我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)論

張文可+李顯冬

摘 要：電力行業(yè)的發(fā)展呼吁新一輪的改革，此次改革的宗旨為： “進一步深化電力體制改革，盡快解決制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的深層次問題和突出矛盾，促進電力行業(yè)又好又快的發(fā)展，推動電力行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級”。改革結(jié)果能長治久安的最佳方法就是將相關(guān)政策上升為法律，故《電力法》的修改及相關(guān)制度構(gòu)建被提上日程。電力投資者、經(jīng)營者重要職責(zé)之一就是實現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，在此過程中所形成的法律關(guān)系兼具公法與私法的雙重屬性，這是由電力行業(yè)的特別屬性造成的，故在修法過程中公法規(guī)制與私法規(guī)制路徑的選擇成為極大的困擾。對于經(jīng)濟屬性較強的學(xué)科，我們應(yīng)以發(fā)展開放的眼光予以審視，我國電力領(lǐng)域的法律規(guī)范可將其屬性定位于“受不同法律部門綜合調(diào)整的法律規(guī)范系統(tǒng)”，只有這樣才能真正實現(xiàn)改革的目的。

關(guān)鍵詞：電力法律規(guī)范系統(tǒng)；目的性；層次性；靈活性；綜合性；系統(tǒng)性

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.18.044

1 經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展催生《電力法》修改的必要

1.1 《電力法》是整個電力法律規(guī)范系統(tǒng)的“小憲法”

《電力法》是調(diào)整電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)、使用、管理過程中經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。于1995年12月八屆人大常務(wù)委員會通過，1996年4月實施，是我國電力工業(yè)的第一部基本法律，不但對我國電力工業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，并且在電力領(lǐng)域產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。作為我國電力領(lǐng)域的根本大法，自然居于整個電力法律規(guī)范系統(tǒng)的核心地位。

1.2 電力市場的改革要求相關(guān)電力法律制度予以重構(gòu)

2002年3月國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》，以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為宗旨。改變之前我國電力市場垂直一體化的行政監(jiān)管機制，在肯定法定壟斷及天然壟斷的基礎(chǔ)上呼吁將競爭機制引入電力市場，將協(xié)調(diào)反壟斷法和行業(yè)立法沖突的規(guī)則予以明確。第一輪的改革試圖從根本上改變指令性計劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分的狀況，此次改革初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。

2015年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》要求進一步深化電力體制改革，盡快解決制約電力行業(yè)發(fā)展的深層次問題和突出矛盾，促進電力行業(yè)又好又快的發(fā)展，推動電力行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。

總之，電力市場的發(fā)展呼吁改革，而改革要求相關(guān)電力制度必須 “于法有據(jù)”，故《電力法》的修改勢在必行。

2 我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建應(yīng)具有目的性

2.1 整個電力法律規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建目標(biāo)愈益明確

能源兼具自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多元屬性，以電力法律規(guī)范為例，其至少涉及電力建設(shè)、電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電價與電費、農(nóng)村電力建設(shè)與農(nóng)業(yè)用電、電力設(shè)施保護、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等八方面的規(guī)定，單從制定《電力法》的目的來講，其功能即在于保障和促進電力事業(yè)的發(fā)展，維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益，特別是保障電力運行的安全。

從宏觀的角度而言，《電力法》修改的目的是要實現(xiàn)“進一步深化電力體制改革，盡快解決制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的深層次問題和突出矛盾，促進電力行業(yè)又好又快的發(fā)展，推動電力行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級”這一改革宗旨。

自然修法過程中相關(guān)制度的完善或是構(gòu)建均應(yīng)以此為原則，最終實現(xiàn)整個電力法律規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建目標(biāo)明確，系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一之目的功能。

2.2 《電力法》歸根結(jié)底是電力改革臨時應(yīng)急措施的定型化

中發(fā)〔2015〕9號文的發(fā)布，無疑是本輪電改的驅(qū)動因素，老矛盾與新問題結(jié)合，致各部委紛紛頒行相關(guān)配套文件來落實電改相關(guān)的具體問題。國家發(fā)展改革委、國家能源局制定了《國家發(fā)展改革委關(guān)于貫徹中發(fā)[2015]9號文件精神加快推進輸配電價改革的通知》、《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》和《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機制有關(guān)問題的通知》等配套文件，推進改革落地。一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺，明確并將電力體制改革的相關(guān)關(guān)要求及改革方案予以明確和細(xì)化。

