基于性別公平視角的養(yǎng)老金制度設計改革

郝君富 李心愉

基于性別公平視角的養(yǎng)老金制度設計改革

郝君富 李心愉

養(yǎng)老金收入是老齡人口的基本收入來源，但女性老齡人口養(yǎng)老金的覆蓋面和受益水平均低于男性。養(yǎng)老金受益存在明顯性別差距的主要原因包括：就業(yè)率和失業(yè)率的性別差距、性別工資差距、從事“非正規(guī)就業(yè)”的性別差距、法定退休年齡的性別差距、人口壽命的性別差距。有失公平的養(yǎng)老金制度設計不僅無法縮小源于就業(yè)市場條件的性別不平等，還將加劇養(yǎng)老金受益的性別不平等。因此，基于性別公平目標優(yōu)化養(yǎng)老金體系的制度設計具有必要性和緊迫性。改革的主要內(nèi)容包括：擴大繳費型養(yǎng)老保險的覆蓋面，推行法定退休年齡的性別均等化，采用單一生命表精算假設，向承擔家庭照護責任的女性提供養(yǎng)老金繳費減免，建立派生養(yǎng)老金制度，建立非繳費型養(yǎng)老保險制度。

人口老齡化；養(yǎng)老金；制度設計；性別公平

人口老齡化問題目前在世界范圍內(nèi)普遍存在，而且人口老齡化的速度正不斷加快。聯(lián)合國發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015—2030年，全世界60歲及以上人口預計將增長56%，老齡人口占比將由12.3%增長至16.5%。[1](P2-3)因女性的平均壽命較男性更長，女性占據(jù)老齡人口的主體，2010—2015年，全球60歲及以上人口中女性的占比為54%，80歲及以上人口中女性的占比為61%[2](P2)，這被稱為人口老齡化的“女性化”特征(feminization of aging)。隨著健康狀況和收入獲取能力的下降，女性老齡人口對于健康護理和生活支持的需求增加，經(jīng)濟的自給能力和獨立性下降，特別是獨居高齡女性老齡人口的脆弱性進一步增強，因而在人口老齡化背景下，女性老齡人口的老齡收入保障問題值得特別關注。

養(yǎng)老金是退休老齡人口的基本收入來源，對于低收入的貧困老齡人口而言更是如此。例如，OECD國家收入分配處于后40%的65歲以上老齡人口的公共養(yǎng)老金收入平均占其收入來源的80%以上。[3](P74)由于性別的不平等，養(yǎng)老金受益存在明顯的性別差距。首先體現(xiàn)在繳費型養(yǎng)老金對于女性的覆蓋率明顯低于男性。國際勞工組織(ILO)的研究顯示，強制性繳費型養(yǎng)老金對于全世界15～64歲就業(yè)年齡人口的覆蓋率為31.5%，而對于女性的覆蓋率僅為26.4%[4](P82)，被排除在養(yǎng)老金體系之外的大量女性在達到法定退休年齡之后無法獲得養(yǎng)老金收入。其次，女性的養(yǎng)老金受益水平明顯低于男性，且養(yǎng)老金受益的性別差距明顯大于性別工資差距。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的研究顯示，2009年23個OECD國家65歲以上人口的“養(yǎng)老金性別差距”*“養(yǎng)老金性別差距”指標界定為：(1-平均向女性支付的總的強制性養(yǎng)老金/平均向男性支付的總的強制性養(yǎng)老金)×100%。平均為34%，而同期全職就業(yè)者的平均性別工資差距*性別工資差距=男性與女性中位數(shù)收入水平之差/男性的中位數(shù)收入，下同。因數(shù)據(jù)缺失，愛沙尼亞、意大利、盧森堡、荷蘭、波蘭、斯洛文尼亞為2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其余國家均為2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。僅為12.96%(見圖1)。根據(jù)歐盟(EU)的測算，2012年28個歐盟國家65歲以上人口的養(yǎng)老金性別差距平均為38%。[5]美國雇員福利研究所(EBRI)的研究表明，2010年美國女性所獲

得的公共養(yǎng)老金收入平均較男性低40%。[6]雖然近年來英國政府采取多種措施以提升女性的養(yǎng)老金受益水平，但2015年英國女性平均獲得的政府養(yǎng)老金仍比男性低21%。[7](P3)

圖1 OECD國家“養(yǎng)老金性別差距”與“性別工資差距”對比圖(單位：%)

數(shù)據(jù)來源：OECD:ClosingtheGenderGap:ActNow.Paris: OECD Publishing, 2012.

世界女性老齡人口的貧困水平明顯高于男性。例如，OECD國家65歲以上女性老齡人口的平均貧困率*這里將家庭可支配收入低于本國中位數(shù)家庭可支配收入的50%界定為“貧困”并計算相對收入貧困率指標。為12.4%，而男性為8.4%。[8]世界老齡人口的貧困問題主要體現(xiàn)為女性老齡人口的貧困問題，這被稱為“貧困的女性化”特征(feminization of poverty)。[9]在很多國家，養(yǎng)老金受益的性別差距對于解釋老齡人口貧困的性別差距發(fā)揮著重要的作用。[10](P231)雖然勞動力市場對于女性勞動者的歧視是造成養(yǎng)老金受益性別不平等的重要因素，但很多情況下更明顯的性別不平等卻源于勞動力市場歧視與養(yǎng)老金機制設計之間的相互影響，養(yǎng)老金受益的性別差距明顯大于性別工資差距，這表明養(yǎng)老金的機制設計不僅未能縮小源于就業(yè)市場條件下的性別不平等，反而進一步加劇了在養(yǎng)老金受益方面的性別不平等。[11](P88)

