我國(guó)碳稅建設(shè)的系統(tǒng)性思考

郭承龍

摘 要：全球性氣候變暖已是環(huán)境議題焦點(diǎn)。自主承諾2030年停止二氧化碳增長(zhǎng)，嚴(yán)格控制二氧化碳排放是我國(guó)面臨的嚴(yán)峻考題。碳稅是碳減排工具中的一種有效經(jīng)濟(jì)手段，碳稅是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程。該文探討了法律（制度）層面的效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)層面的效應(yīng)和環(huán)境層面的效應(yīng)，并指出碳稅應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立稅種，與環(huán)境稅、資源稅等其他稅種相互配合，滿足我國(guó)碳排放的發(fā)展權(quán)，同時(shí)兼顧與經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧。

關(guān)鍵詞：碳稅；法律效應(yīng)；經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；環(huán)境效應(yīng)

中圖分類號(hào) F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）15-0001-3

1 引言

世界各國(guó)已經(jīng)認(rèn)可溫室氣體是全球溫度上升的“元兇”。遏制氣溫繼續(xù)上升的直接方法就是減少溫室氣體排放。除了技術(shù)手段外，經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域中的稅收是調(diào)節(jié)溫室氣體排放的方法之一。從理論上來(lái)看，通過(guò)對(duì)二氧化碳（CO2）、氫氟碳化物、甲烷和全氟化碳等溫室氣體全面征稅以期達(dá)到減排目的。但是對(duì)各種溫室氣體排放進(jìn)行全面檢測(cè)不具操作性，征管難度大、成本高昂。而CO2排放約占全球溫室氣體排放總量的77%，相應(yīng)的技術(shù)監(jiān)測(cè)水平和征管成本較容易，直接針對(duì)CO2排放所征收的碳稅應(yīng)運(yùn)而生。碳稅與碳排放交易等市場(chǎng)手段不同，碳稅征管只需額外增加非常少的管理成本就可以實(shí)現(xiàn)。碳稅對(duì)減少CO2排放保護(hù)環(huán)境有積極影響，但是也要考慮到碳稅對(duì)國(guó)民福利可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。碳稅是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要考慮到稅基、稅率、征管主客體，也要考慮到與其他具有間接環(huán)境效應(yīng)的稅種間的疊加問(wèn)題。碳稅就是通過(guò)對(duì)煤、油、氣及其衍生品等化石能源，測(cè)算出碳含量或者碳排放量進(jìn)行征稅。碳稅本質(zhì)上是利用價(jià)格手段干預(yù)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)減少化石能源消費(fèi)從而達(dá)到降低CO2排放量的目的。相對(duì)于行政性手段，碳稅具有不扭曲稅制、低成本監(jiān)管、避免尋租以及無(wú)需確定基準(zhǔn)年等優(yōu)點(diǎn)；碳稅還會(huì)帶來(lái)環(huán)境治理的協(xié)同效應(yīng)，降低其他污染物的排放；碳稅收入還可用于節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)，用于補(bǔ)貼效率為先引發(fā)的碳排放的不公平性而加重的稅負(fù)，用于財(cái)政轉(zhuǎn)移支持部分行業(yè)、落后地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，從而更好地促進(jìn)我國(guó)持續(xù)性發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。因此，本文認(rèn)為碳稅是法律制度、環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的集合體（圖1）。

2 法律效應(yīng)

20世紀(jì)90年代初，戴維皮爾斯首次提出碳稅概念，庇古稅可視為其發(fā)源點(diǎn)，碳稅具有較完整的法律理論體系。芬蘭于1990年實(shí)施了碳稅，是碳稅立法的先行國(guó)。之后，北歐的荷蘭、挪威和瑞典等國(guó)家紛紛開(kāi)征碳稅。碳稅的法律性問(wèn)題之一就是協(xié)調(diào)與各種環(huán)境稅種、環(huán)境性稅目的關(guān)系。我國(guó)排污費(fèi)、燃油稅、資源稅等各自分離、分立，環(huán)境保護(hù)屬性不突出。我國(guó)將于2018年1月1日實(shí)施的《環(huán)境稅》，在一定程度上規(guī)范了上述問(wèn)題，但是只是針對(duì)污染物排放，并不包括CO2，因此，如果碳稅的設(shè)立必然對(duì)現(xiàn)有環(huán)境稅費(fèi)法律產(chǎn)生沖擊和影響。我國(guó)暫無(wú)獨(dú)立的碳稅法律制度，只是在資源稅、消費(fèi)稅部分條目中體現(xiàn)著一定的碳稅功能。我國(guó)是以煤炭為主導(dǎo)的能源費(fèi)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行的各種法律（煤炭法、電力法等）并沒(méi)有將這一最大的消費(fèi)客體納入征管范圍，僅僅涉及資源稅等。煤炭消費(fèi)不僅是污染物的排放，更是碳源的最大來(lái)源。當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)并不足以解決節(jié)能減排，霧霾、PM2.5爆表、屢破高溫記錄等已經(jīng)深刻地影響到居民健康和生活。這與化石能源等消費(fèi)密不可分。碳稅法律意在減緩國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境壓力，憑借法律本身的強(qiáng)制力促使能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)效率提高，控制CO2排放同時(shí)減少其他污染物排放。

