基于國際公共產(chǎn)品理論的“一帶一路”財稅支持政策分析

●林 江 姚翠齊

基于國際公共產(chǎn)品理論的“一帶一路”財稅支持政策分析

●林 江 姚翠齊

編者按：“一帶一路”戰(zhàn)略自提出以來已有四年時間，獲得了社會各界的廣泛稱贊和支持，也展示了我國向世界提供國際公共產(chǎn)品的實踐與思考。繼上期專題從大國財政視角探討“一帶一路”戰(zhàn)略中我國財稅政策支持建議，本期專題基于國際公共產(chǎn)品理論，全面分析“一帶一路”中面臨的財稅風(fēng)險與挑戰(zhàn)、國際財稅政策協(xié)調(diào)，以及助力企業(yè)“走出去”的財稅路徑選擇，為“一帶一路”財稅政策研究提供更加廣闊的視角。

“一帶一路”是中國探索跨國提供國際公共產(chǎn)品、實現(xiàn)新型區(qū)域合作的嘗試，除了依靠傳統(tǒng)的貿(mào)易和投資，還借助大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為“先行官”。因此，本文基于國際公共產(chǎn)品理論，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為重點對“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的供給進行研究分析，探討如何從財稅政策上促進“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給。

“一帶一路”國際公共產(chǎn)品財稅支持

2013年9月和10月，國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，進一步明確“一帶一路”建設(shè)的基本原則、框架思路、合作重點及機制等方面內(nèi)容。

在堅持開放合作、市場運作和互利共贏的原則下，共建“一帶一路”致力于區(qū)域的互聯(lián)互通，建立和加強沿線各國互聯(lián)互通伙伴關(guān)系。市場運作要求“一帶一路”的建設(shè)實施必須遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和各類企業(yè)的主體作用，同時發(fā)揮好政府的作用。協(xié)調(diào)好市場與政府的關(guān)系，充分調(diào)動企業(yè)“走出去”的積極性，“一帶一路”建設(shè)需要財稅政策的支持。財稅政策作為全球經(jīng)濟治理的重要組成部分，有助于優(yōu)化資源配置、消除跨境投資障礙、推動國際經(jīng)濟合作，對推進“一帶一路”建設(shè)發(fā)揮著重要作用。因此，研究如何充分發(fā)揮財稅政策在“一帶一路”建設(shè)中的積極作用具有重要現(xiàn)實意義。

“一帶一路”以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容。其中，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。在尊重相關(guān)國家主權(quán)和安全關(guān)切的基礎(chǔ)上，沿線國家加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的對接，共同推進國際骨干通道建設(shè)，逐步形成連接亞洲各次區(qū)域以及亞歐非之間的交通、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。2017年5月14日，“一帶一路”國際合作高峰論壇“加快設(shè)施聯(lián)通”平行主題會議達成以下共識：設(shè)施聯(lián)通在“一帶一路”中扮演著“先行官”的重要角色，是實現(xiàn)“一帶一路”愿景的重要保障，要共同努力推動設(shè)施互聯(lián)互通邁上新臺階。

“一帶一路”是中國推動新型經(jīng)濟全球化的重要嘗試，除了依靠傳統(tǒng)的貿(mào)易和投資，還借助大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，倡導(dǎo)基建先行?！耙粠б宦贰毖鼐€大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較落后的發(fā)展中國家，而完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)展經(jīng)濟的先行條件?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)向沿線國家提供的重要國際公共產(chǎn)品。與受益范圍局限于一國之內(nèi)的國內(nèi)公共產(chǎn)品供給相比，國際公共產(chǎn)品供給在受益范圍、作用對象和提供主體及方式等方面具有特殊性。因此，本文基于國際公共產(chǎn)品理論，以設(shè)施聯(lián)通為重點對“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的供給進行研究分析，探討如何從財稅政策上促進“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給。