養(yǎng)老金對于實現(xiàn)老齡人口的權利、尊嚴、收入保障及貧困降低非常重要。在人口老齡化背景下，基于“人口老齡化的女性化特征”及“老齡人口貧困的女性化特征”，分析老齡人口養(yǎng)老金受益存在明顯性別差距的原因，并通過養(yǎng)老金體系機制設計的進一步完善向女性老齡人口提供充足的老齡收入保障，幫助女性老齡人口實現(xiàn)反貧困的目標，應成為各國公共政策改革持續(xù)關注的重要內(nèi)容。

一、繳費型養(yǎng)老金受益存在明顯性別差距的原因分析

繳費型養(yǎng)老金計劃(Contributory Pension Schemes)是多數(shù)國家養(yǎng)老金體系的主體。當前強制性繳費型養(yǎng)老金的受益存在明顯的性別差距，下面結合女性的勞動力市場經(jīng)歷及當前養(yǎng)老金制度設計之間的相互影響來分析差距形成的原因。

(一)就業(yè)率和失業(yè)率的性別差距

女性在勞動力市場中的就業(yè)份額，歷史上就一直低于男性，而且在很多國家仍持續(xù)低于男性。[12](P12-13)2015年OECD國家25～54歲主要就業(yè)群體的就業(yè)率，男性平均為85.8%，女性為67.4%，性別差距為18.4%。非OECD國家中主要就業(yè)群體就業(yè)率的性別差距，印度高達62.2%，印度尼西亞為37.2%，巴西為22.6%，南非為15.4%。[13](P216-217)2013年全世界的勞動力市場參與率男性平均為76.6%，女性為50.3%，性別差距為26.3%。[14]此外，女性就業(yè)群體較男性具有更大的勞動力市場不穩(wěn)定性，面臨更高的失業(yè)風險，2016年全世界的失業(yè)率水平男性平均為8.0%，女性為8.4%。[15]

繳費型公共養(yǎng)老金計劃作為與就業(yè)相關的養(yǎng)老金體系，保護的是那些向養(yǎng)老金體系繳費并達到一定合格期限的勞動者。在就業(yè)市場中低的就業(yè)率、高的失業(yè)率導致大量女性無法滿足養(yǎng)老金體系所要求的繳費紀錄或最低繳費年限要求，致使繳費型公共養(yǎng)老金對于女性的覆蓋率明顯低于男性，大量女性在老齡時無法獲得與自身就業(yè)相關的繳費型養(yǎng)老金受益。

(二)工資的性別差距

當前在多數(shù)國家性別工資差距仍顯著存在。2014年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，OECD國家按中位數(shù)工資水平計算的全職就業(yè)者的性別工資差距平均為14.89%。[16]金磚國家中印度的性別工資差距高達36.9%，俄羅斯為31.1%，南非為29.1%，巴西為19.3%。[17](P185)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2015年全球性別差距報告》顯示，2015年全球女性的平均薪酬水平僅相當于男性十年前的水平。[18]而且，女性僅占高級職位中的少數(shù)，OECD國家女性擔任管理者的比例平均為30.9%。[19]同處于高收入群體的女性和男性的收入差距更大。[20](P167)

公共養(yǎng)老金的繳費通常為收益相關的，特別是個人賬戶養(yǎng)老金部分通常以就業(yè)者的工資收入水平作為基本繳費基數(shù)進行累積。從事付薪職業(yè)女性的工資水平系統(tǒng)性地低于男性，導致即便就業(yè)和繳費期限相同，女性向養(yǎng)老金體系支付的繳費水平仍低于男性，女性養(yǎng)老金賬戶累積的養(yǎng)老金財富低于男性，進而未來可能獲得的養(yǎng)老金受益水平整體上低于男性。

(三)從事“非正規(guī)就業(yè)”的性別差距

女性是家庭勞務的主要承擔者，為兼顧家庭照護責任，女性可能存在經(jīng)常性的職業(yè)中斷，或從事非正規(guī)就業(yè)。國際勞工組織2011年對世界41個中低收入國家的研究表明，男性從事非農(nóng)業(yè)非正規(guī)就業(yè)的比重平均為52.18%，而女性為55.02%，其中有30個國家女性從事非農(nóng)業(yè)非正規(guī)就業(yè)的比重高于男性。[21](P6-8)非正規(guī)就業(yè)可以進一步分類為自由職業(yè)者、從事付薪工資的就業(yè)及從事家務勞動。女性傾向于從事其中最脆弱分類的工作，即占據(jù)家務勞動者的主體，以亞洲國家為例，非正規(guī)就業(yè)群體中從事家務勞動的女性占比為25.5%，而男性為7.5%。[22](P224)

從事非正規(guī)就業(yè)的主要問題在于不被社會保障體系所覆蓋。Jütting和de Laiglesia將非正規(guī)就業(yè)界定為沒有書面合同缺乏社會保障的就業(yè)，即直接以是否被社會保障體系所覆蓋作為界定標準。[23](P28)雖然巴西、智利等國家的非正規(guī)就業(yè)者可以自愿向社會保險體系進行繳費，但繳費的水平與其工作狀態(tài)的等級水平是相匹配的，非正規(guī)就業(yè)勞動者的平均收入水平僅相當于正規(guī)就業(yè)勞動者的約54%。[24](P229)即便是在非正規(guī)就業(yè)內(nèi)部，家務勞動這一最具脆弱性的非正規(guī)就業(yè)主要由女性承擔，女性的平均收入水平低于男性，而且非正規(guī)就業(yè)領域的性別工資差距較正規(guī)就業(yè)領域更大。[25](P226)因而，從事非正規(guī)就業(yè)的女性通常不被繳費型公共養(yǎng)老金體系所覆蓋，即便可以進行繳費，其繳費水平不僅低于正規(guī)就業(yè)勞動者，也低于非正規(guī)就業(yè)者的平均水平，這必然影響其累積養(yǎng)老金受益的能力，導致很低的受益水平。