2.1 碳稅法律意在保障碳減排國(guó)際承諾 2005年2月16日，《京都議定書(shū)》正式生效，其中提到CO2減排措施之一就是碳稅。我國(guó)明確表態(tài)，2020年，單位產(chǎn)值CO2排放較2005年減少40%～45%；2030年，我國(guó)化石能源的CO2絕對(duì)排放停止。我國(guó)將碳減排目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，保證受到法律的監(jiān)督。碳稅法律為今后的碳政治、碳外交等國(guó)際談判奠定基礎(chǔ)，掌握一定的主動(dòng)權(quán)。

2.2 碳稅法律也是突破國(guó)際綠色壁壘的武器 國(guó)際貿(mào)易中碳關(guān)稅本質(zhì)上具有碳稅功能，同時(shí)也是新型綠色保護(hù)壁壘。例如《美國(guó)清潔能源安全法案》規(guī)定從2020年征收碳關(guān)稅以保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。碳關(guān)稅實(shí)質(zhì)是發(fā)達(dá)國(guó)家（需要承擔(dān)CO2減排義務(wù)）變相保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，降低非減排義務(wù)國(guó)家（發(fā)展中國(guó)家）的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)展中國(guó)家利益，包括我國(guó)。為了避免雙重征稅（林伯強(qiáng)，2010）[1]，我國(guó)應(yīng)盡早制定碳稅法律，以法律武器打破綠色壁壘，迎接全球性的碳稅趨勢(shì)。

2.3 碳稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)型 碳稅具有明顯的導(dǎo)向作用，促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高碳經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移。通過(guò)向高碳排放企業(yè)征收碳稅，推動(dòng)資本和資源流向低碳部門(mén)。企業(yè)為轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)中，主動(dòng)提高能源使用效率，加快技術(shù)研發(fā)、推出低碳產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)變，也實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放。因此，在我國(guó)，碳稅應(yīng)當(dāng)作為一種獨(dú)立稅種，從法律層面立規(guī)，以國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力保障碳稅得到如實(shí)執(zhí)行。

3 經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)影響主要分為以下幾種觀點(diǎn)：碳稅征收短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響相當(dāng)大，長(zhǎng)期影響小得多（魏濤遠(yuǎn)，格羅姆斯洛陽(yáng)德，2002）[2]；碳稅對(duì)GDP負(fù)面影響有限（AA Yusuf， BP Resosudarmo，2007）[3]，影響不大（姚晞，劉希穎，2010）[4]。碳稅對(duì)GDP影響不確定，主要視碳稅的替代效應(yīng)而定，使用碳稅替代資本稅可促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，替代勞動(dòng)稅和消費(fèi)稅則無(wú)法有效促進(jìn)GDP增長(zhǎng)（Takedaa S，2007）[5]。碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)可以通過(guò)碳稅設(shè)計(jì)、各種稅負(fù)調(diào)節(jié)，分配與轉(zhuǎn)移優(yōu)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)正向效應(yīng)。

3.1 獲得雙重紅利效應(yīng) 經(jīng)濟(jì)學(xué)中的稅收理論認(rèn)為，稅負(fù)改變商品和要素的均衡水平，從而導(dǎo)致資源配置的扭曲效應(yīng)，產(chǎn)生福利的凈損失。當(dāng)商品的稅率遵循逆彈性法則時(shí)，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)扭曲效應(yīng)減少到最低；而所得稅（個(gè)人、公司）具有較嚴(yán)重的扭曲效應(yīng)。在征收碳稅同時(shí)降低所得稅或資本稅等生產(chǎn)性稅率，避免或減弱其扭曲效應(yīng)，加快資本形成和提高勞動(dòng)供給，進(jìn)而直接引起產(chǎn)出品成本降低，價(jià)格下降，消費(fèi)需求增加，推動(dòng)生產(chǎn)部門(mén)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增加了能源需求，但是碳稅抑制了能源消費(fèi)和生產(chǎn)性CO2排放，尋求低碳能源和替代能源等，而CO2排放量增幅小于經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張幅度，可實(shí)現(xiàn)碳稅的“雙重紅利”。正如瑞典開(kāi)征碳稅同時(shí)降低所得稅，使得個(gè)人所得稅和公司所得稅占GDP比重下降到1.9%和19.5%；芬蘭損失的所得稅和勞動(dòng)稅被開(kāi)征的生態(tài)稅和能源稅所補(bǔ)償。德國(guó)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2002年底，碳稅征收創(chuàng)造了6萬(wàn)個(gè)新的就業(yè)崗位。由此可見(jiàn)設(shè)計(jì)合理的碳稅制度能獲得“雙重紅利”。