電改的推進自為《電力法》修改的最佳時機，這不但是由《電力法》在電力領(lǐng)域的地位所決定，就其本質(zhì)而言，《電力法》相關(guān)制度的修改及完善無疑只能是電力改革中“各種臨時應(yīng)急措施的定型化”。

3 我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)效力等級具有層次性

3.1 我國法律規(guī)范具有效力等級上的層次性

3.1.1 當(dāng)代中國法律的正式淵源體系繁雜

面對廣義的法律規(guī)范，必須解決其效力等級上的層次性問題。法的正式淵源是指可以體現(xiàn)于國家制定的規(guī)范性法律文件中的，以明確條文形式得以表現(xiàn)的行為規(guī)則。因為社會在不斷地發(fā)展變化，法的正式淵源無法滿足司法實踐的需求，法的非正式淵源恰好彌補了這一缺陷。在我國，法的非正式淵源包括政策、習(xí)慣最高院的司法解釋及其公布的典型案例、道德規(guī)范、外國法、學(xué)說理論等在一定條件下都可能成為法官審理案件的依據(jù)。

3.1.2 《電力法》在我國法律淵源中的位階

法律位階的成立是以明晰而準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)為前提的。首先，當(dāng)不同位階的法律發(fā)生沖突時，憲法的效力是至高無上的、法律高于法規(guī)、法規(guī)高于規(guī)章、行政法規(guī)高于地方性法規(guī)。其次，不同位階的法律發(fā)生沖突時，全國性法律優(yōu)先、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法、實體法優(yōu)先、國際法優(yōu)先、省級政法規(guī)章優(yōu)先于地級市的政法規(guī)章。

能源分為煤、電、油、氣、核、清潔能源等幾大部門，所以在《電力法》的修訂過程中，必須遵循我國法律規(guī)范效力等級的層次性理論來進行構(gòu)建。以《憲法》中關(guān)于能源領(lǐng)域的政策作為最高效力等級出發(fā)點，通過《能源法》的制定將能源領(lǐng)域中共性、戰(zhàn)略性的問題抽象概括出來，制定成綱領(lǐng)性的文件，形成更為系統(tǒng)、合理的憲法性的法律文件，其規(guī)律是運用 “提取公因式”的方式對整個能源領(lǐng)域中間的不同領(lǐng)域中的共性問題進行抽象和概括，予以宣示，旨在便于各能源領(lǐng)域單行法和特別法的制定和法律的執(zhí)行與實施。這也是人們將《能源法》或《電力法》等稱之為其調(diào)整的特定領(lǐng)域的“小憲法”或是該領(lǐng)域的“基本法”的原因。

3.2 我國電力法律規(guī)范效力等級之構(gòu)建

目前我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)由多層次法律規(guī)范來構(gòu)成， 我國于1995年12月頒行了《電力法》；國務(wù)院于1987年9月份發(fā)布《電力設(shè)施保護條例》；國務(wù)院于1993年6月份發(fā)布《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》；國務(wù)院于1996年4月份發(fā)布的《電力供應(yīng)與使用條例》；《電價管理辦法》；《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村用電管理辦法》等。我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)始終遵循法律居于核心地位，行政法規(guī)、部門規(guī)章作為配套制度的構(gòu)建模式。

就《電力法》的修改而言，首要任務(wù)就是針對《憲法》以及未來《能源法》難以明確具體規(guī)定的，而在電力領(lǐng)域中又具有其特殊性的那些社會關(guān)系，用法律規(guī)范形式做出明確具體的規(guī)定，在修法的過程中以 改革宗旨作為引導(dǎo)，以利于具體制度的修改或完善。基本法律的變動必然要體現(xiàn)于相關(guān)配套制度的規(guī)范之中，而其它更低層次的規(guī)范如此類推，其蘊含的立法技巧仍舊遵循在各級不同層次法律規(guī)范系統(tǒng)中，均須將那些“解決糾紛的臨時應(yīng)急措施”予以“定型化”。