(四)法定退休年齡規(guī)定的性別差距

除勞動力市場因素外，欠公平的養(yǎng)老金體系機制設計進一步放大了勞動力市場的性別不平等，如存在性別差異的法定退休年齡規(guī)定。雖然女性的平均壽命較男性長，但在世界范圍內(nèi)，女性的法定退休年齡規(guī)定通常與男性等同或早于男性5年。聯(lián)合國2014年對167個國家或地區(qū)的統(tǒng)計表明，有61個國家或地區(qū)關于女性的法定退休年齡規(guī)定低于男性。[26](P84)美國社會保障局(SSA)2014—2016年對世界176個國家或地區(qū)的統(tǒng)計表明，對男性和女性的法定退休年齡規(guī)定為60歲及以上的國家或地區(qū)的占比分別為84.7%和68.2%，規(guī)定為65歲及以上的占比分別為33.5%和21.6%。從世界各大洲情況來看，女性的法定退休年齡規(guī)定均早于男性(見圖2)。按世界各國人口規(guī)模加權平均計算的“法定退休年齡”，男性和女性人口分別為59.79歲和57.66歲，即世界人口中男性比女性的法定退休年齡平均長2.13年。[27]

法定退休年齡規(guī)定是影響勞動者實際勞動力市場退出年齡決策的基本因素。對13個OECD國家的研究表明，2008—2009年65歲女性平均從事付薪工作的年數(shù)較男性短13年。[28](P231)更早的法定退休年齡規(guī)定導致女性勞動力市場的實際退出年齡系統(tǒng)性地低于男性，進而導致女性更短的實際工作和養(yǎng)老金繳費年限，即便不考慮性別工資差距，就業(yè)女性可能累積的養(yǎng)老金賬戶財富額也低于男性，這必然會放大養(yǎng)老金受益的性別差距，并使養(yǎng)老金受益的性別差距大于性別工資差距。

圖2 世界各大洲176個國家或地區(qū)法定

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)美國社會保障局(SSA)發(fā)布的2015—2016年世界各洲社會保障計劃系列研究報告整理得到。

(五)人口壽命的性別差距

女性的平均壽命比男性長。聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010—2015年按出生人口計算的世界男性人口的平均壽命為68.3歲，女性為72.7歲。[29](P127)更長的壽命及更早的勞動力市場退出年齡，導致女性比男性面臨更長的退休后的余壽。2014年OECD國家男性退休后的余壽平均為17.6年，女性為22.3年，性別差距為4.7年，非OECD國家的巴西該指標為6.5年，俄羅斯為6.9年，南非為6.7年。[30]

更長的退休后的余壽導致女性所獲得的養(yǎng)老金的受益期間更長，但女性所獲得的單期養(yǎng)老金受益水平整體上低于男性。特別是在繳費與受益之間存在緊密、直接關聯(lián)的繳費確定型(Defined Contribution,DC)的養(yǎng)老金體系下，養(yǎng)老金賬戶累積的養(yǎng)老金財富即轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金的支付，對于女性而言，即便擁有與男性同等金額的“養(yǎng)老金財富”，但因其壽命更長，養(yǎng)老金財富需要在一個更長的期間內(nèi)進行分攤，若精算假設采用性別差異的生命表(Gender-specific Life Tables)，必將導致同樣繳費記錄和相同退休年齡的女性可能獲得的單期養(yǎng)老金受益水平低于男性。同時，更早的退休年齡、更短的工作年限、更低的收入和繳費水平，導致女性可能累積的養(yǎng)老金賬戶財富整體上低于男性，必將放大養(yǎng)老金受益的性別差距。除非政府采取非常慷慨的養(yǎng)老金物價指數(shù)調(diào)整機制，更長的退休后的余壽和更長的暴露期意味著，隨著時間的推移，女性的名義養(yǎng)老金收入面臨更高的實際購買力下降的風險，而老齡女性在其生命后期往往面臨高額的日常健康護理支出，特別是喪偶獨居的高齡女性老齡人口將面臨更高的長壽風險和老齡貧困風險。

綜上分析，就業(yè)市場的性別歧視是導致女性低的正規(guī)就業(yè)率、低的工資水平，進而低的養(yǎng)老金覆蓋率和受益水平的重要影響因素，而差異化的法定退休年齡、采用性別差異的兩套生命表等有失公平的養(yǎng)老金機制設計則進一步放大了養(yǎng)老金受益的性別不平等程度。

二、基于性別公平目標的養(yǎng)老金制度設計優(yōu)化改革的主要內(nèi)容

性別平等是社會公平的重要維度之一，促進性別平等有利于更好地發(fā)揮每個社會個體的人力資本潛力，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，而養(yǎng)老金受益的性別平等是性別平等的重要方面。因而，有必要基于性別公平目標，將社會保障政策的制定與勞動力市場的性別公平政策緊密結合，通過養(yǎng)老金制度的優(yōu)化設計改革縮小因勞動力市場不平等可能導致的養(yǎng)老金受益的性別差距，改變女性所面臨的老齡收入獲取的持續(xù)不平等狀態(tài)。

