淺析滾動預算在高校預算管理中的應用

●歐宏政

淺析滾動預算在高校預算管理中的應用

●歐宏政

預算管理是高校財務管理的重要組成部分，高?，F(xiàn)行的年度預算編制方式存在諸多弊端。滾動預算改革契合高校中長期發(fā)展規(guī)劃，對學校建設發(fā)展、提高預算管理水平起到了極大的推動作用。本文從滾動預算改革的政策背景、方法特性和積極作用入手，就其在高校預算管理中的應用進行探索和分析。

高校滾動預算預算管理

預算管理是高校財務管理的重要組成部分，具有統(tǒng)籌規(guī)劃、決策引導、項目安排和資金調(diào)配的職能，在高校財務管理過程中發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)階段我國高校預算管理還普遍停留在年度預算經(jīng)費收支安排的簡單層面，深層次的長遠謀劃、政策導向作用尚未得到有效發(fā)揮。隨著高校改革的不斷深入，教育體制機制的不斷完善，教育經(jīng)費投入的不斷增長，高校財務管理工作重點將從現(xiàn)在的單純核算、記賬等經(jīng)濟活動堆砌和累加，向進一步加強預算管理的宏觀指導，規(guī)劃的有效制定和資金的統(tǒng)籌安排轉變。

2015年1月，國務院發(fā)布《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），提出了編制三年滾動財政規(guī)劃的總體要求。高校作為財政補助的事業(yè)單位，必須在國家財政收支管理改革的大潮中順勢而為，結合規(guī)劃管理需求，采取有效措施，促進高校預算管理發(fā)展和滾動預算編制。

一、滾動預算的政策背景

1994-1995年，國務院陸續(xù)頒布并實施了《中華人民共和國預算法實施條例》和《中華人民共和國預算法》，文件明確指出，年度預算管理制度在促進國家經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展上發(fā)揮著不可替代的積極作用。1999年，為完善預算管理制度，為編制部門滾動預算提供必要的現(xiàn)實條件和制度基礎，國家進行了部門預算改革，相繼出臺管理政策和法規(guī)制度。2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了審核預算的重點要由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展改進，以保障跨年度預算平衡機制的建立。

2015年，國務院印發(fā)《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），文件明確指出，為加強財政規(guī)劃對年度預算的約束性，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，促進經(jīng)濟結構調(diào)整和發(fā)展方式轉變，實行中期財政規(guī)劃管理并編制三年滾動財政規(guī)劃，建立逐年更新滾動的管理機制。2015—2016年，教育部向全國各部屬高校轉發(fā)了財政部下發(fā)的關于編制中央部門三年支出規(guī)劃和部門預算的通知，要求各高校充分研究重大項目和改革三年期的政策變動和運行機制，啟動了部屬高等學校全面編制三年期滾動預算的工作。

上述政策法規(guī)頒布和工作部署，正是基于解決現(xiàn)行預算管理弊端而出現(xiàn)的，主要表現(xiàn)在預算管理和控制方式不夠科學，年度預算的短視效應普遍存在，跨年度預算平衡機制尚未有效建立等。滾動預算作為中長期預算編制方法的一種，以實現(xiàn)學校中長期發(fā)展規(guī)劃和預期績效目標為導向，以相關職能部門中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃為參照，力求為學校實現(xiàn)中長期規(guī)劃目標提供財力保障，較好地發(fā)揮了與短期預算相輔相成、相互指導的作用，可以使高校更好地適應外部環(huán)境變化，有效避免（短期）年度預算時滯性的缺點。

二、滾動預算的內(nèi)涵

（一）滾動預算的定義

滾動預算是指為擺脫會計年度預算期限的限制，通過對部門收支進行預測的方式來制定部門中期滾動規(guī)劃的預算編制方法，又稱“滾動式中期計劃”或“跨年度預算”。滾動預算能通過預算管理流程形成相匹配的跨年度預算收支方案，并隨著預算執(zhí)行進展，不斷向后補充與滾動，使預算期始終保持在一個固定期間。滾動預算編制方法能夠實現(xiàn)部門預算動態(tài)平衡。中期滾動預算的期限一般為3至5年，每年更新一次，重點在于依據(jù)政策變化進行調(diào)整。