4 我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)成要素必須具有靈活性

依照傳統(tǒng)的法學(xué)思維方式，單行法歸屬于哪個部門法決定了對其進行監(jiān)管的行政部門的權(quán)利及職責(zé)所在，以及相關(guān)糾紛的解決規(guī)則，所以，這種思維必然要求《電力法》得明確地歸屬于某個傳統(tǒng)的部門法之中；而如果我們從電力法律規(guī)范的構(gòu)成因素、調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整手段諸方面予以論證，卻只能得出：《電力法》只能是“歸不同法律部門綜合調(diào)整的法律規(guī)范系統(tǒng)”的結(jié)論。

4.1 我國從前蘇聯(lián)沿襲而來部門法理論體系備受質(zhì)疑

4.1.1 在我國法律體系的概念包含多種含義

可以認(rèn)為，法的構(gòu)成要素體系、部門法體系、法律淵源體系、立法體系、法律規(guī)范體系、法系，甚至包括國家的法律意識、法律傳統(tǒng)、法律職業(yè)和法律角色及法律運行、法律規(guī)范等，都可以用法律體系的概念進行描述，但是在我國學(xué)界通常都是將法律體系理解為部門法體系。我國高校通用的《法理學(xué)》教材多將法律體系這一概念也是如此界定的。

4.1.2 計劃經(jīng)濟固化了部門法律體系的理論架構(gòu)

蘇聯(lián)時期推行社會主義計劃經(jīng)濟制度決定了私法生存需要的土壤難以存在。列寧持同樣的觀點，這些政治性的評述否定了自羅馬法以來為多數(shù)大陸法系國家承繼的關(guān)于公法與私法劃分的傳統(tǒng)。當(dāng)時的法學(xué)家們經(jīng)過兩次法律體系的理論大戰(zhàn)，最終建立了一套與社會主義計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的部門法律體系理論。

4.1.3 傳統(tǒng)部門法體系理論內(nèi)部存在嚴(yán)重的理論沖突

（1）部門法劃分理論缺乏明確的系統(tǒng)功能目的。

目前我國部門法體系理論似乎僅僅是出于滿足人們對于我國全部法律了解的需求而做出的劃分，其原則諸如整體性原則、均衡原則等的歸納明顯過于注重形式上的抽象概括。由于該法律體系的構(gòu)建目的僅在于揭示不同的法律部門及制度之間內(nèi)在的聯(lián)系，著重于各部門法所體現(xiàn)利益的聯(lián)系與規(guī)范方法，故而難以體現(xiàn)整個法律規(guī)范系統(tǒng)的整體目的功能。

（2）傳統(tǒng)部門劃分理論的標(biāo)準(zhǔn)在結(jié)構(gòu)與邏輯上均有缺陷。

部門法律體系理論主要以調(diào)整對象即調(diào)整的社會關(guān)系作部門法的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但依照現(xiàn)存的部門法劃分結(jié)果觀之，似乎并非其應(yīng)得出的結(jié)論，舉例而言，勞動法、知識產(chǎn)權(quán)法、經(jīng)濟法、環(huán)境保護法、軍事法等等是否也能夠成為獨立的法律部門呢？國際法成為獨立法律部門的依據(jù)又何在？為什么電力法就不是一個新的獨立的法律部門呢？

4.2 電力法律規(guī)范構(gòu)成因素必須具有靈活性才能應(yīng)對改革

《電力法》的構(gòu)成要素中很多均具有“多重身份”，在區(qū)域配電服務(wù)中“政府特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)”的實質(zhì)為“政府的特許經(jīng)營權(quán)”，其是以行政合同理論進行構(gòu)建的，本質(zhì)上無法將該權(quán)利單純地定性為民事合同權(quán)利或行政權(quán)利，因為電力行業(yè)自身特殊的屬性，其兼具二者的特性，既涉及私法領(lǐng)域又涉及公法領(lǐng)域。更有有學(xué)者主張?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)為包括商標(biāo)權(quán)、商號權(quán)、專利權(quán)、商業(yè)秘密權(quán)的組合式的知識產(chǎn)權(quán)，無論在學(xué)理上對其如何定位，在我國現(xiàn)行的法律框架下，公私屬性兼具或許是我們對其進行出讓與監(jiān)管的必然選擇，這自然要求我們構(gòu)建一個靈活、開放的電力法律規(guī)范系統(tǒng)。