(一)擴大繳費型養(yǎng)老保險的覆蓋面

擴大繳費型養(yǎng)老保險的覆蓋面，使更多的退休女性人口獲得持續(xù)的養(yǎng)老金收入，對于其實現(xiàn)有尊嚴、有保障的老齡生活非常重要，也是面向女性老齡人口開展反貧困的重要手段。[31](P58)具體措施包括：

(1)將自由職業(yè)者和有繳費能力者納入繳費和受益覆蓋范圍。泰國、蒙古、越南等國允許自由職業(yè)者及其他有繳費能力的就業(yè)者自愿參加繳費。2008年智利通過立法確立了自由職業(yè)者具有向養(yǎng)老金體系繳費的義務，并于2015年起強制實施。這些措施有利于繳費型養(yǎng)老計劃對于女性覆蓋率的提高，特別是對于非正規(guī)經(jīng)濟比重較高的發(fā)展中經(jīng)濟體更為重要。

(2)面向農(nóng)村人口擴大覆蓋面。女性人口往往占據(jù)農(nóng)村人口的主體，巴西、突尼斯、斯里蘭卡等國將繳費型養(yǎng)老金計劃的覆蓋面擴大至農(nóng)民工和漁民，以幫助農(nóng)村地區(qū)大量留守女性獲得繳費型養(yǎng)老金的受益。

① 目前多數(shù)OECD國家要求勞動者獲得全額養(yǎng)老金待遇需參加工作并使繳費年限達到30～40年。

(3)縮短獲得養(yǎng)老金受益資格的最低繳費年限。2017年4月起日本的養(yǎng)老金領取資格由就業(yè)繳費25年縮短為10年，該措施可使因生育和照護子女存在經(jīng)常性職業(yè)中斷的女性獲得繳費型養(yǎng)老金受益成為可能。

(4)鼓勵商業(yè)養(yǎng)老金計劃的發(fā)展，使其成為公共養(yǎng)老金體系的重要補充。如政府通過提供財政補貼、匹配繳費、稅收減免等財務激勵以鼓勵人們對自愿型商業(yè)養(yǎng)老金計劃的參與和儲蓄。美國、加拿大、英國、新西蘭等國還引入了商業(yè)養(yǎng)老金計劃的自動納入機制。瑞士和澳大利亞分別提高、取消了商業(yè)養(yǎng)老保險的繳費年齡上限規(guī)定，盧森堡則通過調(diào)低月繳費額以使低收入者更容易加入商業(yè)養(yǎng)老保險計劃。

(二)推行法定退休年齡的性別均等化

面對人口老齡化，退休年齡延遲成為當前保持養(yǎng)老金體系財務可持續(xù)性最流行的改革措施。在男性和女性法定退休年齡普遍性延遲的大背景下，差異化的法定退休年齡是國家養(yǎng)老金體系中最明顯的歧視性要素和參數(shù)，這一不合理的養(yǎng)老金機制設計使得女性不得不早于男性退休，極大地限制了女性累積自身養(yǎng)老金受益的權利，這與女性更長的壽命期、更長的養(yǎng)老金受保需求及更高的長壽風險是不相匹配的。

近年來，為降低對男性和女性老齡收入保障的差異化影響效應，性別差異化的法定退休年齡規(guī)定普遍被取消，多數(shù)OECD國家計劃或已通過立法逐步提高女性的法定退休年齡以實現(xiàn)與男性等同。如波蘭男性和女性的法定退休年齡規(guī)定將分別由當前的65歲和60歲提高至2020年男性達到67歲，2040年女性達到67歲，漸進地實現(xiàn)法定退休年齡的性別均等。2010年英國通過立法逐步提高女性的法定退休年齡，至2018年實現(xiàn)退休年齡男女均等的65歲，至2020年、2028年分別同等提高至66歲、67歲。美國社會保障局的統(tǒng)計資料顯示，目前已有130個國家或地區(qū)實現(xiàn)了法定退休年齡的性別均等化，占比達73.9%。[32]2014年OECD國家男性的法定退休年齡平均為64歲，女性為63.1歲。[33](P165)預計至2030年，OECD國家男性和女性的平均法定退休年齡將分別為64.8歲、64.1歲，至2050年將分別達到65.6歲和65歲，即在21世紀中葉將基本實現(xiàn)法定退休年齡的性別均等化。

(三)采用單一生命表精算假設

人口壽命的性別差距對養(yǎng)老金受益性別差距的影響也非常重要。特別是在DC養(yǎng)老金體系下，按性別分別估算的退休后的余壽被用于將所累積的養(yǎng)老金賬戶資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為每月的養(yǎng)老金受益水平。既然女性的平均壽命長于男性，女性退休后的余壽即養(yǎng)老金的受保期也應長于男性，因而，精算假設采用基于性別差異的兩套生命表將使擁有等同退休年齡和等同養(yǎng)老金財富女性的單期養(yǎng)老金受益水平低于男性，這對壽命更長的女性人口帶來懲罰性的財務后果，使女性面臨更高的長壽風險。基于此，當前在養(yǎng)老金體系的精算假設中采用性別差異的生命表在一些高收入國家已被認為是存在歧視的，從監(jiān)管的角度限制其使用，政策上要求由性別差異的生命表轉(zhuǎn)向采用男女均適用的單一的生命表(Unisex Life Tables)。如歐盟的指令(EU Directives)要求完全積累制的強制性養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計劃采用男女均適用的單一生命表。匈牙利、波蘭等國已在其強制性的個人賬戶中采用單一的生命表假設。因女性的平均壽命更長，在養(yǎng)老金受益的計算中采用單一的生命表精算假設實際上是男性老齡人口群體向更具脆弱性的女性老齡人口群體給予集體補貼，有利于降低養(yǎng)老金受益的性別差距，發(fā)揮社會保障體系的再分配作用。

