高校內(nèi)部控制環(huán)境問(wèn)題的探討

孫棟+張斌

摘要：近年來(lái)，財(cái)政部、教育部陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)文件，積極推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)工作。但學(xué)術(shù)研究關(guān)注點(diǎn)一般都集中于高校內(nèi)部控制活動(dòng)尤其是業(yè)務(wù)層面的建設(shè)和開(kāi)展，對(duì)高校內(nèi)部控制環(huán)境的研討并不多。高校普遍存在內(nèi)部各層級(jí)對(duì)內(nèi)控重視不夠，治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)合理，高校文化理念與高校內(nèi)部控制理念不協(xié)調(diào)，高校內(nèi)控專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍水平有待提高等問(wèn)題，針對(duì)這些主要問(wèn)題，可以通過(guò)培育內(nèi)部控制理念，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)；完善高校治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化組織架構(gòu)；培育高校的特色文化，形成良好的內(nèi)部控制風(fēng)氣；加強(qiáng)高校內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化管理等措施來(lái)建立和完善。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；環(huán)境

自2012年至今，財(cái)政部、教育部陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)文件，用于指導(dǎo)行政事業(yè)單位和高校的內(nèi)部控制建設(shè)，文件主要有《關(guān)于印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)）、《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)）等。

上述文件的出臺(tái)，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)的高度重視，可是，這些文件的主要內(nèi)容和近年來(lái)的學(xué)術(shù)研究關(guān)注點(diǎn)一般都集中于高校內(nèi)部控制活動(dòng)尤其是業(yè)務(wù)層面的建設(shè)和開(kāi)展，對(duì)高校內(nèi)部控制環(huán)境的研討并不多。但內(nèi)部控制環(huán)境處于整個(gè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的基礎(chǔ)地位，是內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的土壤，是實(shí)現(xiàn)流程控制和風(fēng)險(xiǎn)防控的根本條件，因此對(duì)高校內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析探討，為構(gòu)建和改善內(nèi)部控制環(huán)境提出有效措施有著重大的意義。

一、高校內(nèi)部控制環(huán)境的定義和主要內(nèi)容

根據(jù)美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，簡(jiǎn)稱(chēng)COSO，下同）發(fā)布的《內(nèi)部控制—整合框架》報(bào)告和《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)），高校的內(nèi)部控制環(huán)境指對(duì)建立和實(shí)施的控制制度和程序效率產(chǎn)生重要影響的各種因素的統(tǒng)稱(chēng)，是高校內(nèi)部控制最重要的組成部分，是高校內(nèi)部控制組成要素的基礎(chǔ)，其直接影響、制約著內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行，影響著內(nèi)部控制方式以及方法的運(yùn)行，同時(shí)對(duì)于塑造高校文化、提供制度約束、影響教職工內(nèi)部控制意識(shí)也有著重要的作用。

高校內(nèi)部控制環(huán)境主要包括高校的辦學(xué)目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、高校管理的運(yùn)行機(jī)制、高校內(nèi)部控制組織架構(gòu)、高校文化等內(nèi)容。

二、高校內(nèi)部控制環(huán)境存在的主要問(wèn)題

1.高校內(nèi)部各層級(jí)對(duì)內(nèi)部控制重視不夠

首先從高校領(lǐng)導(dǎo)層面來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，高校作為政府主管的事業(yè)單位，其特點(diǎn)決定了高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)不以盈利為目的，而是以培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等為辦學(xué)目標(biāo)，同時(shí)高校并未實(shí)現(xiàn)全成本的會(huì)計(jì)核算，加之高校領(lǐng)導(dǎo)大部分為學(xué)術(shù)或者政府官員出身，因此對(duì)高校內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)、意義和作用的認(rèn)識(shí)不到位；很多高校的領(lǐng)導(dǎo)把內(nèi)部控制看作是學(xué)校職能部門(mén)（財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、人事部門(mén)、資產(chǎn)部門(mén)等）的工作，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其對(duì)高校事業(yè)發(fā)展的重要性，僅僅是為了貫徹財(cái)政部、教育部等主管部門(mén)的工作要求而開(kāi)展內(nèi)部控制工作，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制工作表面化、形式化。

