縣改市重啟，能推動中小城市發(fā)展嗎？

熊平平+許向陽

時隔20年，縣改市重新啟動，明確了大中小城市協(xié)同發(fā)展的路徑選擇。但若想真正推動中小城市發(fā)展，關鍵不在于提升城市行政級別，而是需要打破現(xiàn)行等級化的城市管理體制

“我是平泉市人?！崩畲驹谙蚺笥呀榻B自己家鄉(xiāng)時，逐漸將“承德市”改為“平泉市”?！耙郧罢f平泉縣，沒多少人知道，還會給陌生人一種自己是小地方來的感覺?！?/p>

平泉原屬承德市下轄縣，2017年4月9日，經國務院批準、民政部批復，平泉正式升級為縣級市，由河北省直轄，承德市代管。

“市”與“縣”雖只一字之差，但在現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制中，平泉已經比周邊的寬城縣、灤平縣高了半個層級，成為全國366個縣級市陣營中一員。與平泉類似，近五年先后有16個縣升級為市。

距1997年國務院暫?？h改市至今已20年，正在重啟的新一輪縣改市，能否推動中國城市發(fā)展路徑轉軌？

升級帶來機會？

駕車從北京向北出發(fā)，途經京承高速、大廣高速、長深高速，行駛300公里后到達河北省平泉市。在接近平泉的高速公路兩側，“慶祝平泉撤縣設市”的大幅廣告顯眼，進入市區(qū)，市委市政府大樓也都掛上嶄新的門牌。

平泉市發(fā)改局副局長李慧東介紹，平泉在1997年就踏在了撤縣設市的門檻上，因國務院凍結審批后被擱置，但他們并沒有放棄，近年來持續(xù)向國務院提交改市申請材料，2017年4月9日終于如愿以償。

盡管升格了，但平泉本身并非經濟強縣及人口大縣。民政部網站數(shù)據(jù)顯示，平泉人口在全國1726個縣、縣級市中排698位。2016年地區(qū)生產總值166.8億元、全部財政收入10.8億元，與之臨近的寬城縣同期GDP為208.1億元，財政收入為14.5億元。

在北京工作的平泉人李淳說，平泉能夠被國務院批準升級，出乎他的意料，“僅與承德其他縣比較，平泉經濟發(fā)展就不及寬城，放到全國比更為普通?！?/p>

為何在經濟數(shù)據(jù)上表現(xiàn)一般的平泉，能夠成功升級？

李慧東對此解釋，一是形勢，承德是河北少有的無縣級市地區(qū)；二是空間區(qū)位，平泉位于河北東北部，系遼寧、內蒙古、河北三省份交界地，東接遼寧凌源市，北臨內蒙古赤峰寧城縣；三是經濟結構，整個承德都是偏資源型結構，礦產資源占到其經濟規(guī)模的40%-50%，而平泉對礦產資源依賴較小，高附加值農產品加工、制造業(yè)、高新技術產業(yè)逐漸成形；四是交通區(qū)位，錦承鐵路設有平泉站，在修的京沈高鐵在平泉也有站點，以短途運輸為主的平泉機場在2016年底正式運營。

“將平泉打造成三省交界處一個比較大的中心城鎮(zhèn)，從而拉動周邊地區(qū)發(fā)展，形成集聚效應?！崩罨蹡|說，這是平泉升級后的設想。

剛升級為市僅四個月時間，平泉發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土等核心職能部門已有相應藍圖。

從縣改為市，基本邏輯是未來優(yōu)先發(fā)展城市經濟，擴大工業(yè)與服務業(yè)比例。發(fā)改局已引入多項基金，推動工業(yè)發(fā)展。

平泉市規(guī)劃城管局副局長王守乾表示，未來平泉會擴大城市空間，重點圍繞中心城區(qū)規(guī)劃發(fā)展，包括對位于北城的高鐵新區(qū)、臥龍新區(qū)的開發(fā)建設。

市財政局副局長史景儒稱，改市后，平泉的財政收入與支出受影響較大。在收入上，城建稅征收標準由原來5%升至7%，城建部門正在向上級政府申請專項資金支持，土地出讓金也相應會增加；在支出上，會由原來對農業(yè)為主轉向以工業(yè)、城市建設為主。