因此，從整體上審視我國現(xiàn)行電力法律規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)我們無法用傳統(tǒng)的法律體系的劃分標(biāo)準(zhǔn)將其歸納為某個單一的部門法，鑒于其構(gòu)成要素為多個部門法的交叉點，猶如一個多面體，從不同的角度進行審視就會得出不同的結(jié)論，可謂“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”。既然現(xiàn)行部門法律體系劃分的缺陷顯而易見，自然，試圖依傳統(tǒng)部門法律體系理論，非要將《電力法》劃分到單個傳統(tǒng)部門法之下，勢必力不從心。

站在調(diào)整利益、化解糾紛的立場，只能是用靈活開放的法律思維審視《電力法》，在修法的過程中貫徹新的系統(tǒng)法學(xué)思維，來解決實踐中的真實問題，才能順應(yīng)電力市場的改革的需求。

5 我國電力法律規(guī)范系統(tǒng)的調(diào)整手段必須具有綜合性

1996年頒布實施的《電力法》調(diào)整的內(nèi)容就要包括：其一，電力建設(shè)、電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電價與電費農(nóng)村電力建設(shè)與農(nóng)業(yè)用電、電力設(shè)施保護、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面內(nèi)容?！峨娏Ψā窇?yīng)計劃經(jīng)濟體制的要求而生，其明確規(guī)定了電力建設(shè)、生產(chǎn)、管理等環(huán)節(jié)及主管機關(guān)的權(quán)利及相關(guān)主體的義務(wù)。其二，其采用的立法技巧之一為：運用行政政策促進電力發(fā)展。其三，《電力法》對于賠償責(zé)任、行政處罰、治安管理處罰及刑事責(zé)任的認(rèn)定做了詳細(xì)的規(guī)定。電力法是規(guī)范電力生產(chǎn)、配置、使用和電業(yè)管理的法律部門。

其調(diào)整對象和范圍主要包括三個方面，第一，電業(yè)經(jīng)營許可關(guān)系；第二，電力生產(chǎn)與供應(yīng)關(guān)系；第三，電力及電力設(shè)施保護與管理關(guān)系。

內(nèi)容以及調(diào)整對象和范圍的綜合性決定了其調(diào)整手段的綜合性，所以，電力法律規(guī)范中不同的制度只能由不同法律部門來予以調(diào)整。我國傳統(tǒng)法律體系中所引進的前蘇聯(lián)平面切蛋糕式的劃分方法，無論對電力法律規(guī)范中的內(nèi)部構(gòu)成因素的法律屬性進行定位，還是通過調(diào)整內(nèi)容探尋外在的法律調(diào)整手段，均可得出同樣的結(jié)論：即無法簡單地將《電力法》納入某個傳統(tǒng)部門法之中。同理，所有的能源領(lǐng)域中這一類的經(jīng)濟法都只能被認(rèn)為是歸綜合法律調(diào)整的法律部門，準(zhǔn)確把握特性就是為了充分發(fā)揮其在綜合調(diào)整社會關(guān)系問題上的作用。

因此，在《電力法》的修訂過程中，我們只能以開放靈活的眼光審視電力法律規(guī)范系統(tǒng)，轉(zhuǎn)換思路，用錢學(xué)森老先生系統(tǒng)思維的方法，尋求更為科學(xué)的劃分理論，符合經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑這一規(guī)律的理論。

6 電力法律規(guī)范系統(tǒng)具有社會系統(tǒng)性

6.1 法治系統(tǒng)工程給經(jīng)濟立法指明了新的思路

1979年10月錢學(xué)森先生最早提出了“法制系統(tǒng)工程”的理念，并將“法治系統(tǒng)工程”列入系統(tǒng)工程體系之內(nèi)。起認(rèn)為“‘系統(tǒng)工程是組織管理‘系統(tǒng)的規(guī)劃、研究、設(shè)計、制造、實驗和使用的科學(xué)方法，是一種對所有‘系統(tǒng)都具有普遍意義的科學(xué)方法?！彼煺J(rèn)為“法制/法治系統(tǒng)工程”與行政系統(tǒng)工程、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)工程、標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)工程、計量系統(tǒng)工程、社會系統(tǒng)工程、教育系統(tǒng)工程、環(huán)境系統(tǒng)工程、經(jīng)濟系統(tǒng)工程、軍事系統(tǒng)工程、信息系統(tǒng)工程、企業(yè)系統(tǒng)工程、科研系統(tǒng)工程、工程系統(tǒng)工程一樣?！痹谏鐣到y(tǒng)之內(nèi)，本質(zhì)上均為“組織管理的技術(shù)”。

