土壤修復(fù)資金的可持續(xù)性分析

伍春暉++李莉

【摘要】土壤修復(fù)行業(yè)缺乏清晰的盈利模式，社會(huì)資本的投資信心不足，迫切需要一個(gè)可持續(xù)的資金運(yùn)作模式來(lái)解決。本文分析了PPP模式下，建立政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金，以財(cái)政資金為杠桿，拉動(dòng)更多的市場(chǎng)資金進(jìn)入該領(lǐng)域。從PPP+基金發(fā)起的可持續(xù)性、PPP+基金運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性、PPP+基金退出的可持續(xù)性分析了土壤修復(fù)資金的運(yùn)作和管理，期待為推動(dòng)我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)走得更遠(yuǎn)提供一定的參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金 PPP 可持續(xù)

據(jù)國(guó)家財(cái)政部公布了一組PPP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2016年底，已簽約落地1351個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)2.2萬(wàn)億元，在政策“暖風(fēng)”頻吹背景下，截至2016年年底，綠色低碳項(xiàng)目已達(dá)6612個(gè)，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現(xiàn)已進(jìn)入落地與改進(jìn)的重要階段，但更考驗(yàn)企業(yè)對(duì)技術(shù)、資金、管理及資源等整合能力，實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)作的可持續(xù)性。

我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)缺乏清晰的盈利模式，且由于相關(guān)政策法規(guī)的缺失，存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本投入信心不足。融資條件的限制，貸款門檻過高，也使得融資貸款存在較大困難。因此，需要一個(gè)持續(xù)有效的資本運(yùn)作模式來(lái)降低投融資風(fēng)險(xiǎn)，確保資金來(lái)源，既能解決目前制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金短缺問題，又能解決未來(lái)發(fā)展的可持續(xù)性問題。因此，對(duì)土壤修復(fù)資金的可持續(xù)性資本運(yùn)作研究尤為重要。

一、建立PPP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金的必要性

在“融資難”的環(huán)境下關(guān)于PPP融資模式的創(chuàng)新似乎一直沒有停止過，其中最具創(chuàng)新性的，就是設(shè)立政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。我國(guó)學(xué)者藍(lán)虹也提出在追加土壤修復(fù)資金的可持續(xù)性方面，政府財(cái)政投資不如政府型基金，基金可以實(shí)現(xiàn)立即支付的功能，用于損害評(píng)估修復(fù)和對(duì)受害者的賠償。政府型基金作為重要的資金機(jī)制來(lái)融通所需資金，用收費(fèi)方式來(lái)聚集資金。但是在中國(guó)，政府型基金沒有獨(dú)立核算系統(tǒng)，收支兩條線使基金沒有獨(dú)立性，很難滿足土壤修復(fù)的資金缺口。其次，PPP項(xiàng)目的整個(gè)回報(bào)周期長(zhǎng)。從投資角度來(lái)講，漫長(zhǎng)的合作周期充滿不確定性，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，為參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)資本機(jī)構(gòu)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)，且目前市場(chǎng)上尚未開發(fā)出針對(duì)PPP項(xiàng)目周期特點(diǎn)的金融產(chǎn)品。再者，項(xiàng)目回報(bào)率有限，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，當(dāng)一部分項(xiàng)目是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，靠項(xiàng)目本身不能產(chǎn)生足夠的收益，也就不足以產(chǎn)生可持續(xù)的投資吸引力。單純的依靠企業(yè)或者政府，都不可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。合作治理和共同治理被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)制度，其中主要包括政府，私營(yíng)部門和公眾。PPP模式，作為土壤修復(fù)領(lǐng)域合作治理的具體形式，也會(huì)成為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。PPP融資模式是通過政府與私營(yíng)部門的合作，實(shí)現(xiàn)各參與方的利益，同時(shí)共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)最大的問題在于如何加大該產(chǎn)業(yè)的盈利空間，吸引市場(chǎng)化土地修復(fù)資金的產(chǎn)生，以財(cái)政資金為杠桿，拉動(dòng)更多的市場(chǎng)資金進(jìn)入該領(lǐng)域。為此，我們可以考慮設(shè)立政府引導(dǎo)型土壤修復(fù)基金，宗旨是引導(dǎo)社會(huì)資金源源不斷地進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域，基金運(yùn)作按市場(chǎng)化方式執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)扶持土壤污染修復(fù)行業(yè)的發(fā)展。結(jié)合PPP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金的籌資模式，整合各項(xiàng)政府財(cái)政資金、民營(yíng)資金，創(chuàng)造基金效益，吸引更多的民營(yíng)資金進(jìn)入土壤修復(fù)領(lǐng)域進(jìn)行基金化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土壤修復(fù)資金的可持續(xù)性。