但對于平泉市出租車司機鄒琪和在北京工作的平泉人張武威而言，改市并沒有對他們的生活帶來直接影響。張武威說，家鄉(xiāng)平泉沒有好的工作機會，自己回平泉發(fā)展可能性極小。

縣改市后，倒是對鄒琪帶來困擾，由于縣改市等“利好”刺激，平泉房價大幅上漲，鄒琪離買房又遠了一步。

據(jù)李慧東介紹，今年上半年，平泉房價漲幅為每平方米1500元，這是當?shù)貥鞘械谝淮斡羞@么大漲幅。5月22日，平泉市住建局發(fā)文要求“商品房每平方米不超6000元”，但實際情況是，開發(fā)商用推遲公布價格、收取裝修費等方式漲價，位于平泉市政府附近小區(qū)房價已近每平方米1萬元。

地方政府為何熱衷縣改市

對于平泉50歲以上公職人員而言，撤縣設市對于他們并不陌生。1981年起便有過一輪全國范圍的撤縣設市，自1997年被國務院叫停，縣改市沉寂近20年。

1981年國務院政府工作報告中提出“以大中城市為依托，形成各類經濟中心”，隨后有31個縣撤縣設市。1993年5月，國務院同意民政部《關于調整設市標準的報告》，明確撤縣設市適用范圍、人口總數(shù)、經濟指標等。此后縣改市進入井噴期，截至1998年底，全國縣級市數(shù)量達437個，其中近350個為縣改市。

1997年，國務院發(fā)文凍結縣改市審批，撤縣設市進入了嚴格管控階段。

國家行政學院經濟學部教授馮俏彬表示，之所以叫停，是由于當時許多縣并沒有達到撤縣設市標準就獲得審批，出現(xiàn)縣改市“大躍進”，很多縣級市以農村為主，造成“假性城市化”，形成耕地占用、權力尋租等眾多問題。

1993年版撤縣設市標準為：在人口密度為350人/平方公里的縣，政府駐地所在鎮(zhèn)總人口不低于12萬人，其中非農人口不低于10萬人；全縣GDP不低于60億元，財政收入不少于3億元；第二產業(yè)、第三產業(yè)產值在GDP中的比重達75%以上；城區(qū)公共基礎設施和社會服務設施較為完善。

每平方公里人口密度為100人-350 人的縣，設市的標準更低一些。

北京大學國家發(fā)展研究院副教授李力行在研究中發(fā)現(xiàn)，1994年-1997年間共有99個縣改市案例，但如果嚴格按照1993年的民政部標準，僅有6個案例符合所有指標，另有24個縣三項大類指標一項都不滿足，但也被批準。

即使是在國務院凍結縣改市期間，對縣改市的追逐熱潮從未停止。民政部數(shù)據(jù)顯示，2007年至2008年，全國各地曾掀起過一輪申請熱潮，江西南昌縣、豐城縣，山東單縣等多地開展撤縣設市籌備工作，但民政部并未審批放行。

《南方周末》報道，自1997年開始，全國至少有138個縣（地區(qū)、盟）明確提出改頭換面的設市設想。

地方政府為何熱衷縣改市？據(jù)李力行等人的統(tǒng)計，相比于普通的縣，縣級市在稅費收入、審批權限、土地指標、財政供養(yǎng)人口、官員級別等多方面均有更大吸引力。

新型城鎮(zhèn)化或更倚仗小城鎮(zhèn)

與平泉同期實現(xiàn)升級的，還有另外5個縣，分別是湖南寧鄉(xiāng)、陜西神木、浙江玉環(huán)、四川隆昌、貴州盤縣。

新一輪縣改市于2013年正式放閘，截至當前已有吉林扶余，云南彌勒、香格里拉等16個縣成功升級。（見圖1）

中國區(qū)域科學協(xié)會副理事長肖金成表示，2013年國家發(fā)改委等11個部委聯(lián)合下發(fā)的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點通知，其中“改市”字眼再現(xiàn)。同年11月，中共十八屆三中全會決定提出，“對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市?！?/p>