從表面上來看，滾動預算只是在編制周期和編制時間上較以前的編制方法有所延長，但實質(zhì)上，它將預算管理的視野從靜態(tài)的年度范圍擴展到動態(tài)的跨年度范圍，既有利于管理層用長遠發(fā)展的眼光考慮問題，又有利于學校收支計劃與中長期發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，還有利于提高預算的可預見性和資金的使用效益。因此，高校應立足建設、著眼發(fā)展、結合規(guī)劃，將滾動預算編制作為深化預算管理改革、提升預算管理水平的重點工作予以推進。

（二）滾動預算的特點

1、滾動預算有顯著的周期性。一般情況下，年度預算僅涉及一年預算安排，滾動預算涉及3-5年預算安排；年度預算以滾動預算為基礎，滾動預算3-5年預算安排期中的第一年的規(guī)劃內(nèi)容就是年度預算，滾動預算的后幾年規(guī)劃為具有預算性質(zhì)的規(guī)劃，在轉化為年度預算之前需要經(jīng)過細化調(diào)整。

2、滾動預算管理的側重點不同。年度預算側重于預算當年的收支經(jīng)費安排，盡管也涉及調(diào)整事宜，但普遍是基于已確認事項進行的；滾動預算須結合經(jīng)濟活動和環(huán)境變化做周期規(guī)劃和預測，更為強調(diào)全局性、延續(xù)性和變化性。

3、滾動預算具有顯著的前瞻優(yōu)勢。滾動預算與中長期政策和經(jīng)濟周期相結合，有利于提高預算編制的持續(xù)性、增強預算安排的科學性、促進公開透明預算制度的建立，有利于高校按規(guī)劃目標計劃項目實施方案，集中財力解決重大事項，有利于促進高校教學科研事業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，

三、滾動預算的積極作用

（一）高校預算管理的現(xiàn)狀

高?，F(xiàn)行的預算管理模式有其特定的政策背景和歷史沿革，在規(guī)范財務管理、防范財務風險、保證財政資金的合理使用方面起到了良好的作用。隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，世界一流大學和一流學科建設目標的逐步實現(xiàn)，迫切需要一流的財務管理提供服務和支撐，現(xiàn)行預算操作方式的弊端也更加凸顯。

1、預算編制方法有待改進。目前，高校預算編制普遍采用增量預算法或零基預算法,以上年度預算實際執(zhí)行情況為基礎,結合下一年變動因素,適當增加或減少相應項目的內(nèi)容預算額度。這種編制方法容易使下一年度的預算編制受到既成事實的影響,若以前年度預算經(jīng)費安排存在不合理因素,那么這種不合理因素就會被一直沿用。

2、預算編制程序亟須完善。目前，高校中簡單認為預算編制僅是財務部門內(nèi)部業(yè)務的現(xiàn)象仍普遍存在，導致職能部門和學院對預算編制工作的重視不夠,整體參與程度不高,容易造成內(nèi)部預算申報缺乏科學論證、合理規(guī)劃。由于預算編制部門與基層單位缺乏溝通、協(xié)調(diào)與反饋,沒有組織專人對基層單位工作綱要、未來發(fā)展規(guī)劃做深入調(diào)研與分析,容易導致預算與實際情況不符,無法確保預算的準確和周密。

3、預算績效考核必須強化。目前，高校存在片面重視預算報表的申報和使用,忽略預算編制及執(zhí)行追蹤考核的現(xiàn)象，預算執(zhí)行的考核機制相對匱乏，有效的分析評價體系尚未全面建立?？茖W與合理的預算編制是高校開展各項事務的財力基礎,若沒有行之有效的監(jiān)督與考核機制來對經(jīng)濟行為進行約束與激勵,就可能導致預算差異及原因反饋不及時,從而對高校財務預算的執(zhí)行力產(chǎn)生負面影響，繼而架空預算控制的職能。

（二）滾動預算的積極作用

滾動預算作為一種新的管理手段和預算管理理論有益的必要的補充，促進了高校財務管理與戰(zhàn)略發(fā)展需求的契合度，對高校謀劃事業(yè)發(fā)展有著極大的推動作用。

