決戰(zhàn)貧困第三波，關(guān)鍵在于把好事做對(duì)

劉守英

容易脫貧者在上兩波就脫掉了，剩下來(lái)的都是硬骨頭，要解決他們的貧困問題，需要認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期性、持久性，定任務(wù)、下指標(biāo)不僅不能真正解決貧困問題，甚至還會(huì)將扶貧的重心從貧者轉(zhuǎn)向干部、地方政府之間的競(jìng)賽

讓處于最貧困狀況的人不要和其他階層拉得太開，應(yīng)該說(shuō)是每一個(gè)有良知者的共同心愿。

采取一定的干預(yù)措施讓貧者擺脫困窘邁上自我發(fā)展的軌道，也是大多數(shù)人都支持的公共政策。很多人也相信，像我們這樣一個(gè)具有超強(qiáng)動(dòng)員能力的大國(guó)，只要真正從貧者需求發(fā)力，取得減貧、脫貧的績(jī)效也屬可期。

但是，近來(lái)出現(xiàn)的一些情況，尤其是運(yùn)動(dòng)式脫貧愈演愈烈，則讓決策者擔(dān)憂、實(shí)施者疲累、貧困者疑惑。

到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康，將剩下的4000多萬(wàn)人口脫貧，是已經(jīng)向世人作出的鄭重承諾。全世界看著，十幾億人聽到，幾千萬(wàn)窮人盼望。這件事做成是一項(xiàng)奇跡，將是最重要的中國(guó)故事。但前提是要做對(duì)，要經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。

前兩波減貧

中國(guó)改革開放以來(lái)在減貧方面取得的卓越績(jī)效舉世公認(rèn)。按照世界銀行的數(shù)據(jù)，中國(guó)1981年-2010年間減少的絕對(duì)貧困人口數(shù)占全球貧困人口減低量的95%。以我的親身經(jīng)歷和觀察，中國(guó)的減貧是一波波推進(jìn)的，每一波面對(duì)的貧困群體不一，解決路徑和方案也都各異。

第一波是被傳統(tǒng)體制和發(fā)展戰(zhàn)略束縛于土地的農(nóng)民。改革開放之前，中國(guó)鄉(xiāng)村承擔(dān)著服務(wù)國(guó)家工業(yè)化的功能，農(nóng)產(chǎn)品以剪刀差提供給城市，農(nóng)民只能在集體的土地上為國(guó)家提供糧食，因此也陷入普遍貧困。改革開放以后，得益于經(jīng)濟(jì)權(quán)利逐步開放，大多數(shù)農(nóng)民主要依靠自己的力量擺脫貧困。

以我的家鄉(xiāng)湖北洪湖為例。上世紀(jì)80年代初，先是集體制度的束縛解除和包產(chǎn)到戶釋放出活力，農(nóng)民得以解決溫飽。接著是村里有知識(shí)的人開始帶頭外出做點(diǎn)小買賣，蹚出一條路后，親戚和本村鄉(xiāng)親跟著這些能人出去闖蕩，也掙得土地以外的一塊收入，這批人就此率先脫離貧困。再后來(lái)，整村的60后、70后、80后到沿海地區(qū)打工，基本不再以地為生、以農(nóng)為業(yè)，這些地區(qū)的絕大多數(shù)農(nóng)戶也就告別絕對(duì)貧困。剩下的貧困戶主要是少數(shù)家庭遭遇大病、出去打工碰壁、人力資本差的人，當(dāng)然也有少數(shù)被村里人所不齒的“懶漢”。

第二波是陷入?yún)^(qū)域性貧困的農(nóng)民。他們主要分布于官方認(rèn)定的老少邊窮地區(qū)，這些地方的共同特征是自然條件惡劣、災(zāi)害多發(fā)、交通落后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、教育水平低下等。

上世紀(jì)90年代，我曾立志將貧困作為一個(gè)主題長(zhǎng)期觀察，理由就一條，作為一個(gè)出身最底層，通過“撞大運(yùn)”考上大學(xué)，并且有機(jī)會(huì)通過供職機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村政策產(chǎn)生影響的人，身上總有一副卸不掉的擔(dān)子。這期間開展過幾次調(diào)研，與這一波的貧困者有過親密接觸。但是，幾次經(jīng)歷令我感覺到對(duì)貧困解決的無(wú)望，只好遺憾地知難而退。

