國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)透視

李聞鶯+徐正蓮

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。距離一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)——國家監(jiān)察委的誕生，只剩下半年多時(shí)間。

一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革正在進(jìn)行。

2017年6月23日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，首次審議監(jiān)察法草案。

據(jù)新華社報(bào)道，上述草案在黨中央的決策部署下，由全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)協(xié)同配合中央紀(jì)委機(jī)關(guān)，在深入調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擬定。

這也是國家監(jiān)察體制改革進(jìn)行到第8個(gè)月取得的重要進(jìn)展。

此前的2016年11月7日，中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)發(fā)布消息稱，中共中央辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱試點(diǎn)方案），部署在三試點(diǎn)省份設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)（以下簡稱“監(jiān)察委”），從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。

試點(diǎn)方案強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)——如此“高規(guī)格”的表述，足以說明改革分量之重。

此后9個(gè)月，各項(xiàng)工作緊鑼密鼓進(jìn)行。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過全國人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定（以下簡稱“決定”）。

2017年1月18日，山西率先成立全國第一個(gè)監(jiān)察委。

2017年3月17日，浙江省杭州市上城區(qū)監(jiān)察委實(shí)施國家監(jiān)察體制改革以來的首例留置措施。

2017年4月26日，隨著浙江湖州選舉產(chǎn)生市監(jiān)察委主任，北京、山西、浙江三試點(diǎn)省份各級(jí)監(jiān)察委全部成立。

盡管已經(jīng)做了很多，但對(duì)國家監(jiān)察體制改革來說，僅僅是個(gè)開始。

制度反腐專家李永忠近日表示，現(xiàn)在最期待的，就是三試點(diǎn)省份積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，避免千篇一律。在他看來，既然是試點(diǎn)，就要勇于試錯(cuò)，在中央統(tǒng)一決策下，大膽按照自己的思路去試，這樣比較起來才有意義。

2017年1月6日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)工作報(bào)告中指出，抓緊籌備組建國家監(jiān)察委，編制“三定”規(guī)定，為十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委、產(chǎn)生國家監(jiān)察委組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備。

這也意味著，距離一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)誕生，只剩下半年多時(shí)間。

啟動(dòng)

2016年11月7日晚上8時(shí)許，北京某區(qū)級(jí)檢察院反貪局檢察官林維參加工作剛滿3年零3個(gè)月。

當(dāng)天晚上8時(shí)許，他的手機(jī)跳出一條“大新聞”，北京、山西、浙江將作為試點(diǎn)，開展國家監(jiān)察體制改革。

試點(diǎn)方案顯示，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

看到“整合反腐敗資源力量”，林維確認(rèn)，工作即將發(fā)生改變。

早在數(shù)月前，他就聽說中央要在反腐敗方面要有“新動(dòng)作”。檢察系統(tǒng)內(nèi)部各種流言，說要和監(jiān)察部門合并成立新機(jī)構(gòu)。

剛開始林維并不相信。在這個(gè)年輕人眼里，檢察系統(tǒng)涉及反腐敗的部門人數(shù)眾多，工作方式和紀(jì)委有所不同，“怎么可能說合就合？”

但是看到試點(diǎn)方案，林維不得不承認(rèn)，中央的決心和行動(dòng)力遠(yuǎn)比他以為的強(qiáng)大。

某種程度講，改革早有征兆。

2016年1月，中共中央總書記習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督?！?/p>

他當(dāng)時(shí)還指出，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。”這是習(xí)近平繼十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)之后再次對(duì)懲治腐敗提出“全覆蓋”要求。

10個(gè)月后，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。條例規(guī)定，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。這是官方表述中，監(jiān)察機(jī)關(guān)首次和人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列。

2016年11月，京、晉、浙三試點(diǎn)省份開始行動(dòng)。

當(dāng)月8日，即試點(diǎn)方案公布第二天，山西省檢察院去掉正門右側(cè)加掛的反貪局、反瀆局兩塊牌子。

山西省檢察院在正式下發(fā)的通知中透露，“根據(jù)省委組織部要求，全省各級(jí)檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防等三個(gè)部門在改革期間人事凍結(jié)，干部調(diào)入調(diào)出和提拔全部停止?！?/p>