“全國1000多個縣，每一個都有撤縣設市的沖動。”肖金成表示，因縣改市涉及政府部門自身利益，爭取獲批升級為市，成為許多縣政府的首要任務。

肖金成介紹，審批時，民政部并非采用單一經濟指標考量，還結合了空間位置因素。如2017年獲批的6市中，陜西神木、湖南寧鄉(xiāng)、浙江玉環(huán)三地均屬全國百強縣，2016年寧鄉(xiāng)GDP達1098億元，而河北平泉、四川隆昌、貴州盤縣經濟實力偏弱，2016年平泉GDP僅166.8億元，但三地均位于跨省交界處。

2016年12月19日，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長陳亞軍曾向媒體透露，“新的縣級市設立標準和程序制定完成?！钡摲輼藴什⑽聪蛏鐣?。

2017年4月19日，《第一財經日報》援引一內部人士的話稱，新標準應屬于民政部內部掌握，不會對外公布。一旦發(fā)布標準，所有符合條件的縣都想改為市，民政部將難以審批。

為何選擇在2017年大幅度審批通過縣改市？

民政部在5月27日作出回應稱，全國城鎮(zhèn)化水平已達57.35%，但縣級市數(shù)量持續(xù)減少了80余個?！翱h級市數(shù)量的持續(xù)減少，導致中小城市發(fā)展滯后，帶來大中小城市發(fā)展失衡、城鎮(zhèn)化布局形態(tài)不合理、人口城鎮(zhèn)化滯后、大城市病凸顯等一系列矛盾和問題?！?/p>

肖金成對《財經》記者介紹，此時重啟縣改市，最根本的原因是當前中國的城市數(shù)量太少，只有600多座行政區(qū)劃意義上的城市，難以滿足人口城鎮(zhèn)化需要。（見圖2）

依據(jù)民政部公開數(shù)據(jù)推算，當前包括直轄市、地級市、自治州、縣級市在內的城市數(shù)量為693座，國家統(tǒng)計局公布2016年全國城鎮(zhèn)常住人口為7.93億人，粗略計算，每座城市平均有114萬人口，而許多城市還需消化自身大量農村戶籍人口，城市總體壓力較大。

馮俏彬在其調研中發(fā)現(xiàn)，縣改市停滯20年間，許多縣的經濟、人口、社會并沒有停滯，許多發(fā)達縣域經濟的行政區(qū)劃與經濟社會發(fā)展嚴重脫節(jié)，如仍按照縣的標準規(guī)劃城市，會帶來諸多隱患。

追溯改革開放三十多年來城市發(fā)展軌跡，中央政府思路經歷過多次轉向。

上世紀80年代初期，大量農村勞動力得以解放，各類城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)成為當時政策主導思想，上一輪縣改市正是在這一時期快速發(fā)展。由于對全國縣改市“大躍進”風險及占用大量耕地、戶籍等問題的擔心，1997年縣改市暫停，城市發(fā)展轉向大中型城市，縣（市）改區(qū)成為大中型城市擴張發(fā)展空間、獲取資源的最好辦法。

李力行對《財經》記者表示，縣改市沉寂近二十年后重啟，背后體現(xiàn)了城市化發(fā)展思路再次轉向，多份政策文件出現(xiàn)以中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點的提法，新型城鎮(zhèn)化未來或更加倚重中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

改市后，能否真正推動發(fā)展？

平泉市各部門對縣改市后的發(fā)展充滿期待，但擺在他們面前的一個最核心問題是：在獲得更大行政權限及更多社會資源后，平泉經濟能否發(fā)展得更好，能否提供更優(yōu)質的公共服務？能否吸引更多人口前來擇業(yè)、定居？

37歲的平泉人劉煥逸已在北京工作14年，他告訴《財經》記者，“回平泉并不是年輕人好的選擇，養(yǎng)老是好去處?！眲ㄒ萁忉專詈诵膯栴}是平泉產業(yè)太少，能提供的機會匱乏。