二、PPP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金模式下資金的可持續(xù)性分析

（一）PPP+基金發(fā)起的可持續(xù)性

為實(shí)現(xiàn)基金發(fā)起的可持續(xù)性，首先要保證PPP+基金的機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。借鑒PPP組織模式，我們引入基金組織，建立如下風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的基金組織架構(gòu)（見圖1）。在該架構(gòu)的構(gòu)建中，為保證私營(yíng)資本參與政府引導(dǎo)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)環(huán)?；鸬姆e極性，堅(jiān)持政府的引導(dǎo)作用，同時(shí)要加強(qiáng)社會(huì)資本在該組織的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，切實(shí)保障私營(yíng)投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本的參與積極性。其次，保證投資管理、決策過程科學(xué)民主。PPP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金的投資管理應(yīng)當(dāng)建立專家組和評(píng)審委員會(huì)獨(dú)立評(píng)審決制度。評(píng)審委員會(huì)成員可由政府部門相關(guān)的人員、風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)協(xié)會(huì)自律組織的代表以及社會(huì)或高校土壤污染防治專家組成，以風(fēng)投行業(yè)自律組織代表和專家為主要成員，這部分的參與人數(shù)應(yīng)達(dá)到參與評(píng)審總?cè)藬?shù)的半數(shù)以上，所有參與的成員人數(shù)總和必須是單數(shù)且必須遵循回避原則。其次，政府控股的全資土壤修復(fù)項(xiàng)目管理公司根據(jù)評(píng)委會(huì)結(jié)果，對(duì)政府引導(dǎo)基金投資合作的土壤修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)公司進(jìn)行控股，并與社會(huì)資本形成合力，社會(huì)資本提供管理、技術(shù)和資金，創(chuàng)造土壤污染修復(fù)建設(shè)公司的經(jīng)營(yíng)效益，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金的投資人的投資收益，增強(qiáng)了PPP模式下參與土壤修復(fù)項(xiàng)目的社會(huì)資本的投資信心，實(shí)現(xiàn)了多贏。

（二）PPP+基金運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性

政府引導(dǎo)的土壤修復(fù)基金的最終投向大多是投資金額大、回收周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。在項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)的過程中，為保證資金的可持續(xù)性，重點(diǎn)是要建立PPP+基金運(yùn)作項(xiàng)目投資績(jī)效考核。首先，明確各參與方的利益，使得政府、社會(huì)資本方、政府引導(dǎo)基金方都從項(xiàng)目通過PPP產(chǎn)生的最大化效益中各自獲益。不論P(yáng)PP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金投資于工業(yè)用地還是農(nóng)業(yè)用地，在考核政府的投資績(jī)效時(shí)，不能簡(jiǎn)單地以盈利狀況作為標(biāo)準(zhǔn)，更多的注重政府投資的社會(huì)效益，應(yīng)以政府引導(dǎo)基金帶動(dòng)社會(huì)投資人投資的規(guī)模、推動(dòng)土壤污染修復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量、對(duì)污染土地修復(fù)的環(huán)境治理效果、推動(dòng)高科技環(huán)保企業(yè)發(fā)展壯大的數(shù)量、政府投資資金退出的收益、促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)情況等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。作為社會(huì)資本，不論作為基金投資人的社會(huì)資本還是污染地塊修復(fù)建設(shè)公司的社會(huì)資本參股的經(jīng)營(yíng)管理者，逐利性是其根本，社會(huì)資本方的利益可以從社會(huì)資本通過PPP土壤修復(fù)項(xiàng)目擴(kuò)展投資領(lǐng)域、獲得的投資回報(bào)率、企業(yè)的發(fā)展能力、提升民營(yíng)資本機(jī)構(gòu)的社會(huì)美譽(yù)度等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。只有滿足投資主體的多元化利益需求，才能吸引投資主體方形成源源不斷的投資動(dòng)力，才能使土壤修復(fù)項(xiàng)目的資金池資金充裕。

其次，在土壤污染修復(fù)項(xiàng)目保障投資項(xiàng)目資金安全，控制風(fēng)險(xiǎn)。投資過程加強(qiáng)資金管理，基金管理者每季度向政府引導(dǎo)基金管理公司報(bào)送專項(xiàng)基金使用情況，委托銀行對(duì)托管的基金資金定期提交監(jiān)管報(bào)告，建立投資止損機(jī)制，在投資協(xié)議中建立多重防火墻體系。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司，政府成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期核定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的短期虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，使得民營(yíng)企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對(duì)穩(wěn)定，這在一定程度上解決了土壤污染修復(fù)項(xiàng)目短期回報(bào)差的問題，使民間資本的穩(wěn)定投資提供了可能。此外，污染地塊修復(fù)建設(shè)公司應(yīng)控制項(xiàng)目前期、建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期三個(gè)主要時(shí)期的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；控制借貸規(guī)模，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是在保障企業(yè)的營(yíng)運(yùn)現(xiàn)金流量，控制資金的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