(四)向承擔家庭照護責任的女性提供養(yǎng)老金繳費減免

為兼顧家庭照護責任，女性可能存在經(jīng)常性的職業(yè)中斷，導致其無法滿足全額領取養(yǎng)老金對于最低繳費年限①的要求。為補償因承擔家庭照護責任對女性養(yǎng)老金受益的不利影響，很多OECD國家在其繳費型養(yǎng)老計劃中允許女性享有特定的養(yǎng)老金繳費減免，即給予女性較長的生育假期并允許將一定期間的職業(yè)中斷期納入養(yǎng)老保險繳費期間的計算，以使更多女性達到獲得全額養(yǎng)老金的最低繳費年限要求。如奧地利允許女性在生育每個孩子后將最長兩年的職業(yè)中斷期納入養(yǎng)老金繳費期限的計算；比利時、西班牙、日本規(guī)定為最長3年；斯洛伐克規(guī)定為每個孩子最長6年；瑞士最長可到孩子16歲。職業(yè)中斷期間女性可按中斷前的收入水平或政府規(guī)定的固定收入水平計算繳費持續(xù)累積養(yǎng)老金財富，且多數(shù)國家由政府代為繳費。

① 非繳費型養(yǎng)老金計劃具體包括：(1)全面性(Universal)，覆蓋所有達到法定年齡并滿足公民身份或最低居住時間條件的老齡人口；(2)養(yǎng)老金調(diào)查(Pension Test)，只提供給那些未獲得繳費型養(yǎng)老金，或獲得的繳費型養(yǎng)老金的水平低于特定最低門檻值的老齡人口(不考慮除養(yǎng)老金外的其他收入)；(3)家計調(diào)查(Means Test)，只提供給那些養(yǎng)老金及其他收入加總后低于特定最低門檻值的老齡人口。

養(yǎng)老金繳費減免機制是在養(yǎng)老金體系中對女性所承擔的生育和子女照護這一重要的社會行為更好地從政策層面予以確認，有助于幫助存在職業(yè)中斷的女性獲得養(yǎng)老金的受益資格并提高受益水平。De Freitas等研究指出，歐盟國家平均來講，較為慷慨的養(yǎng)老金繳費減免機制約相當于抵消共5年職業(yè)中斷的影響。[34]近年來，德國、瑞典等國還將該機制擴大至男性，以鼓勵男性分擔家庭照護責任，進而使女性在生育子女后有機會回到全職就業(yè)崗位，提高女性在平等基礎上累積和獲得養(yǎng)老金受益的權利，因而該養(yǎng)老金機制設計能很好地將社會保障政策與就業(yè)市場政策結合起來，有利于降低勞動力市場和養(yǎng)老金體系中的性別不平等程度。

(五)建立派生養(yǎng)老金權益

派生養(yǎng)老金權益(Derived Pension Rights)是指養(yǎng)老金的受益不是源于受益人自身的收入和繳費記錄，而是基于與被保險勞動者之間的家庭關系或注冊的合伙關系，如夫妻關系、父母與子女的關系等。在繳費型養(yǎng)老金計劃中，向遺屬提供派生養(yǎng)老金受益在多數(shù)OECD國家非常普遍。其中，無就業(yè)經(jīng)歷的遺屬配偶可獲得的遺屬養(yǎng)老金的受益水平相當于已死亡配偶繳費型養(yǎng)老金受益金額的50%～80%。同時，美國、加拿大、法國等國還規(guī)定有離婚者養(yǎng)老金派生權益。如美國政府規(guī)定離婚的配偶與被保險人結婚10年以上且離婚后未再婚的，離婚后仍有權分享到前配偶的養(yǎng)老金受益。

派生養(yǎng)老金權益有助于幫助喪偶、離婚的獨居老齡女性通過其配偶的繳費間接實現(xiàn)養(yǎng)老金的受益或提升其受益水平。在人口老齡化背景下，喪偶獨居女性老齡人口的數(shù)量將進一步增加，派生養(yǎng)老金受益是獨居女性老齡人口重要的收入來源，因而派生養(yǎng)老金權益并不會因為越來越多的女性參與就業(yè)獲得與自身就業(yè)相關的養(yǎng)老金受益而過時，而且其重要性預計還將隨著人口老齡化和女性壽命的延長而進一步增強。[35]

(六)建立非繳費型養(yǎng)老保險制度

除繳費型計劃，公共養(yǎng)老金體系還包括非繳費型計劃(Non-contributory Schemes)。非繳費型養(yǎng)老金計劃不要求受益人或其雇主進行特定的繳費，通常通過一般性的稅收或其他政府財政收入進行融資。①繳費型養(yǎng)老金計劃主要覆蓋正規(guī)就業(yè)者并要求繳費達到一定的合格期限，由于更多的從事非正規(guī)就業(yè)的女性被繳費型養(yǎng)老計劃排除在外，所以女性具有更高的獲取非繳費型養(yǎng)老金受益的需求。世界上15～64歲就業(yè)年齡人口中非繳費型養(yǎng)老金的受益覆蓋率為4.3%，而其中對于女性的覆蓋率為4.8%。[36](P82)雖然受益水平不足以完全滿足其需要，但非繳費型養(yǎng)老金能夠確保向所有的女性老齡人口至少提供一個基本的、最低的收入保障，有助于擴大養(yǎng)老金受益的有效覆蓋面，具有明顯的社會再分配效應。