平泉市城市規(guī)劃部門、發(fā)改局官員也意識到，要吸引人口，核心是發(fā)展產業(yè)。因此在平泉發(fā)展中，城市規(guī)劃上部署航空產業(yè)、裝備制造、光伏等產業(yè)的聚集，發(fā)改局為企業(yè)提供投融資便利，都在為發(fā)展產業(yè)創(chuàng)造條件。

在撤縣設市后，城市除了可獲得更多的行政權限外，對該城市的招商引資、爭取項目落地等方面都有積極影響，進而逐漸形成集聚效應。馮俏彬認為，平泉等地才剛獲批改市，須等一段時間才能看到政策的效果。

但劉煥逸表示，平泉的集聚效應有限，一方面是平泉人更愿意去往京津等大城市發(fā)展，其次是承德。未來平泉更像是一個交通樞紐點，周圍縣城居民會來平泉坐高鐵。

按照既有經驗來看，平泉改市后挑戰(zhàn)重重。李力行在其研究中，將上一輪縣改市未能促進當?shù)匕l(fā)展的原因之一歸結為：縣級市的規(guī)模過小，難以發(fā)揮城市的集聚效應。

從上世紀90年代的90多個縣改市經驗來看，改市對于當?shù)亟洕鲩L、公共服務提升的助推并不明顯。李力行等人將1994年-1997年間90多個縣改市數(shù)據(jù)與1537個普通縣對比，發(fā)現(xiàn)縣改市后的經濟增長率并未優(yōu)于普通縣，且經濟快速增長通常發(fā)生在申請縣改市期間，一旦獲批后，經濟回落迅速（見圖3）。其次，在創(chuàng)造就業(yè)、提供教育和衛(wèi)生等公共服務等方面，也沒有明顯優(yōu)于普通縣。

研究還發(fā)現(xiàn)，縣級市在財政收入、公務編制人員數(shù)量、政府機構規(guī)模方面有更快擴張，而后者的擴張會侵蝕公共財政，對提升公共服務產生負面效果。

平泉市一位官員向記者透露，平泉縣改市后，為鼓舞公職人員士氣，在經過上級政府批準后，財政局向黨政機關公職人員增加了物業(yè)費、通訊費等補助。

此外，平泉市另一官員稱，縣改市后，政府部門的編制人數(shù)、機構數(shù)量、三公經費，都不會增加，但平泉市正在積極爭取擴大編制限額。

李力行認為，未能促進縣級市經濟社會快速發(fā)展的另一原因，是行政主導的設市機制，僵化的行政區(qū)劃管理應該加以改變。

僅從行政區(qū)劃上做文章，對解決當前的城鎮(zhèn)化難題并無實質意義。肖金成表示，城市的自然形成，與行政區(qū)劃的調整關系并不大?？h屬于農村行政區(qū)，只有中心城區(qū)和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐所地屬于城鎮(zhèn)概念，更多區(qū)域屬于農村，僅通過行政手段將其改為城市行政區(qū)，但大部分地區(qū)為農村的自然狀態(tài)并未改變。

肖金成還指出，擺在縣改市道路上的土地產權問題就存在體制性障礙?？h城土地和城市土地性質不同，縣城某種程度屬集體土地，產權不明晰，在未來進行商業(yè)開發(fā)、園區(qū)設置時，都將會有障礙。另外，在縣改市后，原來城鎮(zhèn)區(qū)域是否應該按照城市標準設置，目前很難講清楚，比如一部分城鎮(zhèn)居民的住房仍然屬于農民宅基地。

值得推敲的是，為什么所有的縣都想改市、改區(qū)，不愿意停留在目前的狀態(tài)，而國外很多國家是沒有縣與市的區(qū)別，這就是中國城市發(fā)展的體制性障礙。

“政策制定者希望通過重啟縣改市，突破城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制性障礙，這遠遠不夠，并沒有做出實質性改變?！毙そ鸪芍赋觥?/p>

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經濟學家李鐵曾多次指出，中國城市的行政等級決定資源的流向。不對這一金字塔結構的行政區(qū)劃體制進行改革，中小城市難有大的發(fā)展。

編輯/朱弢