1、滾動預算有助于高校把握未來發(fā)展動態(tài)。滾動預算具有較強的動態(tài)性，對高校未來發(fā)展能夠實現(xiàn)動態(tài)把握。高校管理者可利用實際經(jīng)費支出與預算之間的差距，對財務支出與管理過程中出現(xiàn)的問題進行有效分析，并及時研究相應的解決方案，從而為未來可持續(xù)發(fā)展提供合理的規(guī)劃和數(shù)據(jù)來源。高校的教育經(jīng)費涉及教學、科研、后勤、基礎設施建設等多方面內(nèi)容。為避免申報的盲目性，確保目標建設的明確性及工作實施的高效性，對于周期長、經(jīng)費需求大的項目，可以實施滾動預算，將原本一年的預算周期擴大為三年，充分發(fā)揮預算滾動化管理在高校運營中的積極作用。

2、滾動預算有助于高校把握預算的準確性。滾動預算是動態(tài)和定性相結合的新型預算方式。一方面高校能根據(jù)當年收支情況在原預算期末對新一年度的預算進行有效的補充，彌補本身對市場經(jīng)濟反應滯后而產(chǎn)生的預算不合理弊端，提升預算編制的整體性、清晰性和準確性；另一方面，滾動預算使經(jīng)費管理與高校全年教育教學計劃有機結合，對重點支出項目實施預算跨年度管理，開展互動式的信息交流、共享，不斷的調(diào)整、修正和補充，能夠增強各年度之間部門預算的連續(xù)性、穩(wěn)定性和準確性。

3、滾動預算有助于合理配置資源。滾動預算提升了高校預算管理的靈活性，高校日常教學科研費用的建設目標通常以一年為單位,由于其目標建設期比較短、業(yè)務不復雜,因此預算改變幅度不大。但對于在規(guī)劃期內(nèi)的一些重要改革、重要政策和重點項目,就有必要研究其政策目標、運行方式、評價方法,利用多系統(tǒng)來支持其組織和控制,利用滾動預算使局部預算與整體目標互相協(xié)調(diào)。當項目需要大幅度調(diào)整支出結構時,需要時間和資金的雙重保障,滾動預算可以為預算支出結構的調(diào)整提供跨周期的時間維度和充裕的資源,使財政資金能夠得到最大幅度的利用。

4、滾動預算有助于防控財務風險。滾動預算的編制與高校的中長期發(fā)展目標結合在一起，以相應的發(fā)展規(guī)劃、建設步驟和實施進度為依托，不會因人為因素干擾計劃實施和項目安排。同時，高校財務人員可根據(jù)滾動預算編制計劃對其執(zhí)行情況進行嚴格監(jiān)督，有效減少、避免各種不利情況或現(xiàn)象的發(fā)生，如年底預算資金剩余而突擊花錢現(xiàn)象，在一定程度上降低了財務風險。

四、滾動預算的應用實踐

目前，部門預算是我國高校采用較為廣泛的預算編制方法，主要采用增量預算法或零基預算法來進行。滾動預算的編制對高校財務人員專業(yè)水平提出了更高的要求，不僅需要財會人員詳細了解高校未來的發(fā)展建設并能對其進行宏觀預測,又需要結合專業(yè)知識、運用數(shù)學方法進行定量和定性分析。因此，高校推進部門滾動預算編制應分步實施、逐步推進、循序漸進。

（一）明確編制原則

明確編制原則，首先要確定高校滾動預算編制的總體思路，即在國家層面的長期發(fā)展規(guī)劃基礎上，從學校教育發(fā)展需要出發(fā)，基于已有的項目庫系統(tǒng)平臺，以年為報告年度，并延后3—5年進行中期預算的編制，同時納入年度預算，從而貫通年度預算的連續(xù)性。具體來講，應遵循以下基本原則：

1、協(xié)調(diào)發(fā)展原則。滾動預算編制應結合高校未來的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標，符合中長期規(guī)劃的方針政策，符合內(nèi)涵式發(fā)展的改革方向，并與自身的發(fā)展速度、規(guī)模、結構等具體方面協(xié)調(diào)一致。滾動預算編制應在充分論證與分析的基礎上進行，收入預算要充分考慮經(jīng)濟和政策形勢變化，支出預算須保持平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢，合理控制赤字水平。