2016年11月，也是中央紀(jì)委書記王岐山非常繁忙的一個(gè)月。

他以中央深化國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長的身份，前往北京、山西、浙江三試點(diǎn)省份開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作調(diào)研。

調(diào)研期間，王岐山對(duì)國家監(jiān)察體制改革作出進(jìn)一步闡述。

他指出，監(jiān)察委實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

一個(gè)月后，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過全國人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。

決定顯示，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委，行使監(jiān)察職權(quán)。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。

轉(zhuǎn)隸

2017年元旦剛過，山西太原，某基層檢察院反貪局檢察官彭程迎來轉(zhuǎn)隸前第一次談話。

談話是在單位進(jìn)行的，對(duì)方兩三個(gè)人，來自山西省深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這是一個(gè)與國家監(jiān)察體制改革配套成立的機(jī)構(gòu)，山西省委書記駱惠寧擔(dān)任組長。

據(jù)彭程回憶，1月初那次談話相對(duì)簡單，簡單介紹了個(gè)人基本情況。一同談話的還有單位10多名同事，他們都來自反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門，大約占所在檢察院總?cè)藬?shù)的四分之一。

根據(jù)全國人大常委會(huì)此前表決通過的有關(guān)決定，三試點(diǎn)省份要將所在地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委。

中國反腐敗司法研究中心主任吳建雄表示，檢察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)隸，涉及反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門。這幾個(gè)部門的人員數(shù)量，大概占一個(gè)檢察院的五分之一左右，擴(kuò)大到全國層面，就是五萬人左右。

對(duì)林維、彭程他們來說，去不去監(jiān)察委，基本不需要選擇。

正如北京市檢察院副檢察長甄貞在接受媒體采訪所說，“有的老檢察官干了30多年，再有一兩年就要退休了，他們的人生目標(biāo)也是在檢察官的位置上退下來，但是他們不能留下來，必須轉(zhuǎn)隸過去?！?/p>

面對(duì)轉(zhuǎn)隸，檢察官們有感情上的不舍，也有對(duì)收入待遇的擔(dān)心。

北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水此前就提出，司法改革后，有的檢察官原本可通過“員額制”提高收入，轉(zhuǎn)隸后，他們的工資待遇如何考慮？

對(duì)此，甄貞表示，確實(shí)有入額后的人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委。北京市監(jiān)察委承諾，按照他們調(diào)薪后的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)發(fā)放工資。另外，沒有入額的司法輔助人員轉(zhuǎn)到監(jiān)察委，他們比公務(wù)員多出的20%工資標(biāo)準(zhǔn)也不會(huì)變。

2017年4月下旬，已經(jīng)完成轉(zhuǎn)隸的彭程說，收入是一方面，崗位安排和發(fā)展前景才是他們更看重的。彭程說，相比原來的反貪部門，監(jiān)察委手段更豐富、權(quán)限更大、覆蓋范圍更廣，打擊腐敗也會(huì)更加有力。

值得一提的是，盡管都是轉(zhuǎn)隸，三試點(diǎn)省份在操作方式上有所不同。

比如北京，甄貞曾透露，這次去監(jiān)察委的，全部都是中共黨員，非黨員留下了，受過紀(jì)律處分的人也不轉(zhuǎn)。

浙江的轉(zhuǎn)隸也在強(qiáng)調(diào)黨員。

今年3月，在北京參加全國兩會(huì)的浙江省檢察院檢察長汪瀚接受媒體采訪時(shí)說，“目前轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委的人員原則上都是黨員，至少第一批在我們?cè)圏c(diǎn)部門是這樣，我們省檢察院個(gè)別非黨的人員沒有轉(zhuǎn)隸?！?/p>

山西則有所不同。今年全國兩會(huì)期間，山西省檢察院檢察長楊司表示，山西檢察系統(tǒng)相關(guān)部門轉(zhuǎn)隸屬于“一刀切”，涉及人員全部轉(zhuǎn)過去，不分黨員、非黨員以及是否受過處分。