一、“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的供需分析

國際公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品概念在國際領(lǐng)域的應(yīng)用和延伸。Kaul et al.（2003）將國際公共產(chǎn)品定義為其外部性超越一國范圍，甚至跨越代際的公共產(chǎn)品。Kaul強調(diào)國際公共產(chǎn)品包括物質(zhì)產(chǎn)品（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、非物質(zhì)產(chǎn)品（如知識與技術(shù)）以及政策結(jié)果或環(huán)境條件（如和平穩(wěn)定的國際環(huán)境）。根據(jù)受益的疆域范圍，國際公共產(chǎn)品可分為全球性公共產(chǎn)品和區(qū)域性國際公共產(chǎn)品。前者涉及全球或整個人類的利益，如全球氣候變暖、傳染病控制等；后者則是“僅在某一特定區(qū)域內(nèi)供給和消費，其利益惠及整個地區(qū)而非遍及全球的國際公共產(chǎn)品，是介于國家和全球性公共產(chǎn)品之間的一種形式”，如歐盟、東盟等。從受益范圍來看，“一帶一路”貫穿亞歐非大陸，其中“絲綢之路經(jīng)濟帶”分北線、中線和南線，分別是中國經(jīng)中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海），中國經(jīng)中亞、西亞至波斯灣、地中海，中國至東南亞、南亞、印度洋；“21世紀(jì)海上絲綢之路”包括從中國沿海港口過南海到印度洋并延伸至歐洲，從中國沿海港口經(jīng)南海到南太平洋；其地理范圍和影響的行為體主要集中在亞歐非地區(qū)。從合作內(nèi)容來看，“一帶一路”以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，推進涉及政府、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、金融和文化等多層次、多領(lǐng)域、多渠道的區(qū)域合作，與沿線國家共建開放、互利、平等的新型合作秩序。因此，“一帶一路”提供的主要是區(qū)域性國際公共產(chǎn)品，包括高效的設(shè)施互聯(lián)互通、國際合作新理念和新模式、新的國際貨幣和新型國際金融組織等。目前，“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的供給將重點落在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各國基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通上。因此，本文重點對“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”這一有形的國際公共產(chǎn)品進行供需分析。

國際公共產(chǎn)品出現(xiàn)的前提是其在國際范圍上有需求。“一帶一路”所要提供的“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”作為國際公共產(chǎn)品，其需求機制是什么？首先，就經(jīng)濟層面而言，自2008年國際金融危機和歐洲主權(quán)債務(wù)危機以來，世界經(jīng)濟受到巨大沖擊，目前經(jīng)濟增長仍然乏力。與此同時，區(qū)域經(jīng)濟一體化和貿(mào)易協(xié)定“碎片化”趨勢同步增強，在當(dāng)前全球經(jīng)濟緩慢復(fù)蘇的大背景下，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，想要開發(fā)新的市場潛力以加速經(jīng)濟復(fù)蘇，則需要進一步加強區(qū)域合作，探索多層次、多領(lǐng)域、多渠道的新型區(qū)域合作模式。其次，就全球治理而言，隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域化，金融危機、氣候變暖、恐怖主義、領(lǐng)土爭端、民族矛盾和宗教沖突等問題日益嚴(yán)峻，給世界和人類的可持續(xù)發(fā)展帶來復(fù)雜多樣的挑戰(zhàn)，為應(yīng)對挑戰(zhàn)，迫切需要更多行之有效的國際公共產(chǎn)品供給以形成公正合理的全球治理體系。最后，就基礎(chǔ)設(shè)施而言，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是推動經(jīng)貿(mào)合作、增進人才技術(shù)文化交流、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，是實現(xiàn)區(qū)域合作、互利共贏的重要依托。為了刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，各國將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化和智能化作為撬動經(jīng)濟增長新動力的優(yōu)先領(lǐng)域。作為區(qū)域經(jīng)濟合作的先行官，“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”這一國際公共產(chǎn)品屬于中性公共產(chǎn)品，不觸及意識形態(tài)問題，涉及的政治經(jīng)濟沖突較少。因此，相對于其他國際公共產(chǎn)品，國際社會對基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的需求更具有普遍性和可行性。