雖然結構和受益水平存在顯著差異，目前所有的OECD國家均提供非繳費型公共養(yǎng)老金的受益安排，如以居住為基礎的全面覆蓋的非繳費型養(yǎng)老金。在不存在與繳費相關的派生養(yǎng)老金權益規(guī)定的國家，非繳費型養(yǎng)老金計劃可向喪偶的女性遺屬及離婚女性提供基本的老齡收入保障。例如在澳大利亞，當遺屬或離婚者達到65歲時，可以像其他老齡人口一樣被賦予基于家計調(diào)查的非繳費型養(yǎng)老金受益。非正規(guī)經(jīng)濟比例較高的發(fā)展中經(jīng)濟體繳費型養(yǎng)老金的覆蓋率通常較低，老齡人口對非繳費型養(yǎng)老金的依賴性更強，特別是在以女性為主體的農(nóng)村地區(qū)。如在玻利維亞，僅獲得非繳費型養(yǎng)老金的老齡女性占比為83.3%，男性66.3%，而在農(nóng)村分別為女性90.6%，男性78.4%。[37](P88-89)可以說，非繳費型養(yǎng)老保險作為繳費型養(yǎng)老保險制度的有益補充，是公共養(yǎng)老金體系不可或缺的重要組成部分，是更具脆弱性的獨居、高齡、農(nóng)村女性老齡人口獲得基本收入保障和反貧困的重要社會安全網(wǎng)。

三、我國養(yǎng)老金受益存在明顯性別差距的原因及未來改革的重點

從世界范圍來看，基于性別公平目標積極開展養(yǎng)老金體系的機制設計改革已成為各國政府公共政策改革的重要內(nèi)容，當前我國同樣具有實施類似改革的必要性。

首先，我國人口老齡化及老齡人口的女性化特征明顯。我國自2000年開始步入老齡化社會，而且人口老齡化的速度遠快于世界平均水平，2015年、2030年、2050年世界60歲及以上人口的占比分別為12.3%、16.5%和21.5%，而同期我國60歲及以上人口的占比分別為15.2%、25.3%和36.5%。[38](P122-123)我國的人口老齡化同

樣具有老齡人口的女性化特征，全國人口中女性人口占比為48.81%，而60歲以上和80歲以上老齡人口中女性人口的占比分別為51.26%和58.63%。[39]因而，老齡化背景下我國更大群體女性老齡人口的老齡收入保障問題同樣值得關注。

其次，養(yǎng)老金受益水平存在明顯的性別差距，女性老齡人口的貧困率高于男性。近年來我國通過大力推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，已基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全面覆蓋。在全覆蓋背景下，養(yǎng)老金的覆蓋率已無明顯性別差距，但養(yǎng)老金受益水平的性別差距仍顯著存在。按高慶波、潘錦棠的測算，我國女性的月均養(yǎng)老金收入僅為男性的56.23%。[40]女性老齡人口難以依賴低水平的養(yǎng)老金收入支撐家庭的主要生活支出，面臨更高的貧困風險。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，離退休金和養(yǎng)老金收入構成我國男性老齡人口主要生活來源的人數(shù)占比為28.89%，而女性僅為19.58%，特別是生活在鄉(xiāng)村的女性老齡人口僅有約2%的人口依賴養(yǎng)老金收入作為其主要的生活來源。當前我國半數(shù)以上的女性老齡人口仍主要依賴于家庭供養(yǎng)，特別是生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的女性老齡人口(見表1)。我國女性老齡人口的貧困水平高于男性，女性老齡人口的平均消費貧困率*消費貧困的界定標準：在農(nóng)村為2 433元/年(約6.4元/日)，城市為3 200元/年(約8.8元/日)。為24%，而男性為21.8%。[41]

表1 我國60歲及以上人口的主要生活來源 (單位：%)

數(shù)據(jù)來源：《中國2010年人口普查資料》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。

我國老齡人口的養(yǎng)老金受益存在明顯的性別差距，主要源于以下原因：

一是正規(guī)就業(yè)率的性別差距及明顯的性別工資差距。2014年我國25～54歲主要就業(yè)群體中男性的就業(yè)率為93.3%，女性為78%，就業(yè)率的性別差距為15.3%。[42](P216-217)從就業(yè)的正規(guī)化程度來看，我國女性從事非農(nóng)業(yè)非正規(guī)就業(yè)的比重平均為35.7%，較男性高4.6%。[43](P6)第三期中國婦女社會地位調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)在業(yè)女性的年均勞動收入僅為男性的67.3%和56.0%。[44]正規(guī)就業(yè)率的性別差距及明顯的性別工資差距導致我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的受益存在明顯的性別差距。