成立

2017年2月3日，立春，這是春節(jié)長假后第一個(gè)工作日。傍晚時(shí)分，杭州文三路上的浙江省檢察院門前，聚集了不少人合影留念。

照片很快在浙江檢察人的微信朋友圈廣泛流傳，其中一張是浙江省檢察長汪瀚和最后一任浙江省反貪局長陳春玉握手的情景。

幾個(gè)小時(shí)后，掛在浙江省檢察院門口的“反貪污賄賂局”和“反瀆職侵權(quán)局”兩塊牌子被摘去。有人感慨，“反貪，一段的結(jié)束，一段的開始?！?/p>

春節(jié)過后，彭程也迎來轉(zhuǎn)隸前第二次談話。

這次和他談話的人來自太原市紀(jì)委，內(nèi)容更有針對(duì)性，“問了具體工作經(jīng)歷，擅長做哪方面工作，計(jì)算機(jī)操作水平等等……”彭程認(rèn)為，這是為下一步去監(jiān)察委定崗做準(zhǔn)備。

三試點(diǎn)省份轉(zhuǎn)隸進(jìn)行的同時(shí)，各級(jí)監(jiān)察委陸續(xù)成立。

由于試點(diǎn)方案要求，?。ㄊ校┍O(jiān)察委由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)（簡稱人大）產(chǎn)生，率先召開省人代會(huì)的山西成為全國首個(gè)成立監(jiān)察委的省份。

1月18日上午，山西省十二屆人大七次會(huì)議選舉產(chǎn)生省監(jiān)察委主任;當(dāng)天下午，山西省十二屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議通過了省監(jiān)察委副主任、委員的任命，標(biāo)志著山西省監(jiān)察委正式成立。

兩天后，也就是1月20日，北京、浙江的監(jiān)察委主任同日選舉產(chǎn)生。兩地人大常委會(huì)還在當(dāng)天分別任命了各自的監(jiān)察委副主任及委員。至此，京、晉、浙三地省一級(jí)監(jiān)察委全部成立。

市縣層面，山西的推進(jìn)速度依然走在前列。

2月24日、25日，晉中、臨汾、朔州、呂梁、晉城、運(yùn)城6個(gè)地市密集成立各地市一級(jí)監(jiān)察委。

2月26日，大同11個(gè)縣（區(qū)）監(jiān)察委正式成立;2月27日，太原10個(gè)縣（市、區(qū)）監(jiān)察委全部成立。

按照駱惠寧的要求，山西市縣一級(jí)監(jiān)察體制改革屬于同步進(jìn)行，即“根據(jù)各市實(shí)際，分別采取‘先縣后市和‘先市后縣的辦法進(jìn)行，既要保進(jìn)度，又要保質(zhì)量，成熟一家，掛牌一家。”

3月30日，隨著太原市監(jiān)察委主任選舉產(chǎn)生，山西省市縣各級(jí)監(jiān)察委全部成立。山西省紀(jì)委組織部副部長萬勇對(duì)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》表示，“山西檢察系統(tǒng)反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防三部門共劃轉(zhuǎn)編制2224個(gè)，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1884人，沒有發(fā)生一例負(fù)面事件?！?

對(duì)標(biāo)山西，北京區(qū)一級(jí)監(jiān)察委成立晚了將近一個(gè)月，主要集中在3月下旬至4月中下旬。

3月28日，海淀區(qū)召開人代會(huì)，選舉區(qū)委常委、區(qū)紀(jì)委書記肖韻竹為海淀區(qū)監(jiān)察委主任，北京第一個(gè)區(qū)級(jí)監(jiān)察委產(chǎn)生。

隨后，石景山區(qū)、門頭溝區(qū)、昌平區(qū)也陸續(xù)選舉各區(qū)監(jiān)察委主任。到4月19日，北京16個(gè)區(qū)級(jí)監(jiān)察委全部成立。

另據(jù)媒體報(bào)道，在5月25日召開的北京市人大常委會(huì)會(huì)議上，北京市檢察院檢察長敬大力表示，截至4月20日，全市三級(jí)檢察院轉(zhuǎn)隸工作已經(jīng)全部完成。符合轉(zhuǎn)隸條件并實(shí)際轉(zhuǎn)隸的檢察人員共計(jì)765人，轉(zhuǎn)隸過程整體平穩(wěn)順利。

由于人代會(huì)召開較晚，浙江地市一級(jí)監(jiān)察委從4月初才開始陸續(xù)成立。不過，相關(guān)工作早已進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。