一次是在云南瀾滄縣調(diào)研林權(quán)改革的效果，那里是一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，基本是拉祜族同胞。當(dāng)我走進(jìn)家徒四壁的農(nóng)戶家里，除了屋子正中間堆放的糧食，就是做飯的灶臺(tái)和全家人共用的一床被子。問他們家里有什么家當(dāng)時(shí)，他們就指著那堆谷子，再問，就是指著床、被等基本日用品。再細(xì)問，被訪談?wù)咧缓脭[手了，因?yàn)樗麄冞€不會(huì)計(jì)數(shù)。這是我從事近30年的農(nóng)村調(diào)查最感挫敗的一次，因?yàn)槲覍?shí)在找不到更好的辦法幫助他們。

另一次是作為世行第三期林業(yè)扶貧項(xiàng)目顧問到貴州黎平調(diào)研。當(dāng)時(shí)與一名支農(nóng)教師的對(duì)話，至今我仍印象深刻。他從貴州民族學(xué)院畢業(yè)后，自己報(bào)名來(lái)到這所村小。學(xué)校只有兩間土坯砌成的教室，連門都沒有，只是在土墻鑿開兩個(gè)大洞供學(xué)生進(jìn)出。幾個(gè)班的學(xué)生輪流上課，一個(gè)班的學(xué)生在教室上課時(shí)，另一個(gè)班的學(xué)生只能在外面做游戲。由于沒有通電，也沒有電視，學(xué)生的所有知識(shí)都是靠這個(gè)老師一點(diǎn)點(diǎn)傳授。這次調(diào)查有一段對(duì)話我終生難忘，問：你怎么教他們？答：完全靠我教。問：怎么教？答：比如第一課講我愛北京天安門，學(xué)生完全沒有任何概念，我就在黑板上畫，左邊歷史博物館，右邊人民大會(huì)堂，正中間是人民英雄紀(jì)念碑……問：你下一步怎么辦？答：我的一些在城里的同學(xué)都混得不錯(cuò)，我也想過到城里，但是，如果我一走，這些孩子有可能就變成文盲了。

還有一次是在貴州的一個(gè)村子調(diào)研產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我問村支書：想過什么辦法沒有？他帶著無(wú)助的表情答道：能想的都想過了，也試過了，但村里的地就是長(zhǎng)不出東西來(lái)，人家地里種板栗很快就收獲，種到我們地里什么也長(zhǎng)不出來(lái)。

這些點(diǎn)滴記載著那個(gè)時(shí)期貧困的真實(shí)狀態(tài)。如果是一個(gè)純粹的研究者，還可以冷靜地把他們作為對(duì)象來(lái)研究。但我做不到，每一次調(diào)研完回京，都是拖著疲憊的身心，被調(diào)查地區(qū)的情景和訪談?wù)叩臒o(wú)助讓我感到自己的無(wú)能，為此經(jīng)常焦慮得一周睡不著覺，情緒緩不過來(lái)。

差不多在世紀(jì)之交前后，我因?yàn)槠渌麑ｎ}調(diào)研幾次到過甘肅定西、青海、西藏、云南和貴州的貧困地區(qū)。令我欣喜的是，原來(lái)在這些地區(qū)看到的那種無(wú)望和無(wú)力感開始消減。地方的惡劣環(huán)境在好轉(zhuǎn)，交通的改善讓大山深處的人們有機(jī)會(huì)走出去，農(nóng)民的臉上有了笑臉，對(duì)生活有了指望。

短短十來(lái)年怎么會(huì)發(fā)生如此大的變化，在我看來(lái)簡(jiǎn)直不可思議。我開始琢磨這種改變的邏輯，起因是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大改善了區(qū)域交通條件，加上信息傳播便捷度的提高，使得世代被困在當(dāng)?shù)氐娜藗円查_始到外面打工。農(nóng)民出村可不是件小事，它使得這些區(qū)域人與自然的長(zhǎng)期緊張關(guān)系得到緩解，再加上退耕還林、生態(tài)保護(hù)等政策的堅(jiān)持不懈，使這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境持續(xù)性地好轉(zhuǎn)，給發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。接下來(lái)，區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)長(zhǎng)出來(lái)、地方土特產(chǎn)品隨需求增大、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，綠色、田園和鄉(xiāng)土吸引城里人到鄉(xiāng)村，帶來(lái)休閑旅游觀光等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民不但外出打工能掙得一些收入，農(nóng)業(yè)價(jià)值和在鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)機(jī)會(huì)也在增加。再加上政府改善危房、飲水工程，以及村內(nèi)其他設(shè)施建設(shè)的跟進(jìn)，貧困區(qū)域農(nóng)民的生活狀況發(fā)生很大變化。

因此，從前兩波的減貧經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，改變貧困者的約束條件是第一位的。