2、客觀嚴謹原則。首先，由于滾動預算在編制上有時間的延續(xù)性，所以在編制一開始就要考慮之后年度的預算調(diào)整問題，留夠空間，必要時可按客觀與嚴謹兩種方式分別作對比論證分析。其次，要嚴格防范財務風險，增強高校債務管理，減少國家教育政策改變對高校財務狀況產(chǎn)生的影響。

3、動態(tài)管理原則。在編制滾動預算時，要認真分析、總結上期預算執(zhí)行狀況，綜合考慮政策變化、實際建設需求、形勢發(fā)展需要等要素，及時對滾動期內(nèi)有關項目預算內(nèi)容進行調(diào)整、修正與完善，并根據(jù)已有材料信息進行分析、比較、預測，合理編制下一個滾動預算計劃。

4、績效預算原則?？冃Э己藢β鋵崫L動預算指標有著顯著的導向作用，編制滾動預算時，在效應體系中納入績效考核方案，在預算執(zhí)行過程中跟蹤分析資金的籌集情況和使用情況，考查資金項目的使用性能，構建基于預算編制、預算執(zhí)行和預算評價的績效管理體制，有利于保證預算的落實。

5、透明科學原則。滾動預算編制本身就是基于預測和規(guī)劃而不斷完善和調(diào)整的過程，為了讓滾動預算數(shù)據(jù)更加具有可信性，必須使用科學的方法搜集與處理數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)既是高校發(fā)展規(guī)劃數(shù)字化的體現(xiàn)，也滿足了廣大師生員工對財務公開透明的要求，將提升預算編制透明度貫徹落實到編制的每一個環(huán)節(jié)。

（二）完善條件支撐

滾動預算編制較年度預算編制而言，存在系統(tǒng)性的變革，因此，體制保障及平臺支撐必不可少，高校在編制滾動預算時，要有相應的政策依據(jù)、決策流程、信息資料和技術條件等與之協(xié)調(diào)。

1、構建完善、合理的中期規(guī)劃管理制度。高校應結合預算管理體系和編制方法變革，全面梳理、完善管理制度，主要包括：中長期規(guī)劃發(fā)展修編辦法、中期滾動預算管理實施辦法、專項資金管理辦法、中長期項目庫建設管理辦法和項目績效考評管理辦法等。

2、建立滾動預算編制審核機構。高校應設立滾動預算編制決策機構和咨詢機構，并對其職能職責進行細化，機構成員具有專業(yè)性、代表性。高?？稍诂F(xiàn)有機構上調(diào)整設立由有關職能管理部門構成的滾動預算編制專項工作組。高校可成立項目庫建設審核委員會與財經(jīng)委員會，對中長期項目庫建設和中期滾動預算進行審核。

3、建設高校發(fā)展規(guī)劃信息平臺。高校應借助現(xiàn)代化信息手段，集成學校已有的信息系統(tǒng)，建設計劃、決策、控制與績效評價等全方位系統(tǒng)化管理平臺，實現(xiàn)數(shù)字化校園，推進信息共享。涉及中期滾動預算管理的信息化平臺主要包括：校級基礎信息平臺、項目數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、發(fā)展規(guī)劃信息系統(tǒng)、財務信息系統(tǒng)及預算管理信息系統(tǒng)等。

（三）細化編制流程

我國高?，F(xiàn)行的預算編制程序是：學校每年按照財政部和教育部下達的預算編制要求，組織內(nèi)部各單位編制經(jīng)費需求，財務部門結合上年實際收支情況和下年工作計劃、重點，統(tǒng)籌分析申報材料，編制收入和支出預算，后按程序報教育部、財政部集中審核。這種編制方法和決策審核流程相對簡單，難以契合學校的發(fā)展戰(zhàn)略和建設規(guī)劃，推行滾動預算必須對編制流程進行細化。

1、確定預算項目責任單位。高校可結合規(guī)模和運行管理實際，在現(xiàn)有職能部門構架基礎上，按照歸口管理原則，初步劃分為本科研究生教學類、學科建設和發(fā)展類、科研條件和實驗支撐類、學生事務和獎助資助類、后勤保障和社會服務類等，明確其為對應預算項目和建設內(nèi)容的責任主體單位。