早在今年1月，浙江省十三屆紀(jì)委六次全會(huì)召開之際，該省監(jiān)察體制改革時(shí)間表就得到明確，即“確保1月底前完成省級(jí)監(jiān)察委組建工作，2月底前完成縣級(jí)組建工作，4月底前完成市級(jí)組建工作”。

4月1日，臺(tái)州市五屆人大一次會(huì)議選舉胡海良為市監(jiān)察委主任，浙江首個(gè)地市級(jí)監(jiān)察委產(chǎn)生。此后一個(gè)月，浙江其余10個(gè)地市監(jiān)察委陸續(xù)掛牌，到今年4月底，省、市、縣三級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂等部門共轉(zhuǎn)隸1645名干部。

一把手

4月26日上午，隨著浙江湖州選舉產(chǎn)生市監(jiān)察委主任，京、晉、浙三試點(diǎn)省份各級(jí)監(jiān)察委全部成立。這比今年1月王岐山在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上給出的時(shí)間表提早兩個(gè)月完成。

各地監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子構(gòu)成也得到明確。

梳理公開信息發(fā)現(xiàn)，此前，三試點(diǎn)省份各級(jí)監(jiān)察委“一把手”均由同級(jí)紀(jì)委書記擔(dān)任。這也符合2016年11月王岐山在三試點(diǎn)省份調(diào)研時(shí)提出的監(jiān)察委“作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公”。

不過，這一慣例之后有些小小打破。來自浙江在線的信息顯示，曾經(jīng)擔(dān)任國家預(yù)防腐敗局副局長（專職，副部長級(jí)）、中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室負(fù)責(zé)人、中央紀(jì)委國際合作局局長的劉建超已于2017年4月出任浙江省委常委、省紀(jì)委書記。

不過這種省紀(jì)委書記與省監(jiān)察委主任人選分設(shè)的情況只維持了3個(gè)月。7月7日上午，浙江省十二屆人大六次會(huì)議依法選舉浙江省紀(jì)委書記劉建超為浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任。

視線回到監(jiān)察委副主任層面，三試點(diǎn)省份通常都是由同級(jí)紀(jì)委副書記擔(dān)任，人數(shù)不等。如北京市監(jiān)察委副主任為2人，山西省監(jiān)察委副主任有3人，浙江省監(jiān)察委副主任則是4人。

對(duì)于監(jiān)察委委員的構(gòu)成，三試點(diǎn)省份有更多嘗試。

首先是人員數(shù)量，省一級(jí)監(jiān)察委委員基本為5-6人。地市（區(qū)）一級(jí)，少則3人，如北京市海淀區(qū)監(jiān)察委、浙江省麗水市監(jiān)察委;多則6人，如浙江省杭州市監(jiān)察委。

其次是身份構(gòu)成。省一級(jí)層面，北京、山西和浙江都有一名來自檢察系統(tǒng)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)入委員名單。如北京的王向明、山西的王海林，浙江的陳春玉，他們都曾是當(dāng)?shù)厥∫患?jí)檢察院的黨組成員、反貪局長，現(xiàn)在是省一級(jí)監(jiān)察委委員。

地市（區(qū)）層面，反貪局長是否一定會(huì)進(jìn)入監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子？答案是“未必”。

比如山西忻州和浙江臺(tái)州，這兩個(gè)地市監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子分別有9人和7人，全部來自原來的紀(jì)檢、監(jiān)察系統(tǒng)。

不過，上述情況只是少數(shù)，大多監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子還是有1-2名具有檢察背景的人員。

值得一提的是山西臨汾和浙江杭州，這兩個(gè)市的監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子還有來自法院系統(tǒng)的人士。

其中，臨汾市監(jiān)察委委員馮全生此前是臨汾市中級(jí)人民法院黨組成員、紀(jì)檢組長。杭州市監(jiān)察委委員俞振此前為杭州市中級(jí)人民法院審判委員會(huì)委員、刑事審判第一庭庭長。

對(duì)于三試點(diǎn)省份監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子的構(gòu)成，北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心副主任杜治洲認(rèn)為，表面看，原檢察機(jī)關(guān)的人員轉(zhuǎn)隸后在監(jiān)察委地位不如從前，但從更深層次理解，這一人事安排和當(dāng)前中央反腐敗策略是一致的。