第一波是改變制度約束給機(jī)會(huì)；第二波是改變基礎(chǔ)性條件硬約束，政府扶貧的推動(dòng)與有能力的貧者出村參與工業(yè)化，帶來(lái)貧困區(qū)域環(huán)境改善、發(fā)展機(jī)會(huì)增加，使部分想改變命運(yùn)的人對(duì)公共政策、機(jī)會(huì)、環(huán)境做出積極反應(yīng)。

就此而言，減貧、脫貧的內(nèi)在動(dòng)力還是貧者做出改變的意愿和行動(dòng)，外力就是幫一把、扶一程。

形式主義扶貧不受農(nóng)民待見

我們現(xiàn)在決戰(zhàn)的是貧困第三波，面對(duì)的是具有很強(qiáng)個(gè)體特征的貧困農(nóng)民。經(jīng)過前兩波的脫貧以后，剩下的貧困群體被界定為“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅(jiān)中之堅(jiān)”。

這批人到底是誰(shuí)？有關(guān)部門有一套指標(biāo)選取，為了在對(duì)象上精準(zhǔn)，上上下下反反復(fù)復(fù)一陣忙，資金、人力投入巨大。坦率地說(shuō)，一個(gè)村子里誰(shuí)真窮，誰(shuí)不那么窮，誰(shuí)不清楚？

根據(jù)我近幾年在貧困地區(qū)的觀察，第三波貧者的一些特征與前兩波有很大不同。

一是溫飽已沒有太大問題，主要是沒有什么家當(dāng)，用當(dāng)下的熱詞來(lái)說(shuō)，就是“沒有多少財(cái)產(chǎn)性收入”。二是自身發(fā)展能力差，找機(jī)會(huì)的本領(lǐng)不夠。據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)，建檔立卡貧困人口初中及以下文化程度的占92.9%，小學(xué)以下文化程度的占56.1%，文盲半文盲接近15%。這些貧困人口中有的是長(zhǎng)期患病者、有的是殘疾人，還有老無(wú)所依的孤寡老人等。三是狀態(tài)極不穩(wěn)定，反復(fù)很大。正常年景還過得去，一遇氣候差的年景或家里有人遭病便又返貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)因病致貧返貧占全部貧困戶的42.2%，家中有兩個(gè)以上的病人就更慘了。四是很少參與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，基本以地為生。由于自身能力不足或家里困難走不開，這些貧困人口甚少出去謀生。五是隨遇而安，做出改變的愿望和動(dòng)力不強(qiáng)。愈貧愈沒有路，也沒了要改變的氣力。六是貧者既有區(qū)域性也有個(gè)體性。貧困群體主要集中于國(guó)家劃定的貧困地區(qū)，但也有一些在非貧困區(qū)域。目前全國(guó)12.8萬(wàn)個(gè)貧困村居住著60%的貧困人口，還有40%的貧困人口生活在非貧困村。目前的政策對(duì)非貧困村中的貧者非常不利，他們享受的政策遠(yuǎn)不及貧困村的貧困人口。由于以上這些特征，大大增加了這一波脫貧的復(fù)雜性和難度。

正在推進(jìn)的這場(chǎng)脫貧行動(dòng)毫無(wú)疑問是歷次最受重視、也是政治使命最強(qiáng)的。明確要精準(zhǔn)到人，人力、物力、財(cái)力投入充足。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的第一年，我曾參與有關(guān)部門組織的政策評(píng)估，這兩年又以新的身份在各地跑，少了官方性，看到、聽到和遇到的情景更真，不免添了一些擔(dān)憂。

一是駐村干部不一定派得上用場(chǎng)，農(nóng)民不一定買賬。有些村運(yùn)氣好的，趕上實(shí)權(quán)部門派人駐村，帶來(lái)資金和項(xiàng)目，地方和農(nóng)民很歡迎。但是，趕上無(wú)權(quán)的部門，地方提出的要求一件都到位不了，他們就頗有微詞。有些部門派出的駐村干部能力比較強(qiáng)，有思路和辦法，還真能幫村里解決些困難。但是，有些駐村干部并不了解農(nóng)村，就很難使得上勁了。有些地方派出的扶貧干部甚至是領(lǐng)導(dǎo)的司機(jī)，掛名扶貧的情況時(shí)有發(fā)生。我曾在一個(gè)村子里遇到一個(gè)駐村干部，是電影公司派來(lái)的，他自己待在村里難受，農(nóng)民也覺得多余，總不能靠電影下鄉(xiāng)就能脫貧吧。