其次從職能部門(mén)層面來(lái)看，內(nèi)部控制業(yè)務(wù)活動(dòng)按照業(yè)務(wù)分類(lèi)涉及到資產(chǎn)管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、基建部門(mén)、科研經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)、附屬單位管理部門(mén)、招標(biāo)采購(gòu)管理部門(mén)等，有些部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為這是財(cái)務(wù)部門(mén)或其他牽頭部門(mén)該做的事，而不是自己部門(mén)的責(zé)任；有的認(rèn)為現(xiàn)在管的已經(jīng)挺好了，再做內(nèi)部控制建設(shè)是多此一舉，甚至出現(xiàn)“踢皮球”、應(yīng)付了事等現(xiàn)象。

最后是學(xué)校教職工層面，教師們普遍認(rèn)為這是學(xué)?；蛘呤菍W(xué)校職能部門(mén)的工作，領(lǐng)導(dǎo)要求怎么做就怎么做，與其本身的教學(xué)、科研工作關(guān)聯(lián)不大，不能積極參與內(nèi)部控制工作；部分管理人員認(rèn)為內(nèi)部控制無(wú)非就是些制度，按照制度或者要求的流程開(kāi)展工作就行，沒(méi)有深入理解內(nèi)部控制的理念和作用。這些對(duì)內(nèi)部控制的片面理解和理解不深都非常不利于高校內(nèi)部控制工作的實(shí)施。

2.高校的治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)合理

高?，F(xiàn)行的治理機(jī)構(gòu)基本上是以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為統(tǒng)領(lǐng)，以學(xué)術(shù)委員會(huì)、 教職工代表大會(huì)為主體的治理結(jié)構(gòu)（依據(jù)為教育部2011年發(fā)布的 《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》）。決策層的權(quán)力和職責(zé)不明確，同時(shí)缺乏有效監(jiān)督，比如許多學(xué)校設(shè)有財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、基建委員會(huì)、資產(chǎn)管理委員會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委常委會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，但這類(lèi)機(jī)構(gòu)基本都是由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，職責(zé)重疊、分工不明確，許多職能部門(mén)的設(shè)計(jì)在整體相互牽制上缺乏有效的銜接和綜合控制，沒(méi)有健全的規(guī)章制度，或者有章不循、違章不究，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制部門(mén)或機(jī)構(gòu)，一些集體決策表面上看程序合規(guī)，手續(xù)完備，但出現(xiàn)問(wèn)題才發(fā)現(xiàn)只是走形式，推卸責(zé)任或無(wú)人負(fù)責(zé)的情況引發(fā)了高校職務(wù)犯罪、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。

高?，F(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)一般是直線(xiàn)職能式組織結(jié)構(gòu)和矩陣制組織結(jié)構(gòu)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)體系。直線(xiàn)職能式的組織結(jié)構(gòu)以直線(xiàn)制為基礎(chǔ)，在各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)置相應(yīng)的職能部門(mén)，但由于各職能單位缺乏有效的橫向溝通、工作效率低下、缺乏彈性。矩陣制組織形式是在直線(xiàn)職能制垂直形態(tài)組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，再增加一種橫向的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，如成立相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的工作委員會(huì)或工作小組，可稱(chēng)之為“非長(zhǎng)期固定性組織”。但由于成員工作職責(zé)不清和“臨時(shí)工作組”的心態(tài)，導(dǎo)致工作人員責(zé)任心和積極性不夠的問(wèn)題，增加了工作的重復(fù)性和復(fù)雜性，降低了管理效率。高?，F(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)不利于高校內(nèi)部工作的開(kāi)展。

3.高校文化理念與高校內(nèi)部控制理念不協(xié)調(diào)