“我們現(xiàn)在推行‘抓早抓小，在問題出現(xiàn)之前，通過‘紅臉出汗‘咬耳扯袖這些方式防患于未然。”在杜治洲看來，現(xiàn)在的黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律挺在前面，這一原則也體現(xiàn)在監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)的人事安排中。

此外，杜治洲還強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在應(yīng)將監(jiān)察委視為一個(gè)整體機(jī)構(gòu)，既然是整體，就要多考慮化學(xué)反應(yīng)、統(tǒng)籌安排，而不是再抱有“誰是紀(jì)委的、誰是檢察的”這種觀念。

講政治

2017年6月下旬，彭程進(jìn)入太原市監(jiān)察委工作已滿3個(gè)月。新工作地點(diǎn)在位于太原城南的新晉祠路111號(hào)，這里也是太原市紀(jì)委辦公所在地。

林維進(jìn)入北京市某區(qū)級(jí)監(jiān)察委兩個(gè)月有余，雖然手頭接了案子，但辦公地點(diǎn)還在協(xié)調(diào)，他暫時(shí)要在區(qū)監(jiān)察委和區(qū)檢察院之間“兩頭跑”。

由于合署辦公的需要，三試點(diǎn)省份監(jiān)察委均和同級(jí)紀(jì)委在同一地點(diǎn)，具體安排上又有所不同。

山西省監(jiān)察委在長風(fēng)西街，和山西省檢察院在同一幢大樓;浙江省監(jiān)察委位于杭州市省府路，和浙江省委、省政府、省紀(jì)委同在一個(gè)大院;北京市監(jiān)察委在北京市西三環(huán)南路，這里原本就是北京市紀(jì)委的辦公所在地。

明確辦公地點(diǎn)后，改革持續(xù)推進(jìn)。

據(jù)北京市紀(jì)委主辦的刊物《是與非》報(bào)道，2月6日，春節(jié)過后首個(gè)周一工作日，北京市紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)干部第一期培訓(xùn)班在房山區(qū)委黨校報(bào)告廳準(zhǔn)時(shí)開班。北京市委常委、市紀(jì)委書記、市監(jiān)察委主任張碩輔出席開班儀式并作動(dòng)員。

負(fù)責(zé)培訓(xùn)組織工作的北京市紀(jì)委組織部副部長曲梅林介紹，此次培訓(xùn)時(shí)間緊、內(nèi)容多、要求嚴(yán)：在學(xué)習(xí)形式上，包含授課、分組討論、觀看專題教育片和集中自習(xí)等。培訓(xùn)內(nèi)容則涉及反腐敗制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新、紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)、信訪舉報(bào)工作、執(zhí)紀(jì)審查工作、案件審理工作等方方面面。課程從早到晚，滿滿當(dāng)當(dāng);學(xué)員封閉學(xué)習(xí)，不得請(qǐng)假。

上述報(bào)道還顯示，第一期培訓(xùn)共有5天，安排了3次分組討論。大家的發(fā)言中，“身份、責(zé)任、履職”成了最多被提及的高頻詞。這也是開班式中張碩輔書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的三個(gè)關(guān)鍵詞。

4月中旬，林維所在的北京市某區(qū)級(jí)監(jiān)察委也組織了為期一周的集中培訓(xùn)。說起這次培訓(xùn)，他最大的感受就是“講政治”。

據(jù)林維透露，之前在檢察機(jī)關(guān)，主要是講法律?，F(xiàn)在在黨的機(jī)關(guān)，除了法律，更要從“講政治”出發(fā)。具體到日常辦案，除了法律，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的還有多請(qǐng)示、勤匯報(bào)、考慮大局。

在太原市監(jiān)察委，彭程首先要面對(duì)的也是每周不少于兩次的學(xué)習(xí)。內(nèi)容包括重要政治文件以及黨章黨規(guī)黨紀(jì)等等。

“學(xué)習(xí)要做筆記，每月寫一次心得?！彼f，過去總覺得政治就是一些高大上的論調(diào)，檢察官只要遵循公平正義、依法辦案就可以了，政治意識(shí)有點(diǎn)淡漠。如今成為監(jiān)察委人員，對(duì)為什么紀(jì)嚴(yán)于法、為什么要把紀(jì)律挺在前面，都有了深刻理解。