3.2 優(yōu)化稅負(fù)支出結(jié)構(gòu) 稅收是政府財(cái)政收入主要來(lái)源。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)環(huán)境改善的稅種和條目眾多，不成體系，容易造成部分行業(yè)稅負(fù)輕重不一。在碳稅設(shè)計(jì)和實(shí)施中必然需要對(duì)現(xiàn)行稅收的結(jié)構(gòu)、稅種、稅率進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，均衡各行業(yè)稅負(fù)。本著不增加稅負(fù)負(fù)擔(dān)為原則，實(shí)施優(yōu)惠稅收返還、補(bǔ)貼、降低其他稅種的稅負(fù)等政策。例如丹麥對(duì)同時(shí)繳納碳稅和增值稅的企業(yè)，碳稅返還50%。稅收優(yōu)惠是碳稅國(guó)家普遍做法。通過(guò)稅收優(yōu)惠，調(diào)節(jié)稅負(fù)大小，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)不增和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

3.3 調(diào)節(jié)財(cái)政支出 征收碳稅可以增加政府財(cái)政收入，政府儲(chǔ)蓄增加有利于擴(kuò)大投資規(guī)模和資本積累，逐步提高生產(chǎn)率。通過(guò)財(cái)政支出調(diào)整，調(diào)節(jié)和鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)低碳化方向和居民消費(fèi)行為，減輕稅收本身的累退性問(wèn)題。

3.4 促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步 碳稅開(kāi)征必然使得能源價(jià)格提高，敦促企業(yè)研發(fā)、采用新能源技術(shù)，經(jīng)輻射和擴(kuò)散作用，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的技術(shù)進(jìn)步。碳稅長(zhǎng)期效用會(huì)抵消短期內(nèi)不利影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)總量、就業(yè)、進(jìn)出口、財(cái)政收入具有積極的提升效應(yīng)。

4 環(huán)境效應(yīng)

碳稅不僅是加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，也是實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)的需要。環(huán)境庫(kù)茲涅茨存在已被認(rèn)可（賈康，王桂娟，2013）[6]。盡快發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，采取措施步入生態(tài)環(huán)境友善的較高階段，減少未來(lái)付出更高代價(jià)。碳稅正是其中的手段。碳稅征收使得CO2排放減少（Floros，Vlachou，2005）[7]。根據(jù)對(duì)北歐國(guó)家碳稅評(píng)估，丹麥碳稅政策使得能源耗費(fèi)降低10%，CO2減少3.8%，挪威碳稅效果評(píng)估顯示碳稅使得CO2排放下降3%～4%。學(xué)者模擬研究也表明碳稅征收對(duì)我國(guó)CO2排放具有明顯的抑制作用（王金南，2009；Alton T，Arndt C，et al，2014）[8-9]。由于我國(guó)對(duì)化石能源消費(fèi)依賴度高，石油進(jìn)口已超過(guò)國(guó)內(nèi)需求的50%，豐富的煤炭資源優(yōu)勢(shì)造成改變能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)阻力大。如果不提前做好控制CO2減排技術(shù)研發(fā)、開(kāi)發(fā)新型能源，很可能陷入碳鎖定和碳依賴的困境，使得未來(lái)減排成本劇增。據(jù)荷蘭環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)研究表明，采取減排措施越晚，遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)代價(jià)越高，排放限定值后移10a實(shí)現(xiàn)屆時(shí)減排幅度至少要擴(kuò)大1倍，成本大大增加。

碳排放交易和碳稅都是有效的環(huán)境政策工具。但是碳排放交易是事先確定碳排放總量，單位排放價(jià)格波動(dòng)；碳稅是事先規(guī)定單位排放價(jià)格，總量不確定。當(dāng)氣候變化臨界點(diǎn)和溫室氣體排放總量關(guān)系逐漸清晰的時(shí)候，總量控制的碳交易政策愈來(lái)愈受到發(fā)達(dá)國(guó)家歡迎。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展仍然是主要內(nèi)容，基于碳排放的發(fā)展權(quán)是基本權(quán)利，短期內(nèi)總量控制對(duì)我國(guó)發(fā)展不利。碳稅總量不限定保證了我國(guó)碳排放發(fā)展權(quán)。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，總量控制全球共同義務(wù)，我國(guó)也不例外。兩者相結(jié)合才能真正有效減少溫室氣體排放，達(dá)到保護(hù)環(huán)境目的。因此，我國(guó)碳排放短期內(nèi)應(yīng)以碳稅為先，長(zhǎng)期內(nèi)兼顧總量控制。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)碳稅建設(shè)不能單純只考慮法律、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)其一，應(yīng)將其視為一個(gè)系統(tǒng)化工程。碳稅產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁以及環(huán)境影響，可以通過(guò)碳稅制度設(shè)計(jì)以及相應(yīng)的財(cái)政收益分配方式加以彌補(bǔ)[10]。因此，將碳稅作為一個(gè)獨(dú)立稅種，與環(huán)境稅、資源稅等其他稅種相互配合，建立人與自然和諧、建設(shè)生態(tài)文明和環(huán)境友善，也能兼顧我國(guó)發(fā)展權(quán)。

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（責(zé)編：徐煥斗）