再者，在修復(fù)土壤污染項(xiàng)目過程中，創(chuàng)造土壤污染修復(fù)項(xiàng)目的可持續(xù)收益。對(duì)于社會(huì)資本參與控股工業(yè)用地土壤修復(fù)項(xiàng)目，它的來(lái)源可能來(lái)自與對(duì)修復(fù)土地的共同經(jīng)營(yíng)收益、土地流轉(zhuǎn)收益、股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益；對(duì)于農(nóng)業(yè)用地修復(fù)的私營(yíng)資本可以通過在耕地修復(fù)后與農(nóng)戶共同經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)作物種植、生態(tài)養(yǎng)殖、美麗鄉(xiāng)村農(nóng)家樂旅游及政府惠農(nóng)補(bǔ)助等項(xiàng)目豐富投資收益。對(duì)于城市棕色地塊及礦區(qū)土地污染修復(fù)收益，通過修復(fù)后土地商業(yè)化規(guī)劃利用及開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地的增值。因此，我們要保障投資者的投資回報(bào)率，可通過設(shè)立私營(yíng)資本與政府共同經(jīng)營(yíng)期，在共同經(jīng)營(yíng)期內(nèi)私營(yíng)資本參與增值收益的分配，特別是在土地溢價(jià)收入為正的前提下，實(shí)現(xiàn)私營(yíng)資本參與土壤修復(fù)投資的營(yíng)業(yè)現(xiàn)金凈流量越大，私營(yíng)資本參與的期限越長(zhǎng)，私營(yíng)資本的投資回報(bào)率就越高。穩(wěn)定、高額的投資回報(bào)就更能吸引私營(yíng)資本進(jìn)一步參與政府引導(dǎo)的土壤修復(fù)基金，進(jìn)一步豐富了資金的來(lái)源。

（三）PPP+基金退出的可持續(xù)性

土壤修復(fù)項(xiàng)目具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，資金需求量大等特點(diǎn)，為此，在土壤修復(fù)項(xiàng)目的籌資管理中建立靈活的退出機(jī)制，有利于提升政府資本使用效率，有利于土壤修復(fù)基金吸納更優(yōu)的社會(huì)資本，使得資金池如源頭活水，汩汩注入。多數(shù)地區(qū)為政府引導(dǎo)基金建立市場(chǎng)化退出機(jī)制，保證基金滾動(dòng)增長(zhǎng)。退出機(jī)制主要有兩種：一是政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金在所投資的污染地塊修復(fù)建設(shè)公司存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)；二是政府引導(dǎo)的土壤修復(fù)基金投資的污染地塊修復(fù)建設(shè)公司到期后清算退出。如政府引導(dǎo)突然修復(fù)基金按約定退出后，資金回母基金進(jìn)行滾動(dòng)發(fā)展。此外，為了規(guī)避政府引導(dǎo)投資基金在退出階段的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，建立健全完善的退出機(jī)制，按照受益最大，風(fēng)險(xiǎn)最小原則，明確退出時(shí)間、退出方式、退出受讓對(duì)象以及退出價(jià)格等，并在《引導(dǎo)基金管理辦法》中予以規(guī)范，同時(shí)對(duì)于可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過合同中的協(xié)議條款進(jìn)行防范。對(duì)其他股東受讓引導(dǎo)基金股權(quán)的作價(jià)原則、轉(zhuǎn)讓方式予以明確，以便在投資協(xié)議中先行約定，便捷轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，建議在投資協(xié)議中明確各類保障條款，以便引導(dǎo)基金在完成對(duì)土壤修復(fù)項(xiàng)目的資金扶持后，保障基金投資公司的自由出入的權(quán)利。

PPP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金一方面解決財(cái)政資金投入不足，通過建立政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金，集聚社會(huì)資本，引導(dǎo)投資方向，提升了政府公共服務(wù)供給能力；另一方面讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，吸納社會(huì)資本通過管理、技術(shù)、資金入股參與污染地塊修復(fù)建設(shè)，提高了政府管理的效率和質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。本文提出的PPP+政府引導(dǎo)土壤修復(fù)基金的探索尚處于理論創(chuàng)新提出階段，在實(shí)踐中有待進(jìn)一步探索和完善，期待為推動(dòng)我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)走得更遠(yuǎn)提供一定的參考和借鑒。

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基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“土壤污染修復(fù)的可持續(xù)性籌資管理研究”（2015SJD304）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：伍春暉（1983-），女，漢族，湖南邵陽(yáng)人，講師，任職于金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：財(cái)務(wù)管理；李莉（1982-），女，漢族，江蘇南京人，實(shí)驗(yàn)師，任職于金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：計(jì)算機(jī)技術(shù)。