高校的文化是高校寶貴財(cái)富和價(jià)值觀的體現(xiàn)，主要包括學(xué)校的師風(fēng)師德、學(xué)風(fēng)、學(xué)術(shù)文化、科研文化、管理層的道德價(jià)值觀等各類(lèi)“精神文化”，與高校的歷史、高校所處的地域文化、高校的價(jià)值取向、辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃息息相關(guān)，這些文化體現(xiàn)出的“崇尚自由”、“追求社會(huì)價(jià)值”、“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”、“開(kāi)拓創(chuàng)新”等理念與內(nèi)部控制的“制度化、流程化、規(guī)范化”理念并不協(xié)調(diào)一致。這些方面都可能影響高校內(nèi)控工作的開(kāi)展和效果。

4.高校內(nèi)控專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍水平有待提高

高校內(nèi)部控制離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)的人力支持，高校一般都制定了內(nèi)部控制建設(shè)和工作方案，可是由于高校事業(yè)單位這一屬性，對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本核算關(guān)注得相對(duì)較少，懂得內(nèi)部控制、能夠支持內(nèi)部控制工作開(kāi)展的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員相對(duì)偏少。雖然各高校基本上都按照教育部、財(cái)政部要求成立了內(nèi)部控制建設(shè)和工作小組，明確了內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門(mén)，有的還成立了專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制建設(shè)辦公室，但是對(duì)相關(guān)工作人員的專(zhuān)業(yè)背景、相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)能力等情況考慮不足。

三、完善高校內(nèi)部控制環(huán)境的主要措施

1.培育內(nèi)部控制理念，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確指出“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！备咝?nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，是“一把手工程”和“全員工程”，高校領(lǐng)導(dǎo)和全體教職工都應(yīng)深刻意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，提高對(duì)高校業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。高校全員對(duì)內(nèi)部控制理念的認(rèn)知程度是高校開(kāi)展內(nèi)部控工作的基礎(chǔ)，高校全員應(yīng)各安其位、各司其所、各負(fù)其責(zé)、互相監(jiān)督和互相制約，樹(shù)立對(duì)制度、對(duì)程序尊重和執(zhí)行的理念，確保高校內(nèi)部控制的效率和效果。

2.完善高校治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化組織架構(gòu)

鑒于我國(guó)高校業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性和復(fù)雜性，高校的治理機(jī)制和組織架構(gòu)不應(yīng)完全照搬國(guó)外高?；蛘邍?guó)內(nèi)企業(yè)的模式，也不應(yīng)完全按照COSO框架設(shè)計(jì)，而應(yīng)結(jié)合高校自身的特點(diǎn)探索具有高校特色的結(jié)構(gòu)機(jī)制和組織架構(gòu)。

高校內(nèi)部控制體系應(yīng)滲透于高校的治理結(jié)構(gòu)之中，內(nèi)部控制所建立、完善的制度、流程、職責(zé)等規(guī)范化內(nèi)容與高校的治理結(jié)構(gòu)密切相關(guān)?？茖W(xué)有效的高校治理結(jié)構(gòu)是促進(jìn)高校內(nèi)部控制有效施行、發(fā)揮效用的基礎(chǔ)。針對(duì)高校普遍尚未建立單獨(dú)的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)這一現(xiàn)象，高校可設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制職能部門(mén)，或者指定學(xué)校辦公室、審計(jì)處、財(cái)務(wù)處或者其他職能部門(mén)作為內(nèi)部控制的牽頭部門(mén)，還可以據(jù)實(shí)成立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制團(tuán)隊(duì)或項(xiàng)目組，具體負(fù)責(zé)高校內(nèi)部控制制度的 “廢、改、立”工作，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將高校內(nèi)部控制工作滲透到高校的治理機(jī)制中。同時(shí)還應(yīng)明晰高校行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利的權(quán)限，二者各有分工又能相互制衡，充分發(fā)揮教學(xué)、科研人員的積極性、創(chuàng)造性。

