城鎮(zhèn)化進程中公共投資制度變遷的基本歷程與特征

晏朝飛

摘 要：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程進入快速發(fā)展時期。作為城鎮(zhèn)化的重要支撐，公共投資制度在此期間分別歷經(jīng)了財政分權(quán)前的投資體制探索時期、財政分權(quán)后的投資體制改革時期與投資管理體制建立時期，且表現(xiàn)出明顯的計劃與市場相結(jié)合的雙軌制特征、漸進式強制性與誘致性相結(jié)合的變遷特征、卡爾多—?？怂古c帕累托相結(jié)合的改進特征。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共投資；制度變遷

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.18.043

改革開放以來，我國經(jīng)歷了歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的快速城鎮(zhèn)化進程。據(jù)統(tǒng)計局資料顯示，我國以常住人口為統(tǒng)計口徑的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%已提升至2015年的56.1%，年均提高約1.03%，即每年平均約有一千多萬人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移至城市；同時，2015年年末我國大陸城市數(shù)量達654個，比1978年增加462個，其中地級以上城市由1978年的98個增加到295個。城鎮(zhèn)化作為人類社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的一種自然歷史現(xiàn)象，由于其在中國的發(fā)生規(guī)模之大、速度之快，被諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨譽為當今深刻影響和廣泛帶動世界現(xiàn)代化進程的兩大引擎之一。作為城鎮(zhèn)化的先行資本，公共投資深刻改變著城市面貌和運轉(zhuǎn)方式，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的前半場做出了十分矚目的階段性貢獻?；仡櫸覈擎?zhèn)化進程中公共投資的發(fā)展歷程，總結(jié)發(fā)展特征，找尋發(fā)展動因?qū)τ诂F(xiàn)今乃至將來各級政府有效利用公共投資政策工具主導(dǎo)高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化進程具有重要意義。

1 我國公共投資制度變遷的基本歷程

作為國家投資體制的組成部分，我國公共投資制度變遷是跟隨國家投資體制多次調(diào)整與改良的歷史過程，也是國家投資體制發(fā)展內(nèi)容中不可或缺的重要方面。在制度經(jīng)濟學(xué)中，經(jīng)濟學(xué)家們根據(jù)各自的研究內(nèi)容對制度的含義有不同的理解，羅納德·科斯（Ronald Coase）認為制度是表示一種建制結(jié)構(gòu)；哈耶克（Friedrich A.Hayek）認為制度就是一種秩序；諾斯（Knous）則將制度只理解為約束規(guī)則。我們認為公共投資制度既表示一種投資秩序，也包含其內(nèi)在的投資建制結(jié)構(gòu)，它的建立有助于應(yīng)對現(xiàn)實中反復(fù)面臨的投資問題，從而降低交易成本、合理配置資源以服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。其變遷意味著現(xiàn)實投資秩序與建制結(jié)構(gòu)的歷史性更新，具體包含投資主體、資金來源、投資方式、項目治理等方面的變化?？v觀改革開放以來的投資體制發(fā)展歷程，可將公共投資制度變遷分為以下三個階段。

1.1 財政分權(quán)前的投資體制探索時期（1979-1993年）

高度集中的計劃投資制度通過集中力量的方式為我國投資框架體系的形成以及重大公共投資項目的建設(shè)做出了階段性貢獻，但是始終未能跳出計劃經(jīng)濟體制的藩籬，投資主體與資金來源的單一性使得公共投資項目建設(shè)步伐較為緩慢，未能從根本上改變我國公共設(shè)施落后的局面，滿足不了經(jīng)濟建設(shè)中日益擴大的物質(zhì)需求。為順應(yīng)改革開放的建設(shè)步伐，我國公共投資體制展開了一些突破性的轉(zhuǎn)變舉措。