對國際公共產(chǎn)品的需求分析，實質(zhì)上屬于行為體的受益分析。一般而言，當(dāng)行為主體能從某一物品或服務(wù)中受益，獲得一定程度的效用，才會對該物品或服務(wù)產(chǎn)生需求。對于中國而言，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的供給將促進我國外匯儲備的有效利用，有助于解決產(chǎn)能過剩問題，推動經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，同時也為國內(nèi)企業(yè)“走出去”提供重要平臺。對沿線發(fā)展中國家而言，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較落后，且經(jīng)濟發(fā)展水平較低，資金相對短缺。因此，通過參與共建“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，沿線發(fā)展中國家將完善國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通開展經(jīng)貿(mào)的交通網(wǎng)絡(luò)，促進經(jīng)濟發(fā)展，提升國民福祉。對參與共建“一帶一路”的所有國家而言，安全高效的海陸空交通網(wǎng)絡(luò)將有助于實現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通，從而參與國能從“一帶一路”所形成的更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的區(qū)域經(jīng)濟一體化新格局中開拓新市場，加強經(jīng)濟聯(lián)系，增強政治互信，實現(xiàn)共同繁榮、互利共贏。

按照地方公共產(chǎn)品提供中“誰受益誰提供”原則，將其延伸到國際領(lǐng)域，從公共產(chǎn)品中受益的國家或地區(qū)，應(yīng)該根據(jù)所獲收益的大小承擔(dān)公共產(chǎn)品提供的責(zé)任。但是現(xiàn)實中整個國際社會一般并不存在超越國家的被一致認(rèn)可的“中央政府”，即使能夠知道各國從公共產(chǎn)品中得到多少收益，也不存在約束各國按照所獲收益的大小為公共產(chǎn)品的提供承擔(dān)責(zé)任的公共權(quán)威。因此，“誰受益誰提供”的原則并不能簡單地應(yīng)用于國際公共產(chǎn)品的供給。在沒有一個超國家權(quán)力實體進行強制課稅時，自發(fā)的國際合作和國際集體行動就成為當(dāng)今世界提供公共產(chǎn)品的主要方式（龐珣，2012）。與西方國際政治經(jīng)濟學(xué)中援助供給或者霸權(quán)供給模式相比，區(qū)域性國際公共產(chǎn)品域內(nèi)國家聯(lián)合供給模式的最根本區(qū)別在于其基點是合作共贏，即聯(lián)合提供、集體決策、成本合理分?jǐn)偂⒗婀餐窒?，而區(qū)域合作的不斷發(fā)展既實現(xiàn)了參與國家的共贏，又為提供新的跨國公共產(chǎn)品提供了空間和可能（樊勇明等，2014）?！耙粠б宦贰睆娬{(diào)合作共贏的理念，堅持開放合作、互利共贏、市場運作的原則，符合沿線國家和平與發(fā)展的愿景。在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通上，中國運用具有“比較優(yōu)勢”①的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)能、技術(shù)以及高儲蓄的資金，動員國際社會資源，推動沿線國家增加基礎(chǔ)設(shè)施供給并實現(xiàn)互聯(lián)互通的國際網(wǎng)絡(luò)體系，提升整個區(qū)域的經(jīng)貿(mào)合作水平，推動整個區(qū)域的經(jīng)濟合作和一體化進程。由此可見，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的這一國際公共產(chǎn)品的供給方式是開放包容的區(qū)域合作，由域內(nèi)國家聯(lián)合供給。推動區(qū)域合作一體化的過程也是完善域內(nèi)國際公共產(chǎn)品供給的過程，區(qū)域合作越密切融洽，國際公共產(chǎn)品供給越有效。然而，國際公共產(chǎn)品具有其特殊性，其作用對象是跨區(qū)域外部性的公共問題，受益范圍也是跨越區(qū)域、人群和世代，供給主體也是多元化的，導(dǎo)致“搭便車”問題更嚴(yán)重，資金缺口大且協(xié)調(diào)籌集難度大?；趪H公共產(chǎn)品的特殊性，實現(xiàn)公共產(chǎn)品有效供給，其首要解決的問題是國際公共產(chǎn)品供給中的融資難題。尤其是對于基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通而言，由于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護需要投入大量資金，具有周期長、收益慢、風(fēng)險高等特點，加之存在復(fù)雜的國際關(guān)系和地區(qū)形勢以及難以預(yù)料的國際風(fēng)險，且沿線大部分是發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程相對落后，又缺乏通過資本市場籌集資金的能力和經(jīng)驗，融資不足是制約“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的首要因素。