同時(shí)，在彭程看來，法律是底線，今后要用更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，這就是規(guī)矩。規(guī)矩體現(xiàn)在方方面面，比如周末或節(jié)假日想去外地玩，監(jiān)察委人員必須匯報(bào)，如果是一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，就要報(bào)批，獲得上級(jí)允許才能出去。

培訓(xùn)不僅面向監(jiān)察委基層人員，也面向領(lǐng)導(dǎo)班子。

據(jù)山西省紀(jì)委監(jiān)察委官網(wǎng)發(fā)布的消息，5月8日-6月13日，省紀(jì)委監(jiān)察委分5期對(duì)市縣兩級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行培訓(xùn)，共計(jì)1303人參加。培訓(xùn)期間，省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)察委主任任建華作動(dòng)員，省紀(jì)委監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子7位成員授課。

會(huì)議要求，參訓(xùn)學(xué)員要圍繞增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)決維護(hù)核心，圍繞鞏固成果、加快全面構(gòu)建良好政治生態(tài)，圍繞提高認(rèn)識(shí)、深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革，圍繞抓好班子、帶好隊(duì)伍加強(qiáng)學(xué)習(xí)，切實(shí)把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為推動(dòng)正風(fēng)反腐工作、搞好監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的動(dòng)力，為開創(chuàng)紀(jì)檢監(jiān)察工作新局面、全面構(gòu)建良好政治生態(tài)做出積極貢獻(xiàn)。

對(duì)此，莊德水認(rèn)為，監(jiān)察委人員學(xué)習(xí)黨紀(jì)黨規(guī)、強(qiáng)調(diào)“講政治”是必要的。尤其是轉(zhuǎn)隸過來的檢察人員，他們今后監(jiān)督的對(duì)象、面對(duì)的問題跟以前不一樣。

“原來面對(duì)的是違法行為，現(xiàn)在還有很多違紀(jì)、違規(guī)行為，不能單純用法律思維去處理?！鼻f德水說。

杜治洲也指出，監(jiān)察委將原來不同單位的人員整合到一起，確實(shí)應(yīng)該互相學(xué)習(xí)。檢察人員可通過轉(zhuǎn)隸，學(xué)習(xí)從嚴(yán)治黨背景下對(duì)黨員政治意識(shí)的要求，原來監(jiān)察部門的人員也需要提高法律素養(yǎng)，加強(qiáng)雙方深度融合。

留置

完成組建的監(jiān)察委已經(jīng)肩負(fù)起它的時(shí)代使命。

4月13日晚20點(diǎn)整，山西省紀(jì)委監(jiān)察委網(wǎng)站發(fā)布通報(bào)：日前，山西省監(jiān)察委對(duì)山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長郭海采取留置措施，對(duì)其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題進(jìn)行調(diào)查。

一天后，山西省紀(jì)委監(jiān)察委網(wǎng)站又公布了運(yùn)城市監(jiān)察委對(duì)運(yùn)城市林業(yè)局調(diào)研員張馳、運(yùn)城市水務(wù)局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛(wèi)典臣采取留置措施的消息。

這是北京、山西、浙江三地監(jiān)察委成立后，紀(jì)律審查公開通報(bào)中最早出現(xiàn)的“采取留置措施”。

不過，山西并非全國首個(gè)采取留置措施的省份。

據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，3月17日，浙江省杭州市上城區(qū)監(jiān)察委報(bào)送對(duì)涉嫌貪污的余某進(jìn)行調(diào)查的《立案審批表》。

隨著該文件經(jīng)杭州市上城區(qū)委書記陳瑾簽批，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來的第一例留置措施開始實(shí)施。

關(guān)于留置，可追溯至去年12月全國人大常委會(huì)表決通過的有關(guān)決定，即監(jiān)察委“為履行相應(yīng)的職權(quán)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施”。

今年3月的全國兩會(huì)，王岐山在參加他所在的北京代表團(tuán)審議時(shí)提到，“通過制定國家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委必要的調(diào)查權(quán)限，使黨的主張成為國家意志。留置是調(diào)查權(quán)的手段，要將其在國家監(jiān)察法中確立，彰顯全面依法治國的決心和自信?！?/p>

