利性與公共性的關系，有利于實現(xiàn)政策的雙贏，然而處理不好二者的關系，就有可能產生政府人員尋租、社會資源浪費等現(xiàn)象的發(fā)生。關于如何處理政府管理中的自利性與公共性，筆者提出了三點建設性的意見，即充分發(fā)揮政府處理公共事務的權利、將政府部門的自利性控制在合理范圍和建立健全法律體系等。

參考文獻：

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〔2〕薛金禮，孫津.壓力型考核體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的影響——以石鎮(zhèn)為例[J].理論導刊，2013（12）：34-36.

〔3〕李林霞.交易成本約束下中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境研究區(qū)域經濟學[D].中央民族大學，2011.

〔4〕皇娟.我國地方政府自利性經濟行為的原因分析——以國家能力為視角[J].廣東行政學院學報，2010，22（2）：16-20.

〔5〕龍濤.我國構建政府管理模式變遷研究.行政管理[D].電子科技大學，2009.

（責任編輯 賽漢其其格）

Abstract： Government management is self interested and public. Publicity is the basic attribute of government， that is to say， to manage the social public affairs. As a special social organization， the government also has the property of seeking interests for its own and the development of the department. The correct understanding and handling of the government's self-interest and public nature， is conducive to building a service-oriented government， better serve the people.

Keywords： Government Administration； Self-interest； Publicity