二是形式主義問題。我到過西藏、青海、甘肅、云南、貴州、湖南的各個(gè)村子，一律的大幅標(biāo)語(yǔ)，四處張貼要脫貧的戶數(shù)、進(jìn)度、措施、負(fù)責(zé)人等。地方干部忙于填表、不斷地應(yīng)付進(jìn)度檢查、督辦。不計(jì)代價(jià)地走程序、重過程，繁瑣而又官僚。有的地方甚至對(duì)地方干部進(jìn)行層層考試，題目包括精準(zhǔn)扶貧有哪幾個(gè)精準(zhǔn)、有哪些步驟、被扶對(duì)象的名字等等。我在某省調(diào)研時(shí)了解到，僅2016年，村里填寫的各類表格80余份，迎接各級(jí)考核檢查10余次。各類表格交叉重復(fù)，多個(gè)部門不同口徑不同標(biāo)準(zhǔn)，今天要求按戶統(tǒng)計(jì)，明天要求按人頭統(tǒng)計(jì)，有些不接地氣的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)更是讓人哭笑不得。村里干部疲于應(yīng)付，互相戲稱“表哥表姐、表弟表妹”，嚴(yán)重?cái)D壓了真正用于扶貧的時(shí)間和精力。

三是不切合實(shí)際追求速成。中央要2020年完成脫貧，省里提前一年，市里再提前一年，到一些縣再提前一年，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)“前腳剛被評(píng)為貧困戶，后腳立刻被脫貧”情況。

一些地方比進(jìn)度，追求率先脫貧；一些地方政府部門打著脫貧旗號(hào)，定指標(biāo)、下任務(wù)，基層干部為完成硬指標(biāo)甚至弄虛作假。我在地方調(diào)研時(shí)還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民本來(lái)最期待的是幫著修條路，改善一下基礎(chǔ)設(shè)施。但是，來(lái)幫扶的一些單位和駐村干部為了完成規(guī)定動(dòng)作，會(huì)挖空心思地幫助貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。以我多年對(duì)農(nóng)村的觀察，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有它自己的特性和規(guī)律，比如具有很強(qiáng)的區(qū)域性，培養(yǎng)起來(lái)需要時(shí)間，更重要的是要有企業(yè)家長(zhǎng)出來(lái)，一家一戶是很難形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)的。但是，為了完成任務(wù)，違背規(guī)律的產(chǎn)業(yè)扶貧比比皆是，這里養(yǎng)黑山羊，那里就養(yǎng)香豬……過不了多久就人走圈空。

幫扶單位和企業(yè)可以承受這種隨意的產(chǎn)業(yè)扶貧的所謂探索，但農(nóng)民承受不起，更何況是本已經(jīng)家徒四壁的貧困農(nóng)民。

四是幫扶者和被扶者本應(yīng)一擔(dān)挑，但現(xiàn)實(shí)卻出現(xiàn)了一頭熱、一頭冷。到一些貧困村訪談時(shí)，我遇到一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象，駐村的干部講起脫貧規(guī)劃和行動(dòng)方案頭頭是道，出點(diǎn)子，想辦法，談項(xiàng)目，找資金，一片繁忙景象。說(shuō)起農(nóng)民的致貧原因時(shí)，也一套一套的，什么產(chǎn)業(yè)薄弱、因病、因?qū)W、因婚、因喪等，家家戶戶幾乎都是這套說(shuō)辭。但具體到某家某戶，怎么因戶制宜地尋求脫貧之道，又說(shuō)不清楚。我們?cè)谂c農(nóng)民交談時(shí)，發(fā)現(xiàn)不少人沒有那么高的熱情，參與也不積極，看著他們熱鬧。

怎么把好事辦得更好

要想戰(zhàn)勝貧困，現(xiàn)在是一次難得的歷史性時(shí)期。頂層真正高度重視，如此大范圍的動(dòng)員與參與，如此有力的各方面的保證措施。

但好事想要辦好，前提是一定要把事情做對(duì)，而從各地取得的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其實(shí)是可以把好事辦得更好的。

第一，既要全情投入，又要認(rèn)識(shí)脫貧的艱巨性。動(dòng)員最廣泛的力量參與反貧困斗爭(zhēng)，是我們的體制優(yōu)勢(shì)。既然決心已下，開弓沒有回頭箭。但是，也要客觀分析當(dāng)下貧困群體的復(fù)雜性和個(gè)體差異性特征。容易脫貧的在上兩波就脫掉了，剩下來(lái)的都是硬骨頭，要解決他們的貧困問題，需要認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期性、持久性，定任務(wù)、下指標(biāo)不僅不能真正解決貧困問題，甚至還會(huì)將扶貧的重心從貧者轉(zhuǎn)向干部、地方政府之間的競(jìng)賽。