留置措施的具體運(yùn)用，是試點(diǎn)省份積極探索的內(nèi)容之一。

《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道顯示，北京、山西、浙江已出臺(tái)制度規(guī)范，對(duì)留置措施的審批權(quán)限、工作流程和方式方法給予明確。

其中，北京已制定《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》《調(diào)查措施使用規(guī)范》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作常用文書》《北京市紀(jì)委市監(jiān)察委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作暫行辦法》等相關(guān)文件。

文件明確“市紀(jì)委市監(jiān)察委機(jī)關(guān)對(duì)局級(jí)或相當(dāng)于局級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，還需報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”;“區(qū)級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)處級(jí)或相當(dāng)于處級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，還需報(bào)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”。

山西制定了《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》。

根據(jù)規(guī)定，山西省監(jiān)察委確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會(huì)議研究決定，并由案件監(jiān)督管理室報(bào)中央紀(jì)委備案;使用留置措施，應(yīng)當(dāng)在指定的專門場(chǎng)所實(shí)施，提前做出安全預(yù)案，與被留置人談話、訊問，應(yīng)在專門談話室進(jìn)行;使用留置措施時(shí)間不得超過90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長一次，時(shí)間不得超過90日。

山西省紀(jì)委、監(jiān)察委第十紀(jì)檢監(jiān)察室有關(guān)負(fù)責(zé)人還透露，在郭海案中，他們嚴(yán)格維護(hù)被留置人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和申辯權(quán)等合法權(quán)益，專門為郭海制定了合理的日常起居計(jì)劃，嚴(yán)格按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時(shí)間。

浙江制定了《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》。

文件明確，留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形。凡采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批;凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。

《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》還提到，全程規(guī)范、程序到位，是浙江探索開展留置措施的基本要求。

上城區(qū)委常委、區(qū)紀(jì)委書記、區(qū)監(jiān)察委主任金曉東說，實(shí)施第一例留置措施中，他們對(duì)留置宣布、留置調(diào)查、留置交接等整個(gè)執(zhí)行過程全程同步錄音錄像，同時(shí)加強(qiáng)與留置場(chǎng)所的對(duì)接溝通，就留置場(chǎng)所、人員安全、案件保密、同室人員等具體問題進(jìn)行磋商，加強(qiáng)對(duì)辦案人員、留置看押人員的安全教育和培訓(xùn)，確保留置安全。

隨著留置措施明朗化，莊德水等多位反腐專家認(rèn)為，過去紀(jì)檢監(jiān)察部門反腐工作中經(jīng)常使用的“兩規(guī)”“兩指”或?qū)⒈蝗〈?/p>

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠則表示，采取留置措施，對(duì)執(zhí)行人的約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)被執(zhí)行的人約束。這項(xiàng)措施要求全程錄像、限定場(chǎng)所，明確執(zhí)行時(shí)間，保障被執(zhí)行人的權(quán)益。

監(jiān)察官

6月9日22點(diǎn)25分，山西省紀(jì)委監(jiān)察委官網(wǎng)公布對(duì)郭海立案審查（調(diào)查）的結(jié)果，并對(duì)其給予“雙開”處分，涉嫌職務(wù)犯罪的問題移送檢察機(jī)關(guān)依法處理。

從今年3月涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)、接受組織審查，到今年4月涉嫌違紀(jì)違法，被采取留置措施，郭海的案子，恰恰與王岐山今年全國兩會(huì)期間提出的“依規(guī)治黨，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開”相吻合。

而據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》此前披露的信息，在組織架構(gòu)方面，監(jiān)察委已經(jīng)考慮到“紀(jì)法分開”。

比如北京，按照監(jiān)督、審查分設(shè)的思路，市紀(jì)委、市監(jiān)察委機(jī)關(guān)設(shè)立17個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室。其中，8個(gè)室負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，8個(gè)室負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)審查。此外還有一個(gè)特殊的紀(jì)檢監(jiān)察室——負(fù)責(zé)追逃追贓和防逃工作的第17紀(jì)檢監(jiān)察室。

山西省紀(jì)委、監(jiān)察委共設(shè)10個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，其中1至8室為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，9至10室為執(zhí)紀(jì)審查部門。

浙江省紀(jì)委、監(jiān)察委共設(shè)13個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，其中7個(gè)為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，6個(gè)為執(zhí)紀(jì)審查部門。