一方面體現(xiàn)在投資資金來源由單一向多元轉(zhuǎn)變。1979年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國計委等部門下發(fā)《關(guān)于基本建設(shè)撥款改貸款的報告》，在部分省份的電力、交通、商業(yè)等十多個行業(yè)開始試點一批“撥改貸”項目，鼓勵建設(shè)銀行吸收再生產(chǎn)領(lǐng)域的閑散資金，按照國家計劃的基建投資方向發(fā)放貸款，以解決投資資金單一化和財政撥款不足等問題。并于1984年12月《關(guān)于國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》，進一步明確了“撥改貸”細則，要求從1985年起開始全面施行基建“撥改貸”制度，形成了財政撥款和銀行貸款并行的局面。同時針對公共投資項目投資大、周期長的建設(shè)特點，1988年建立了中央基本建設(shè)基金，以保持公共投資項目資金來源的穩(wěn)定性。

另一方面體現(xiàn)在投資主體由一重政府向多重政府轉(zhuǎn)變，隨著經(jīng)濟體制改革重點由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，我國基本建設(shè)項目需求逐漸增多，為了有效發(fā)揮地方建設(shè)的積極性，1984年10月，國務(wù)院針對計劃體制中指令性計劃過多、管得過死等問題，批轉(zhuǎn)國家計委下發(fā)了《關(guān)于改革計劃體制的若干暫行規(guī)定》，按照“大的方面管住管好，小的方面放開放活”的指導(dǎo)意見，對基本建設(shè)投資實行兩級（中央和省級）管理，下放了非大型項目的審批權(quán)，其中明確公共投資項目建設(shè)只需報省計委備案，不受基本建設(shè)規(guī)模的控制；省預(yù)算內(nèi)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視等事業(yè)的基本建設(shè)投資，各地市可根據(jù)需要進行統(tǒng)籌安排。1988年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，進一步減少了國家計委對投資活動的直接管理，賦予了地方更多的重點建設(shè)責(zé)任，并引入招投標的市場競爭機制，簡化和規(guī)范了項目審批與建設(shè)程序，使得地方政府逐漸成為投資建設(shè)的重要角色。

1.2 財政分權(quán)后的投資體制改革時期（1994-2003年）

隨著改革開放以來投資政策的重大調(diào)整以及向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的方向確立，地方政府的建設(shè)熱情得到高漲，各種建設(shè)項目急劇增多，建設(shè)支出的迅速增加使在包干體制中處于弱勢的中央政府面臨財政危機，需要國家投入的各項必需資金嚴重匱乏；同時中央政府與地方政府的財權(quán)、事權(quán)邊界在眾多的投資建設(shè)過程中逐漸暴露出劃分不夠清晰的問題。在此形勢下，中央政府以事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合為原則，決定從1994年1月1日起對除改革現(xiàn)行區(qū)域之外的省份實行分稅制財政管理體制，在確保地方既得財力的基礎(chǔ)上，建立中央與地方兩套稅收管理體系，將部分財權(quán)向中央集中，部分事務(wù)向地方下放，并建立分級預(yù)算制度合理確定各級政府的財政支出范圍，這次稅制改革一方面加強了中央政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力，另一方面進一步賦予了地方政府更多的事務(wù)審批與建設(shè)責(zé)任。同年，為了更好地從政策與資金上滿足社會重要公共項目和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的需求，國務(wù)院將建設(shè)銀行的政策性金融職能剝離，組建了國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行三家政策性金融機構(gòu)，實現(xiàn)了商業(yè)性投資貸款與政策性投資貸款的分離。

隨著我國投資建設(shè)權(quán)力的下放以及市場化運作剛開始，由于相應(yīng)的監(jiān)督治理機制尚未形成，工程項目建設(shè)逐漸成為投資腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。為此，我國開始重視公共投資項目建設(shè)領(lǐng)域的腐敗預(yù)防與治理工作，財政部于1999年發(fā)布《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理和監(jiān)督的通知》，要求加強投資建設(shè)資金的管理工作，對于使用財政資金或者國債資金投資建設(shè)的項目均須認真搞好工程概算審查，以確保資金的有效利用；同年，國家計委發(fā)布了《重大項目違規(guī)問題舉報方法》，建立了相關(guān)舉報渠道與程序，以監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)公共投資領(lǐng)域的腐敗問題。在此期間，公共投資項目的投資主體進一步多元化，除了中央與地方政府主導(dǎo)相關(guān)投資之外，民間資本也開始被允許參與到公共投資中來，2001年國家計委發(fā)布《促進和引導(dǎo)民間投資若干意見》，提出創(chuàng)造公平競爭的條件，鼓勵民間投資者參與公共投資項目建設(shè)，并要求改進政府和民間投資的管理工作，在項目投資過程中需依法維護好民間投資者的合法權(quán)益等。