“錢氏科學(xué)體系”將“法學(xué)”納入“行為科學(xué)”的二級學(xué)科，這與我國傳統(tǒng)科學(xué)分類中將“法學(xué)”納入“社會科學(xué)”的二級學(xué)科的劃分方法大相徑庭。錢學(xué)森先生還參照“土木工程”模式對“法治系統(tǒng)工程”進行構(gòu)建，在這個規(guī)范控制系統(tǒng)中，憲法和黨章為最高層次，而法律、法規(guī)、法令及命令又構(gòu)成不同的層次，且我國1982年《憲法》與1999年《憲法》對此均作了回應(yīng)。當(dāng)時的許多中青年法學(xué)家均紛紛追隨，隨之系統(tǒng)法學(xué)成為一門新的學(xué)科應(yīng)運而生。

6.2 以《電力法》為核心的法律規(guī)范系統(tǒng)業(yè)已成型

錢學(xué)森先生的“法治系統(tǒng)工程”在理論上為我們提供了一種打破傳統(tǒng)法律體系部門法劃分方法的法律規(guī)范系統(tǒng)的新的劃分方法，既然依傳統(tǒng)法律部門劃分標(biāo)準(zhǔn)無法解決《能源法》《電力法》這些特定經(jīng)濟領(lǐng)域的單行法、特別法的體系劃分定位問題，而無論是《電力法》，還是《能源法》在該領(lǐng)域中的所有法律規(guī)范，又完全具備了“法治系統(tǒng)工程”的基本法律特征——目的性、層次性、靈活性、綜合性、系統(tǒng)性。

毋庸置疑，整個電力法律規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)建，其目的即在于規(guī)制電力經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的各種社會關(guān)系；其既包括憲法中的原則規(guī)范，又主要具體體現(xiàn)為《能源法》更不用說《電力法》中，于特定歷史時期內(nèi)的電力發(fā)展的政策和戰(zhàn)略之具體規(guī)范；當(dāng)然，這些不同層次的各種制度規(guī)范，共同構(gòu)成了多層次的電力法律規(guī)范系統(tǒng)；特別是其可以依據(jù)不同法律特征，靈活地將同一構(gòu)成要素認(rèn)定為不同法律規(guī)范系統(tǒng)的靈活性，解決了現(xiàn)行體現(xiàn)下部門割據(jù)的許多立法之爭。

總而言之，這種理論和立法的分野，有利于綜合運用各種現(xiàn)行傳統(tǒng)部門法調(diào)整手段，規(guī)制電力領(lǐng)域的各種社會關(guān)系。

所以，我們完全可以大膽地嘗試參照錢學(xué)森先生的理論對現(xiàn)行法律體系進行多層次的劃分，在傳統(tǒng)部門法劃分之外，將《電力法》視為《能源法》系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，而《能源法》又為《經(jīng)濟法》這一母系統(tǒng)的子系統(tǒng)。其構(gòu)建模式為：《經(jīng)濟法》——《能源法》——《電力法》——以及各種“電力法的子系統(tǒng)”，旨在消除傳統(tǒng)部門法劃分方法過于機械、形式、不科學(xué)的理論缺陷，破除現(xiàn)有的那些立法難題。

7 結(jié)論

——《電力法》的修改即在不斷完善以其為核心法律規(guī)范系統(tǒng)。

在對我國電力法律體系構(gòu)建的過程中，首先，要以目的為導(dǎo)向進行相關(guān)制度的構(gòu)建；其次，必須注重電力法律法規(guī)之間效力層級的層次性，保證其內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；其三，正視電力法律規(guī)范構(gòu)成因素的靈活性及調(diào)整手段的綜合性，故而得接納新的“受不同法律部門綜合調(diào)整的法律規(guī)范系統(tǒng)”的觀念；最后，在突破傳統(tǒng)部門法律體系劃分的基礎(chǔ)上科學(xué)地創(chuàng)新，將改革中一切行之有效的臨時應(yīng)急措施用成文法律規(guī)范予以定型化，完善服務(wù)于電力體制改革實踐的新的電力法律規(guī)范各種子系統(tǒng)。