二、“一帶一路”國際公共產(chǎn)品供給的融資機制

目前，關(guān)于國際公共產(chǎn)品供給的融資機制的研究，主要認(rèn)為有以下四種融資方式：（1）官方發(fā)展援助（ODA），運用國家公共資本，發(fā)達國家或相對發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的、用于經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平的、贈與水平25%以上的贈款或貸款。（2）一系列國際性稅收，諸如國際航空稅、軍火交易稅、對貨幣交易征收的托賓稅、對使用互聯(lián)網(wǎng)征收的比特稅以及對奢侈品的征稅（Tanz，2001）。（3）國際機構(gòu)籌集公共資金，即國際金融機構(gòu)和政府間國際組織根據(jù)承擔(dān)的責(zé)任，利用不同的籌資方式，為國際公共產(chǎn)品供給提供資金支持。例如特別提款權(quán)（SDR），喬治·索羅斯（2003）認(rèn)為特別提款權(quán)可較快獲得大筆資金，用以資助國際公共物品的供給，促進各國的經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展。（4）私人部門的貢獻，采用俱樂部或公私合營的方式，諸如BOT(Build-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、PPP(Public-Private Partnership)等融資模式②引導(dǎo)私人部門參與國際公共產(chǎn)品的供給。一般而言，前三種融資方式主要應(yīng)用于具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的國際公共產(chǎn)品的供給，而對于具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的國際公共產(chǎn)品的供給，則可以依靠跨國組織和受益國集體行動，同時引入私人部門參與供給。交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施一般具有有限的非競爭性或有限的非排他性，即屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)考慮政策性金融和市場化投融資渠道相結(jié)合，通過PPP等融資模式引入私人部門的貢獻。

本文以英吉利海峽隧道為例，分析區(qū)域合作聯(lián)合供給國際公共產(chǎn)品的融資問題。英吉利海峽隧道（The Channel Tunnel）又稱英法海底隧道或歐洲隧道（Eurotunnel），是一條把英國英倫三島連接往歐洲法國的鐵路隧道，是世界上規(guī)模最大的利用私人資本建造的工程項目。其修建資金主要來源于國際銀行貸款和出售股票，由英法財團承建。1985年3月，英法兩國政府發(fā)出對海峽通道工程出資、建設(shè)和經(jīng)營的招標(biāo)邀請。1986年1月，CTG-FM集團公司中標(biāo)并改名為歐洲隧道公司，主要負(fù)責(zé)集資工作，并與TML集團公司簽訂施工合同。同年，英法兩國政府簽署了建設(shè)英吉利海峽海底隧道條約和特許權(quán)協(xié)議。1987年，隧道建設(shè)所需資金全部到位。英吉利海峽隧道建設(shè)采用PPP融資模式，成功解決了海底隧道建設(shè)的資金需求，但是通車后歐洲隧道公司運營連年虧損，債務(wù)沉重，以致于2006年申請破產(chǎn)保護。2007年，歐洲隧道集團在巴黎和倫敦證券交易所上市交易，代替歐洲隧道公司負(fù)責(zé)英吉利海峽隧道的經(jīng)營。財務(wù)重組后，歐洲隧道集團終于在英吉利海峽隧道的經(jīng)營上實現(xiàn)扭虧為盈。在英吉利海峽隧道項目中，英法兩國政府明確表示不提供擔(dān)保，在項目前期沒有進行充分的調(diào)查分析，在項目建設(shè)和運營期間也沒有提供適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理和支持。然而，英吉利海峽隧道項目資金需求大、建設(shè)時間長、項目風(fēng)險高、利益相關(guān)者多、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在缺乏兩國政府支持的情況下，歐洲隧道公司承擔(dān)了部分應(yīng)由政府、承包商或放貸方承擔(dān)的風(fēng)險，建設(shè)和運營成本不斷增加，在激烈的市場競爭中背負(fù)著巨大的債務(wù)壓力，最終瀕臨破產(chǎn)。鑒于英吉利海峽隧道跨國建設(shè)項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)，盡管PPP融資模式有助于迅速地解決大型國際公共產(chǎn)品供給的資金缺口問題，但要實現(xiàn)可持續(xù)的融資，在供給國際公共產(chǎn)品的過程中，不僅要注重后續(xù)的營運和維護以保證能償還項目債務(wù)并盈利，還要考慮PPP融資模式下政府與企業(yè)的風(fēng)險分擔(dān)問題，政府需要對項目公司提供適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和支持?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)落成，更關(guān)鍵的是后續(xù)的運營和維護，重點解決目前區(qū)域內(nèi)各國之間基礎(chǔ)設(shè)施“連而不通、通而不暢”的問題。所以采用PPP融資模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并不意味政府可以缺位，相反政府應(yīng)該發(fā)揮其政策支持和監(jiān)督作用，建立各國政府以及政府和企業(yè)風(fēng)險共擔(dān)機制，推動國際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理一體化以實現(xiàn)可持續(xù)融資。