梳理、革新高校組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。高校要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一流大學(xué)的建設(shè)目標(biāo)，就必須要建立一個(gè)適合自身特點(diǎn)的輕便快捷、運(yùn)行高效的組織機(jī)構(gòu)，確立現(xiàn)代高校管理制度。高校應(yīng)科學(xué)合理分配高校內(nèi)部各職能部門(mén)、各院系等機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利，健全完善高校各職能部門(mén)之間、各院系之間的橫向溝通交流機(jī)制，明確高校內(nèi)部控制的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)及其控制措施，指導(dǎo)高校內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)活動(dòng)的整合，并向?qū)W校最高決策機(jī)構(gòu)（如黨委常委會(huì)）報(bào)告內(nèi)部控制體制機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行情況及其存在問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。同時(shí)高校還應(yīng)“釋放基層能量”，院系作為基層組織，承擔(dān)了學(xué)校最核心最重要的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等工作，應(yīng)改變現(xiàn)有的“直線(xiàn)制”、“垂直控制”現(xiàn)狀，充分發(fā)揮各基層組織的主動(dòng)性和自律性，使之建立起自我調(diào)節(jié)機(jī)制，完善其與職能部門(mén)之間協(xié)調(diào)和信息交流機(jī)制，更好地開(kāi)展高校內(nèi)部控制工作和業(yè)務(wù)活動(dòng)。

3.培育高校的特色文化，形成良好的內(nèi)部控制風(fēng)氣

高校的內(nèi)部控制開(kāi)展順利與否、效果如何與高校自身的價(jià)值觀、管理理念、管理方式等文化因素息息相關(guān)，高校應(yīng)將內(nèi)部控制提升到高校文化建設(shè)層面。培育高校的特色文化，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)、政風(fēng)、道德風(fēng)尚等多個(gè)方面，高?？梢詮摹耙婪ㄖ涡！薄ⅰ耙匀藶楸尽?、“節(jié)約型校園建設(shè)”等方面入手培育高校內(nèi)控文化和風(fēng)氣，并將其真正融入到學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承這四大業(yè)務(wù)活動(dòng)中。高?？梢酝ㄟ^(guò)主辦內(nèi)控專(zhuān)題講座、內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、內(nèi)控宣傳報(bào)道、內(nèi)控知識(shí)競(jìng)賽等形式對(duì)廣大師生進(jìn)行內(nèi)部控制教育，努力形成“人人講內(nèi)控、人人做內(nèi)控”的良好風(fēng)氣，充分發(fā)揮高校特色文化在內(nèi)部控制方面的作用和影響力。

4.加強(qiáng)高校內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化管理

高校內(nèi)部控制工作的落實(shí)落地最終還是要靠“人”來(lái)完成，專(zhuān)業(yè)的事應(yīng)由專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做，結(jié)合高校現(xiàn)行的人事政策和崗位設(shè)置，可以通過(guò)以下三個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。一是積極做好人員“增量”，通過(guò)設(shè)置內(nèi)部控制的機(jī)構(gòu)和崗位招聘專(zhuān)業(yè)人才來(lái)開(kāi)展高校的內(nèi)部控制工作；二是利用好人員“存量”，高?，F(xiàn)有的資產(chǎn)管理隊(duì)伍、財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍、內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍、紀(jì)委監(jiān)督隊(duì)伍等與內(nèi)部控制相關(guān)的人員規(guī)模相對(duì)而言不算少，高?？梢酝ㄟ^(guò)“內(nèi)部挖潛”這種方式，加大培訓(xùn)力度和崗位職責(zé)調(diào)整、調(diào)動(dòng)積極性、充分發(fā)揮現(xiàn)有人員的聰明才智等方式從現(xiàn)有人員中組建專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍；三是引入“第三方”，高?？梢酝ㄟ^(guò)委托專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)如管理咨詢(xún)公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等“校外力量”配合高校做好內(nèi)部控制工作。

高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)直接影響著高校內(nèi)部控制的建立，決定著高校內(nèi)部控制實(shí)施的效果，影響到高校內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此高校在開(kāi)展內(nèi)部控制工作時(shí)應(yīng)高度重視內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)和完善，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部控制環(huán)境的功能與作用。

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