二是法定退休年齡規(guī)定的明顯性別差距。當前我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險關于法定退休年齡的基本規(guī)定為男性60歲，女性“干部”55歲，女性“工人”50歲，即女性較男性的法定退休年齡規(guī)定早5或10年。這一法定退休年齡規(guī)定的性別差距明顯，而且對于女性的法定退休年齡規(guī)定在世界范圍內(nèi)都是最低的。而我國女性和男性人口退休后的平均余壽分別為20.4歲和13.2歲，性別差距達7.2年。[45]差異化的退休后的余壽導致養(yǎng)老保險的受保期不同，進而計算養(yǎng)老金的發(fā)放標準時采用不同的余命系數(shù)，當前我國60歲男性和50歲女性退休時適用的余命系數(shù)分別為139和195，女性更短的繳費期累積的更低的養(yǎng)老金個人賬戶財富需要除以更大的余命系數(shù)，必然導致其養(yǎng)老金的單期受益水平明顯低于男性。

三是對于不同類型養(yǎng)老金制度參與率的性別差距。我國在1997年建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，近年來通過大力推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的全面覆蓋。但基于居民身份的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系與就業(yè)無關，繳費水平較低，整體保障水平遠低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險和政府或事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度(見表2)。2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國女性享有保障水平較高的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與機關事業(yè)單位離退休待遇的比例較男性低6.7%；而享有保障水平較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的比例較男性高 6.5%。[46]在全覆蓋背景下，我國不同的養(yǎng)老保險計劃提供的福利水平差異非常大，不同養(yǎng)老保險制度參與率的性別差距也是影響我國養(yǎng)老金受益性別差距的重要因素。

除持續(xù)推行就業(yè)市場的性別公平政策，未來我國養(yǎng)老金體系有必要進一步優(yōu)化制度設計，以進一步降低養(yǎng)老金受益的性別差距。未來改革的重點包括：

一是提高女性的法定退休年齡，推行法定退休年齡的性別均等化改革。當前我國偏低的女性法定退休年齡規(guī)定大大限制了女性人口通過就業(yè)行為累積自身養(yǎng)老金財富的能力，是養(yǎng)老金體系中亟待改革的最重要的降低性別差距的要素。當前在世界范圍內(nèi)法定退休年齡普遍延遲的大背景下，我國有必要積極推進女性法定退休年齡的延遲，漸進實現(xiàn)法定退休年齡的性別均等化，以降低養(yǎng)老金受益的性別差距和性別不平等。

表2 我國不同類型養(yǎng)老金體系的保障水平對比

數(shù)據(jù)來源：北京大學國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查(CHARLS)”調(diào)查組：《中國人口老齡化的挑戰(zhàn)：中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國基線報告》，2013。

二是向女性提供更長期間的生育假期及養(yǎng)老金繳費減免政策。當前我國《勞動法》關于女性產(chǎn)假的基本規(guī)定為不少于14周，但從國際比較來看，這一產(chǎn)假規(guī)定的期限較短。2014年OECD國家女性生育子女后可享受的產(chǎn)假和育嬰假期平均為58.7周，同時多數(shù)國家還規(guī)定有父親專屬的育嬰假期。[47]產(chǎn)假期限較短，而且我國當前缺乏高品質(zhì)的、社會化的兒童照護服務資源，女性對于子女照護的需求難以滿足，致使部分女性不得不在生育子女后中斷就業(yè)，進而無法獲得企業(yè)職工養(yǎng)老保險的受益。在未富先老、人口快速老齡化的背景下，我國于2016年初開始推行“全面二孩”的人口政策，而生育兩個孩子的女性將承擔更為繁重的子女照護責任。為配合“全面二孩”人口政策的順利實施，借鑒國際經(jīng)驗實施養(yǎng)老金體系的配套改革勢在必行，主要包括向女性提供更為人性化的產(chǎn)假政策，如更長期間的產(chǎn)假，并允許將產(chǎn)假中斷期間納入養(yǎng)老保險繳費期間的計算等。但進一步延長產(chǎn)假可能使女性面臨更為嚴重的就業(yè)市場歧視，因而，作為配套措施有必要同時向男性提供陪產(chǎn)假，或?qū)B(yǎng)老金繳費減免機制擴大至因承擔子女照護責任而存在職業(yè)中斷的男性也可享受，以利于家庭照護責任在男性和女性之間實現(xiàn)更公平的分擔，使女性可以更公平地參與勞動力市場并持續(xù)累積與自身就業(yè)相關的養(yǎng)老金財富。

三是逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保障水平。雖然我國已基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋，但更多的女性人口獲得的是保障水平偏低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，因而，采取措施逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費和受益水平對于提高我國女性老齡人口的養(yǎng)老金受益水平非常重要。具體措施可包括：增設城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費檔次，進一步提高中央或地方各級政府的繳費補貼標準，引導和激勵城鄉(xiāng)居民早參保，建立“長繳多得”的繳費激勵機制等。

四是建立派生養(yǎng)老保險制度。女性老齡人口因壽命更長，喪偶的比例高于男性，當前我國60歲以上人口中有配偶的男性占79.5%，而女性為62.1%。[48]對于獨居的女性老齡人口而言，通過派生養(yǎng)老金間接獲得前配偶的養(yǎng)老金受益對其實現(xiàn)老齡收入保障非常重要。我國《社會保險法》第十七條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金”。各省、市在執(zhí)行時具體標準存在差異，《勞動保險條例》對喪葬補助金規(guī)定的基本標準為死亡職工所在企業(yè)一個月的平均工資，撫恤金的補助標準為死亡職工本人的3～12個月工資。按上述規(guī)定，遺屬配偶可能獲得的保障水平是非常低的，將難以滿足無獨立收入來源的遺屬配偶未來長期獨自生活的持續(xù)支出需要。同時，我國也不存在離婚者養(yǎng)老保險的分享機制。可以說，我國當前的養(yǎng)老保險體系對于派生養(yǎng)老金權益的制度設計是缺失的。未來有必要借鑒他國經(jīng)驗，逐步建立派生養(yǎng)老金制度，以向更具脆弱性的獨居老齡女性人口提供老齡收入保障。

[1][2][26][29][38] United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division.WorldPopulationAgeing2015.New York: UN, 2015.