然而，采用PPP融資模式解決“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的融資問題，并不能簡單復(fù)制二十世紀(jì)八十年代英吉利海峽隧道所采用的PPP模式。英吉利海峽隧道僅涉及兩國之間的互動，其從立項到正式開通歷時十余年，項目公司由于缺乏政府的監(jiān)督和支持而承擔(dān)超出其預(yù)期和承擔(dān)范圍的風(fēng)險與成本，運營二十多年從未盈利，瀕臨破產(chǎn)之際經(jīng)過重組才得以幸存。與英吉利海峽隧道相比，當(dāng)前“一帶一路”背景下的跨國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不是單一項目，而是多層次、多領(lǐng)域、多渠道的區(qū)域合作項目。其所涉及的法律、文化、宗教、社會、融資等方面的問題不再是兩個國家之間而是多個國家之間的互動甚至博弈。因此，面對多方的互動和博弈，實現(xiàn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通更需要政府發(fā)揮財稅政策在國內(nèi)和國際層面的支持和協(xié)調(diào)作用。

如何構(gòu)建一套合理利用私人貢獻的多元融資機制為“一帶一路”國際公共產(chǎn)品供給提供充足資金，是落實“一帶一路”建設(shè)的重要前提。2017年5月，在中國倡議和推動下，中國財政部與阿根廷、柬埔寨、俄羅斯、英國等26國財政部共同核準(zhǔn)公布了《“一帶一路”融資指導(dǎo)原則》，以推動建設(shè)長期、穩(wěn)定、可持續(xù)、風(fēng)險可控的融資體系?！耙粠б宦贰钡娜谫Y機制屬于跨國的多邊合作模式，需要沿線國家和地區(qū)間的政策協(xié)調(diào)。作為國家和地區(qū)間政策協(xié)調(diào)的重要抓手，財稅政策應(yīng)服務(wù)于“一帶一路”的融資，形成系統(tǒng)的財稅支持體系以引導(dǎo)長期穩(wěn)定的私人資本合作投資，發(fā)揮監(jiān)督和支持作用以實現(xiàn)融資的可持續(xù)和風(fēng)險可控，為國際公共產(chǎn)品的有效供給保駕護航。

目前，“一帶一路”的融資主體主要包括以下五類：（1）國內(nèi)政策性銀行（國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行），為“一帶一路”建設(shè)提供融資及財務(wù)咨詢服務(wù)，通過銀行授信等提供低成本、長期限融資支持，建立中外合作基金；（2）國內(nèi)商業(yè)銀行，以四大國有商業(yè)銀行為主，憑借眾多海外分支機構(gòu)和成熟的多元化融資服務(wù)體系，提供多樣化融資產(chǎn)品，融資模式主要包括銀行授信、銀團貸款、境內(nèi)外債券和跨境金融綜合服務(wù)等；（3）新興多邊開發(fā)金融機構(gòu)，以“一帶一路”量身定制的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金為代表。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與亞洲開發(fā)銀行、世界銀行互補共同促進亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資。絲路基金為“一帶一路”的經(jīng)貿(mào)合作和多變互聯(lián)互通提供融資支持。兩者具有“一帶一路”融資的專項性，提供信貸、債券、股權(quán)投資、保險等多元化、創(chuàng)新性融資模式；（4）傳統(tǒng)世界多邊金融機構(gòu)（世界銀行和亞洲開發(fā)銀行），以貸款為主，亞投行、絲路基金以及國內(nèi)政策性銀行對“一帶一路”沿線的大部分投資都與世界銀行合作投資；（5）以進出口信用保險為代表的輔助機構(gòu)，為企業(yè)“走出去”提供短期出口信用保險、中長期出口信用保險和海外投資保險等服務(wù)。由此可見，“一帶一路”建設(shè)的融資機制是多層次、多渠道、全方位的多國、多幣種的合作模式，有助于充分利用國內(nèi)和國際公共資本各自的優(yōu)越性，除了通過政策性金融機構(gòu)進行融資，還通過銀團貸款、債券等市場化渠道籌集資金，提高“一帶一路”融資的流動性、靈活性和開放性。