值得一提的是，去年11月以來，建立監(jiān)察官制度成為國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

今年3月，張碩輔在主持召開北京市紀(jì)委常委會(huì)、市監(jiān)察委委員會(huì)議時(shí)率先提出，北京要就“建立監(jiān)察官制度”進(jìn)行深入探索。

《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》也在相關(guān)報(bào)道中披露，山西、浙江正在積極探索“建立監(jiān)察官制度”。

浙江省紀(jì)委、監(jiān)察委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，浙江將積極爭取探索建立監(jiān)察官制度，將監(jiān)察委全部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員納入監(jiān)察官的適用范圍，建立與監(jiān)察官等級(jí)序列配套的相關(guān)制度，推進(jìn)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

對(duì)此，李永忠在接受采訪時(shí)介紹，監(jiān)察委是一個(gè)獨(dú)立于“一府兩院”的機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)由人大產(chǎn)生，人員由人大任命，其行使的職責(zé)是國家監(jiān)察，因此監(jiān)察委工作人員可以稱作監(jiān)察官，這就像檢察院的檢察官、法院的法官一樣。

他還認(rèn)為，建立監(jiān)察官制度，上升到法律層面就要制定監(jiān)察官法，用法律把制度規(guī)范下來。

事實(shí)上，隨著國家監(jiān)察體制改革不斷深入，更多法律層面的工作有待跟進(jìn)。

2016年12月，全國人大常委會(huì)表決通過的有關(guān)決定提到，北京、山西、浙江三試點(diǎn)省份暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用的法律包括行政監(jiān)察法、刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等多個(gè)法律法規(guī)中的部分條款。

多位反腐專家表示，等三試點(diǎn)省份運(yùn)行成熟、國家監(jiān)察委正式上線，上述法律條款面臨調(diào)整。

專家們還指出，監(jiān)察委的產(chǎn)生，使我國的憲政結(jié)構(gòu)從現(xiàn)在的“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，修改《憲法》成為必然?/p>

3月4日，十二屆全國人大五次會(huì)議召開前夕，大會(huì)發(fā)言人傅瑩在回答記者提問時(shí)表示，把行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法的工作已經(jīng)開始。修改憲法是國家大事，要在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行，有關(guān)這方面的信息會(huì)及時(shí)向社會(huì)公布。

根據(jù)全國人大常委會(huì)2017年立法工作計(jì)劃，除了今年6月剛剛完成首次審議的監(jiān)察法草案，人民法院組織法修訂草案、人民檢察院組織法修訂草案也將于今年8月初次審議。

修改法官法、檢察官法也已被列入預(yù)備及研究論證項(xiàng)目。中國人大網(wǎng)有關(guān)消息顯示，這些立法項(xiàng)目由有關(guān)方面抓緊調(diào)研和起草工作，視情在2017年或者以后年度安排審議。

對(duì)于接下來的工作，研究制度反腐多年的李永忠認(rèn)為，發(fā)揮主觀能動(dòng)性很重要。

他說，三試點(diǎn)省份在試點(diǎn)過程中應(yīng)避免千篇一律，“不能等盼要，等中央的方案，盼中央的明確指示，要中央的支持。”

按照李永忠的設(shè)想，既然是試點(diǎn)，三省份就要勇于試錯(cuò)，按自己的思路去試，這樣比較起來才有意義。

“要把調(diào)動(dòng)中央積極性和地方積極性、領(lǐng)導(dǎo)積極性和地方積極性結(jié)合起來?！崩钣乐艺J(rèn)為，搞改革，自選動(dòng)作比規(guī)定動(dòng)作重要，三個(gè)臭皮匠比一個(gè)諸葛亮重要，容許失敗比只準(zhǔn)成功重要，主動(dòng)試點(diǎn)比觀望等待重要。

由此看來，這項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，從中央到地方，時(shí)間很緊張。

根據(jù)王岐山在十八屆中央紀(jì)委全會(huì)透露的信息，預(yù)計(jì)在十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委、產(chǎn)生國家監(jiān)察委組成人員。

這也意味著，從現(xiàn)在起，距離一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)誕生，只剩下半年多。（應(yīng)受訪者要求，林維、彭程為化名）

編輯/余弘陽