[3][4][11][36][37] International Labour Office (ILO).WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery,InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: ILO, 2014.

[5] EU.“The European Institute for Gender Equality(EIGE)”，http://eige.europa.eu/.

[6] Employee Benefit Research Institute (EBRI), https://www.ebri.org/.

[7] Thurley D., Keen R., and McGuinness F.“Women and Pensions”.TheHouseofCommonsLibraryBriefingPaper, Number CBP07286, 2015.

[8] OECD. “OECD Income Distribution Database”, www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm.

[9] 郝君富：《世界老齡人口的貧困特征與反貧困公共政策》，載《浙江大學學報》(人文社會科學版)，2016(6)。

[10][20][22][25][28] OECD.ClosingtheGenderGap:ActNow.Paris: OECD Publishing, 2012.

[12] International Labour Office (ILO).GlobalEmploymentTrendsforWomen2012.Geneva: ILO, 2012.

[13][17][42] OECD.OECDEmploymentOutlook2016.Paris: OECD Publishing, 2016.

[14] ILO. “Economically Active Population Estimates and Projections (EAPEP) Database”, http://laborsta. ilo.org/applv8/data/EAPEP/ eapep E.html.

[15] ILO.“Trends Econometric Models”, http://www.ilo.org/global/research/lang-en/index.htm.

[16][47] “OECD Family Database”, http://www.oecd.org/els/family/database.htm.

[18] World Economic Forum.“The Global Gender Gap Report 2015”, http://reports.weforum.org/global-gender-gap-report-2015/report-highlights/.

[19] “ILOSTAT Database”,www.ilo.org/ilostat.

[21][43] International Labour Office (ILO).StatisticalUpdateonEmploymentintheInformalEconomy.Geneva: ILO, 2012.

[23] Jütting, J., and J.de Laiglesia.IsInformalNormal?TowardsMoreandBetterJobsinDevelopingCountries.Paris: OECD Publishing, 2009.

[24] OECD.OECDEmploymentOutlook2015.Paris: OECD Publishing, 2015.

[27] 郝君富、李心愉：《退休年齡國際比較與退休年齡延遲政策發(fā)展趨勢研究》，載《中國地質(zhì)大學學報》(社會科學版)，2015(6)。

[30][45] OECD統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，http://stats.oecd.org/index.aspx?queryid=54758.

[31] OECD.OECDPensionsOutlook2014.Paris: OECD Publishing, 2014.

[32] United States Social Security Administration. “Social Security Programs throughout the World (Asia and the Pacific, 2014; Africa, 2015; the Americas 2015; Europe, 2016)”, www.ssa.gov/policy/docs/ progdesc/ssptw/.

[33] OECD.PensionsataGlance2015:OECDandG20Indicators.Paris: OECD Publishing, 2015.

[34] El Mekkaoui de Freitas, N., Duc, C., and Briard, K., et al.“Career Interruptions: How Do They Impact Pension Rights?”.TheGenevaPapersonRiskandInsurance, 2011，36(3).

[35] J.Choi.“The Role of Derived Rights for Old-age Income Security of Women”.OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No.43, 2006.

[39][48] 《中國2010年人口普查資料》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm.

[40] 高慶波、潘錦棠：《中國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變前后性別利益的比較分析》，載《婦女研究論叢》，2007(5)。

[41] 北京大學國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查(CHARLS)”調(diào)查組：《中國人口老齡化的挑戰(zhàn)：中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國基線報告》，http://charls.ccer.edu.cn/uploads/document/2011-charls-wave1/ application/baseline_report_20130531.pdf, 2013。

[44] 第三期中國婦女社會地位調(diào)查課題組：《第三期中國婦女社會地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告》，載《婦女研究論叢》，2011(6)。

[46] 黃桂霞：《中國養(yǎng)老保障性別差距縮小》，載《中國社會科學報》，2016-06-29。

(責任編輯 武京閩)

Reforms of Pension System Design Based on Gender Equality Perspective

HAO Jun-fu1, LI Xin-yu2

(1.School of Insurance and Economics, University of International Business and Economics, Beijing 100029;2.School of Economics, Peking University, Beijing 100871)

Pension is the basic income source for the female ageing population, however, there exists a significant gender gap in pension coverage and benefit levels, which has aggravated the poverty of female ageing population.The main reasons for the gender gap in pension include: the gender gap for the employment rate and unemployment rate, gender wage gap, gender gap in workers engaged in informal employment, gender gap in statutory retirement age and gender gap in life expectancy.The inequitable design of the pension mechanism not only fails to compensate for the gender inequality, but also exacerbates the gender inequality of pension benefits.It is necessary and urgent to reform the mechanism design of the pension system based on the gender equality.The main reforms include: to expand the coverage of contributory pension scheme; to implement the gender equalization of statutory retirement age; to use “unisex life table” actuarial hypothesis; to provide care credits for women; to establish the derived pension rights; to establish non-contributory pension scheme.

population aging; pension; system design; gender equality

郝君富：經(jīng)濟學博士，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險經(jīng)濟學院副教授，碩士生導師(北京 100029)；李心愉：北京大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師(北京 100871)