值得注意的是，“一帶一路”涵蓋區(qū)域廣泛、合作內(nèi)容豐富，融資需求總量巨大且存在地區(qū)間不平衡，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通的資金缺口十分巨大，加之各國發(fā)展水平不一、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)各異、利益訴求復(fù)雜多樣、對資本的吸引力也不同，而世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)對貸款要求較高，存在一定程度的投資偏好與資金需求的錯配。目前“一帶一路”的融資機制主要存在以下三個問題：（1）私人資本投入不足。根據(jù)鳳凰國際智庫發(fā)布的“一帶一路”國家風(fēng)險地圖來看，“一帶一路”沿線國家中有15個國家政治風(fēng)險偏高，政黨之爭、民族矛盾、宗教沖突和地區(qū)分離主義使得國家政局很不穩(wěn)定、社會陷入動蕩。這加劇了融資后資本追求回報失敗的風(fēng)險。尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在周期長、收益慢、風(fēng)險大的特性，對于追求高回報、低風(fēng)險的私人資本而言，基礎(chǔ)設(shè)施融資吸引力并不大。（2）再融資困難?；A(chǔ)設(shè)施項目實施時，一般注重規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)，對后續(xù)的營運、監(jiān)理和維護等環(huán)節(jié)并不關(guān)注，這不僅不能解決基礎(chǔ)設(shè)施“連而不通、通而不暢”的問題，而且降低了資本使用效益甚至導(dǎo)致債務(wù)危機，降低融資方的信譽，導(dǎo)致再融資困難的惡性循環(huán)；（3）金融市場不完善，跨境金融合作有待加強?！耙粠б宦贰毖鼐€各國缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，且區(qū)域內(nèi)金融市場不完善，導(dǎo)致跨境國際公共產(chǎn)品供給的投融資效率低，缺乏監(jiān)管和爭端處理機制。

從理論上說，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)考慮政策性金融和市場化投融資渠道相結(jié)合，通過PPP融資模式引入私人部門的貢獻。鑒于PPP融資模式的實踐經(jīng)驗與教訓(xùn)，引導(dǎo)私人部門參與項目建設(shè)并不意味著政府可以缺位，而是更需要各國政府間的政策支持和協(xié)調(diào)。對于“一帶一路”融資機制的現(xiàn)狀而言，“一帶一路”融資主體多元，方式豐富，引導(dǎo)私人部門參與，創(chuàng)新融資渠道，但私人資本投入不足、再融資困難、金融市場不完善等問題嚴(yán)重制約融資體系朝著長期、穩(wěn)定、可持續(xù)、風(fēng)險可控的方向發(fā)展。綜合上述，為“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的供給建立長期、穩(wěn)定、可持續(xù)、風(fēng)險可控的融資體系離不開互利共贏的區(qū)域性合作和國家政策協(xié)調(diào)。財稅政策作為國家和地區(qū)間政策協(xié)調(diào)的重要抓手，對完善“一帶一路”融資體系具有重要的實踐意義。