這些改革措施使中央政府與地方政府間的公共投資分工更為明確、資金來源渠道趨于穩(wěn)定與專業(yè)化、管理工作開始建立監(jiān)督與約束機制、投資領(lǐng)域逐漸向民間資本開放，促進了我國投資建設(shè)的蓬勃發(fā)展。前期雖然取得了一些突破性的改革成果，但是相關(guān)管理配套機制還比較滯后，使得公共投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益缺少相應(yīng)的控制與約束。

1.3 投資管理體制建立時期（2004年至今）

為了加強和改善投資管理工作，國務(wù)院于2004年7月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱“決定”），這標志著我國公共投資制度從探索、改革時期進入到規(guī)范治理時期?！稕Q定》針對我國投資改革現(xiàn)狀，從六個方面提出完善政府投資體制、規(guī)范政府投資行為：（1）在投資范圍界定方面，在進一步明確了中央政府與地方政府的投資事權(quán)，跨地區(qū)、跨流域以及對發(fā)展全局具有重大影響的公共投資項目由中央政府安排，地區(qū)性的公共投資項目則由地方政府承擔(dān)；（2）在投資決策方面，要求引入專家評議、公示制度以提高投資項目決策的科學(xué)化與民主化；（3）在投資資金安排方面，要求根據(jù)預(yù)算內(nèi)資金、專項建設(shè)基金、國內(nèi)外貸款等不同的資金來源與項目性質(zhì)采取相對應(yīng)的管理辦法，實現(xiàn)投資資金管理的規(guī)范化；（4）在投資審批方面，根據(jù)資本金注入、投資補助、直接投資、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等具體的資金運用方式采取不同的審批方式，以做到按照投資的實際情況來簡化和規(guī)范審批程序；（5）在項目管理方面，要求對中介服務(wù)機構(gòu)實行資質(zhì)管理，對于公共投資項目加快推行招標方式，并建立和完善投資項目的風(fēng)險管理機制；（6）在引入市場機制方面，進一步鼓勵民間資本參與公共投資項目建設(shè)，要求各級政府拿出具有合理回報的項目，甚至包括一些具有壟斷性質(zhì)的項目，通過特許經(jīng)營、投資補助等多種方式吸引民間投資者。該《決定》影響深遠、延續(xù)至今，為我國新時期的公共投資管理工作搭建了較為完整的框架體系。

在這一框架基礎(chǔ)上，為優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、發(fā)揮投資效益，2006年發(fā)改委和建設(shè)部還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項目經(jīng)濟評價工作的若干規(guī)定》，將建設(shè)項目的財務(wù)評價和國民經(jīng)濟評價列為項目前期工作的重要內(nèi)容，對擬建項目的財務(wù)可行性和經(jīng)濟合理性進行論證，為項目的科學(xué)決策提供經(jīng)濟依據(jù)，并明確其中關(guān)系公共利益的投資項目應(yīng)重視國民經(jīng)濟評價，以評估其對區(qū)域乃至宏觀經(jīng)濟的影響。在國務(wù)院《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》與《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中，均要求穩(wěn)步推行公共投資項目代建制，即通過招標的方式引入專業(yè)化的管理機構(gòu)，負責(zé)項目管理與建設(shè)工作，并完善相關(guān)項目的評價、公示與責(zé)任追究制度。

隨著公共投資規(guī)模的不斷擴大，政府有限的財力難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共設(shè)施的投資需求，同時項目融資渠道不夠暢通，存在融資難、融資貴等問題，這一矛盾是我國當前乃至今后束縛新型城鎮(zhèn)化建設(shè)蓬勃發(fā)展的重要桎梏。