2、編制中長期發(fā)展規(guī)劃。高校內(nèi)部各預算項目責任單位需要從自身職能出發(fā)，制定相關的中長期發(fā)展規(guī)劃及發(fā)展目標，依據(jù)學?？深A見的財力，制定常規(guī)運轉開支計劃，對重點建設領域和相關項目制定具體的實施計劃和時間進度，并定期對規(guī)劃進行完善調(diào)整。高校應強化中長期發(fā)展規(guī)劃的指導性，增強發(fā)展規(guī)劃編制的科學論證，形成滾動預算規(guī)劃編制體系。

3、建設中長期滾動項目庫。高校應基于中長期發(fā)展規(guī)劃，做好重點及延續(xù)項目系列工作，包括申報、論證、分類及立項等，建設中長期滾動項目庫。所有項目經(jīng)過充分論證以后，都必須納入項目庫統(tǒng)一管理，并按一定原則排序，如項目建設的輕重緩急等，同時，高校要定期對項目庫進行更新完善，實現(xiàn)平臺動態(tài)管理，逐步建立滾動預算項目體系。

4、匯總學校滾動預算進行統(tǒng)一編制。根據(jù)中期滾動預算編制原則，參考借鑒中長期發(fā)展規(guī)劃，結合上一期預算指標完成情況，對下一期預算內(nèi)容進行編制和調(diào)整，對預算期內(nèi)的所有收入項目進行測算；對項目庫中的所有項目進行篩選，將成熟的項目納入預算，依據(jù)教育主管部門和財政部門的相關政策要求編制精準的年度部門預算，同時，可擴展預算區(qū)間編制跨年度預算。

（四）強化監(jiān)督評價

1、細化績效考核評價指標體系。滾動預算的執(zhí)行在于指導年度預算的編制，約束高校管理行為，保證學校按照建設規(guī)劃和目標持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。學校應當依據(jù)績效考評管理辦法，細化績效考核評價指標體系，結合滾動預算編制過程中的責任劃分，對項目責任單位的主體責任落實、中長期發(fā)展規(guī)劃推進實施、滾動項目庫建設的科學合理性等反面進行監(jiān)督和評價。同時，避免片面強調(diào)滾動預算剛性約束的情況，若上年預算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問題，則應根據(jù)政策調(diào)整、市場變化和項目實施條件變更等因素進行必要的后續(xù)預算調(diào)整，否則將嚴重違背滾動預算編制管理的初衷，也無法發(fā)揮其應有的制度優(yōu)勢。

2、自覺接受廣大教職工的監(jiān)督。高校滾動預算及相應的項目安排、經(jīng)費籌劃等和高校中長期發(fā)展規(guī)劃直接相關，是落實中長期發(fā)展規(guī)劃最直接的管理手段和方式，也是推進學?？傮w建設和長期發(fā)展的關鍵一環(huán)，更是學校廣大師生高度關注的內(nèi)容。為保證滾動預算的科學透明，學校預算編制工作應自覺接受廣大教職工的監(jiān)督，并適時向教代會報告，廣泛聽取民意，匯聚共識、共謀發(fā)展。

目前，國內(nèi)部分高校正在逐步推進滾動預算的編制和實施工作，編制的范圍主要是涉及學校全局發(fā)展、資金投入大、需廣泛統(tǒng)籌并在近3年需持續(xù)投入的項目，涉及的部門主要包括學科建設、本科生研究生教育、科學技術研究、人事、實驗室設備和后勤保障等職能管理部門，這些高校在滾動預算初步實踐過程中獲得了寶貴的經(jīng)驗，也取得了初步成效，必將極大地推動高校滾動預算編制工作的全面展開?！觯ㄗ髡邌挝唬何錆h大學財務部）

[1]國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見[EB/OL].(2015-01-23).http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm.

[2]國務院關于深化預算管理制度改革的決定[EB/OL].(2014-09-26).http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201410/ t20141031_1155342.htm l.

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[5]沈艾林.戰(zhàn)略導向視角下高校全面預算管理體系構建[J].財會通訊,2015，（08）.