扶貧的績(jī)效取決于貧困農(nóng)戶得到的實(shí)惠，做得好不好，被扶者心里自然有一桿秤。一定要嚴(yán)令禁止各地正在進(jìn)行的為考核而考核、拼指標(biāo)扶貧，杜絕精準(zhǔn)扶貧中的形式主義，關(guān)鍵一點(diǎn)是不要將實(shí)現(xiàn)小康與脫貧數(shù)字掛鉤。

第二，增強(qiáng)貧者的發(fā)展能力。這一波的貧困對(duì)象之所以掉隊(duì)，關(guān)鍵是自身發(fā)展能力不足。目前脫貧戶增收的主要來(lái)源主要靠轉(zhuǎn)移性收入和政府增加扶貧投入的分成。

據(jù)全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)的調(diào)查，在建檔立卡貧困戶的收入構(gòu)成中，國(guó)家補(bǔ)助收入占到60%多，有的地方更高，家庭經(jīng)營(yíng)收入和工資性收入占比很低。要實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象的可持續(xù)增收，就必須想辦法使他們從以轉(zhuǎn)移性收入為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入為主。從一些地方的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，貧困地區(qū)出現(xiàn)了大量增加經(jīng)營(yíng)性收入的機(jī)會(huì)。

一方面，隨著生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)的功能和形態(tài)發(fā)生變化，新技術(shù)變革和新商業(yè)模式使這些地區(qū)的土特產(chǎn)市場(chǎng)范圍擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品附加值提高，下功夫好好琢磨和培育區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織創(chuàng)新和對(duì)貧困農(nóng)民的培訓(xùn)，完全可以走出一條特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子，讓相當(dāng)一部分貧困農(nóng)民從中受益。

另一方面，隨著山變青、水變綠，加上城鄉(xiāng)互動(dòng)，一產(chǎn)服務(wù)業(yè)化、一產(chǎn)旅游業(yè)化，可以延伸農(nóng)業(yè)鏈條，讓貧困農(nóng)民從中增加收入。另外一塊是通過技能培訓(xùn)提升人力資本，增加貧困農(nóng)民的工資收入。對(duì)于這一波的貧困者來(lái)說(shuō)，阻斷代際貧困刻不容緩。對(duì)目前處于勞動(dòng)年齡的貧困農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，讓他們有一技之長(zhǎng)參與到工業(yè)化進(jìn)程，增加工資性收入。同時(shí)，對(duì)于他們的后代要加大教育扶貧和營(yíng)養(yǎng)扶貧，在代際上縮小與其他群體的智力差距。

第三，通過制度創(chuàng)新提高扶貧資金的績(jī)效。實(shí)行精準(zhǔn)扶貧以后，各類資金向貧困地區(qū)的傾斜還在增加，但是資金使用效率卻不夠高。部分地區(qū)還存在著資金閑置的問題，2016年扶貧審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題中有三分之一是資金閑置問題。

現(xiàn)在的問題是，各類發(fā)展資金通常只是簡(jiǎn)單按戶發(fā)放，由于貧困戶的發(fā)展能力欠缺，效果必然不好，同時(shí)也使得真正有能力發(fā)展的主體又得不到資金。我在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方將生產(chǎn)性扶貧資金按貧困戶折成股份，組成合作社，由能人帶動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，開拓市場(chǎng)，貧困農(nóng)民不僅從產(chǎn)業(yè)鏈條上增加現(xiàn)實(shí)收入，也從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中分紅。當(dāng)然，這樣做的前提是有能人帶起一個(gè)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)還要加強(qiáng)股份合作社的監(jiān)督和治理。

第四，改造貧困思維。我在地方調(diào)研中感到，無(wú)論是貧困戶還是貧困地區(qū)干部，脫貧的最大障礙是貧困思維的根植，導(dǎo)致內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的不足。

在一些長(zhǎng)期享受扶貧政策的地方，一些貧困戶覺得給予是理所當(dāng)然的，如何通過自身的努力擺脫貧困的意愿很低，一些干部也一樣，覺得你來(lái)就該帶資金、帶項(xiàng)目來(lái)，出去跑就是跑資金、跑項(xiàng)目，缺乏如何謀求當(dāng)?shù)匕l(fā)展的思考和行動(dòng)，我將這種狀態(tài)定義為貧困思維。

如果不根本改造這種思維，這些貧困戶靠外力短期可以提高福利水平，但過不了多久還是會(huì)回到原點(diǎn)，這些地區(qū)僅靠外來(lái)的資金、項(xiàng)目支撐，發(fā)展不起地方特色的產(chǎn)業(yè)，即使“摘帽了”也還是貧困。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，編輯：朱弢）