為此國務(wù)院分別于2015年與2016年發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，表示為了集中有限的財力做好資源配置工作，政府投資資金以支持公共領(lǐng)域的項目為主，原則上不支持經(jīng)營性項目，明確其在公共投資領(lǐng)域的引導(dǎo)與帶頭作用。并以構(gòu)建更加開放的投融資體制為理念指導(dǎo)，進一步鼓勵政府在擴大公共產(chǎn)品供給上采取單個、組合、連片開發(fā)等形式積極與社會資本合作，鼓勵以股權(quán)、債權(quán)、資產(chǎn)等方式支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大公共投資建設(shè)項目。從監(jiān)督與管理機構(gòu)的硬件配置來看，我國現(xiàn)有的政府投資管理體系可以說是兼收并蓄，博采眾長，與先進國家相比并不遜色，甚至可以做到有更多的部門參與對政府投資的管理，但是我國的監(jiān)管效果卻要遜色得多，因此文件還強調(diào)注意及時跟進配套改革，強調(diào)規(guī)范政府與社會資本合作、特許經(jīng)營管理，強化事中事后監(jiān)管，并推動項目建設(shè)信息公開，以引入社會監(jiān)督機制。

2 我國公共投資制度變遷的基本特征

2.1 計劃與市場相結(jié)合的雙軌制特征

長期以來我國公共投資項目處于計劃經(jīng)濟體制的支配下，完全由政府規(guī)劃、決策、投資與建設(shè)。在這種不完全市場中，作為單一投資主體的政府受到信息認知不完全、交易成本攀升、財政支出有限等方面的約束，使得我國公共投資在相當長的一段時期內(nèi)都處于供給不足的狀態(tài)，無法滿足國民日益增長的公共產(chǎn)品需求。隨著我國市場化進程的開啟，出于避免財政約束、提供充足公共產(chǎn)品的初衷，我國公共投資領(lǐng)域也逐步嘗試打開市場大門，隨之伴隨而來的是具備一定競爭性的市場，我國公共投資項目的建設(shè)勢頭開始蓬勃發(fā)展起來，反映了制度變遷軌跡的有效性。市場競爭的有效性在國外公共投資實踐中也得到過驗證，20世紀70年代末與80年代，美國公眾漸漸地對約束公共項目領(lǐng)域競爭的規(guī)章制度表現(xiàn)出不滿，使得立法部門開始削減相關(guān)壟斷性規(guī)章，這大大提升了美國部分公共項目領(lǐng)域的競爭性，由此帶來可觀的估計收益。盡管我國公共投資制度也在努力嘗試朝著競爭性市場的方向變遷，但是公共產(chǎn)品屬性決定了其社會效益優(yōu)先的地位，市場的逐利本性不能完全為其實現(xiàn)社會效益。同時在新型城鎮(zhèn)化進程中，涉及公眾利益的設(shè)施建設(shè)需要具備一定的超前性，不僅需滿足現(xiàn)有人口的需求，也需應(yīng)對未來一段可預(yù)見時期的需求變化，而市場的投機性使其難以具備長遠眼光。另外，市場化意味著原有壟斷部門的既得利益喪失，相關(guān)壟斷利益部門則力求鞏固原有計劃制度，阻撓競爭市場的形成。因此，為了避免市場失靈所帶來的公眾利益受損等嚴重后果，以及既得利益部門為維護和鞏固原有的制度租金，我國公共投資制度并未完全脫離以前的計劃經(jīng)濟，政府繼續(xù)在其中發(fā)揮其特有的作用，從而在變遷過程中表現(xiàn)出計劃與市場相結(jié)合的雙軌制特征。

2.2 漸進式強制性與誘致性相結(jié)合的變遷特征

為了更好地闡釋制度變遷的內(nèi)在規(guī)律性，新制度經(jīng)濟學(xué)依據(jù)變遷主體的不同，將經(jīng)濟制度變遷劃分為強制性制度變遷與誘致性制度變遷兩種方式。強制性制度變遷的主體是政府部門，通過行政命令與法律調(diào)整推動新舊制度之間的轉(zhuǎn)換與替代。誘致性制度變遷的主體是社會團體或個人，為響應(yīng)獲利機會而自發(fā)倡導(dǎo)和組織的制度變更。我國公共投資制度變遷是以強制性制度變遷方式為主，誘致性制度變遷方式作為補充的過程。在從高度集中的計劃投資時期到財政分權(quán)前的投資體制探索時期的過渡階段，作為投資制度的終極供給者，中央政府通過強力的經(jīng)濟變革，將公共投資主體由一重政府向多重政府轉(zhuǎn)變，資金來源由財政撥款向財政撥款、銀行貸款和建設(shè)基金等多渠道擴充。在從財政分權(quán)前的投資體制探索時期到財政分權(quán)后的投資體制改革時期的過渡階段，政府部門發(fā)揮強制性制度變遷方式執(zhí)行力強、效率高的優(yōu)點，重新劃分了中央與地方的財權(quán)與事權(quán)范圍，使得地區(qū)性的公共投資項目的審批與建設(shè)權(quán)基本上全由地方政府管轄與承擔(dān)。強制性制度變遷能以其效率高、執(zhí)行力強的優(yōu)點突破舊體制的桎梏，但也面臨著有限理性、官僚政治、利益集團沖突以及知識經(jīng)驗局限等問題。隨著預(yù)期性制度框架的形成，在地方政府為充裕投資資金以及企業(yè)與個人為獲得經(jīng)濟利益的雙重需求下，誘致性制度變遷方式開始具備發(fā)揮作用的空間，公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資準入門檻逐漸放寬，市場微觀主體在與政府的合作中努力謀求雙贏局面，BOT、TOT、PPP、ABS以及市政債券等一些新型投融資方式應(yīng)運而生，充分展示了誘致性制度變遷主體的靈活性，但是誘致性制度變遷時常會面臨外部性和“搭便車”等主要問題。由于強制性與誘致性制度變遷各自的優(yōu)缺點，因此總體而言，我國公共投資制度經(jīng)歷了早期以強制性方式推動、后期以誘致性方式作為補充的變遷歷程，并在先試點后推廣的漸進式做法中穩(wěn)步推進。

2.3 卡爾多—?？怂古c帕累托相結(jié)合的改進特征

制度調(diào)整必然觸及利益分配的變化，公共投資制度的發(fā)展變遷也同樣伴隨著利益格局的調(diào)整變化。為減少制度調(diào)整的阻力，以及使更多人獲得調(diào)整之后的紅利，如何以較小的利益損害取得最大程度的改革，是制度變遷主體在設(shè)計考量中必須面臨和解決的問題。根據(jù)社會福利經(jīng)濟學(xué)理論，利益格局變化的理想結(jié)果是實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即沒有利益方在制度格局調(diào)整中受損的情況下，至少有一利益方的境況變得更好。這在經(jīng)濟學(xué)家看來是最具效率與公平的利益分配改善方式，但其較嚴格的假設(shè)限制條件使得在現(xiàn)實經(jīng)濟與社會利益調(diào)整中難以達成，這也給我國公共投資制度的發(fā)展過程帶來了不小的難度。作為對帕累托效率的潛在改進，以及對現(xiàn)實公共政策調(diào)整環(huán)境的妥協(xié)，卡爾多—?？怂垢倪M不失為一種能夠較廣泛適用于現(xiàn)實制度調(diào)整中的利益分配方式?？柖唷？怂垢倪M實質(zhì)是一種利益補償機制，指當某一利益方由于改革而獲利，當他能夠補償利益受損方且仍有剩余，則社會整體的利益就改進了。與帕累托標準相比，卡爾多-?？怂箻藴实臈l件更寬，且在談判成本不高的情況下，卡爾多-希克斯存在轉(zhuǎn)化為帕累托改進的可能。縱觀我國公共投資制度變遷歷程，作為變遷主體的中央政府、地方政府還是參股企業(yè)，每次制度調(diào)整及新的政策措施出臺，大致都未使它們?nèi)魏我环降木硾r變得更壞，且在周期長、回報低的公共投資建設(shè)中，為了保證參股企業(yè)的利潤，政府多數(shù)時候都會采取一定比例的成本補償措施。這種以卡爾多—希克斯與帕累托相結(jié)合的利益平衡方式有效催生了各方的投資熱情，推動了公共投資項目建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

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