三、完善財稅政策支持體系，促進國際公共產(chǎn)品有效供給

“一帶一路”背景下國際公共產(chǎn)品的供給采取開放包容的區(qū)域合作方式，由域內(nèi)國家聯(lián)合供給。由于沿線國家較多，在經(jīng)濟、政治、文化、宗教、法律等方面存在較大差異，國家關(guān)系和地區(qū)形勢復(fù)雜，國際風(fēng)險大，并且“一帶一路”建設(shè)周期長、規(guī)模大、風(fēng)險高，加之國際公共產(chǎn)品的特性，“一帶一路”區(qū)域合作如果單靠市場的作用則難以實現(xiàn)國際公共產(chǎn)品的有效供給。因此，需要沿線國家和地區(qū)的政府以財稅政策作為重要抓手發(fā)揮支持和協(xié)調(diào)作用。同樣因為“一帶一路”背景下的國際公共產(chǎn)品供給周期長、規(guī)模大、范圍廣、風(fēng)險高，單靠簡單的財稅政策組合是不足以支持其有效供給的，并且“一帶一路”跨國、跨境提供公共產(chǎn)品，涉及不同的主權(quán)國家，政治經(jīng)濟形勢復(fù)雜，不確定性更大，需要財稅政策發(fā)揮更加顯著的功效。而財稅政策只有形成一個系統(tǒng)的支持體系才能發(fā)揮“1+1＞2”的作用。所以“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給需要的是財稅政策支持體系，并非財稅政策的簡單組合。與財稅政策的簡單組合不同，財稅政策支持體系是包含在內(nèi)的各個財政政策相互聯(lián)系、相互作用、發(fā)揮特定功能的有序整體，注重國內(nèi)外政策的協(xié)調(diào)與互補。本文針對“一帶一路”背景下國際公共產(chǎn)品供給的融資和合作機制及其存在的問題，通過財政支出、收入和調(diào)控政策的協(xié)調(diào)和互補，共同解決國際公共產(chǎn)品供給中存在的問題，為其有效供給建立協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系以及沿線國家間關(guān)系的財稅政策支持體系。

（一）財稅政策應(yīng)充分調(diào)動社會資本的積極性，緩解國際公共產(chǎn)品供給的融資壓力

“一帶一路”建設(shè)融資需求總量巨大，而沿線國家經(jīng)濟發(fā)展水平不一、跨境投資風(fēng)險較高，對社會資本的吸引力不強。目前亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、金磚國家開發(fā)銀行和上海合作經(jīng)濟開發(fā)銀行等以政府主導(dǎo)的融資渠道所提供的融資規(guī)模，對于“一帶一路”建設(shè)的資金缺口而言，仍然是杯水車薪，并不能滿足“一帶一路”國際公共產(chǎn)品實現(xiàn)有效供給。因此，在財稅政策的制定上，應(yīng)充分調(diào)動社會資本的積極性，為鼓勵我國企業(yè)“走出去”提供實質(zhì)有效的服務(wù)，降低企業(yè)對外投資的風(fēng)險，保護我國企業(yè)的海外利益，以更全面的融資渠道和更有效的公私合營方式提供國際公共產(chǎn)品。

在財政支出方面，首先，發(fā)揮財政支出杠桿效應(yīng)。運用PPP模式將“一帶一路”建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會資本開放，為社會資本創(chuàng)造市場空間，推動設(shè)施融資、建設(shè)和運營管理一體化。其次，完善財政補貼制度。加大對“走出去”企業(yè)前期調(diào)研的補貼力度，做好前期調(diào)研工作，降低企業(yè)“走出去”的前期成本。在財政收入方面，首先，建立具有引導(dǎo)性的稅收優(yōu)惠政策。與國內(nèi)經(jīng)濟政策對接，促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等企業(yè)“走出去”提供更多的稅收優(yōu)惠，形成我國經(jīng)濟增長的新動力。再者，提高稅收管理和納稅服務(wù)水平。建立公共信息服務(wù)平臺以收集和公布相關(guān)國家稅收制度、征管制度、執(zhí)法和服務(wù)等動態(tài)情況，為企業(yè)“走出去”提供信息支持。財政支出和稅收政策相互協(xié)調(diào)，互為補充，共同引導(dǎo)社會資本參與國際公共產(chǎn)品的供給。

（二）借鑒自貿(mào)試驗區(qū)在財稅金融方面的創(chuàng)新經(jīng)驗，為國際公共產(chǎn)品的有效供給建立合作機制

“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給不僅需要充足資金，還需要后續(xù)建設(shè)和維護環(huán)節(jié)的區(qū)域合作協(xié)調(diào)?；ダ糙A的區(qū)域合作機制是實現(xiàn)國際公共產(chǎn)品有效供給的重要平臺。上海自貿(mào)區(qū)和廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)作為我國新一輪改革的重點內(nèi)容，在財稅制度創(chuàng)新、投資管理機制創(chuàng)新等方面具有先行先試的優(yōu)勢，可為“一帶一路”探索新型大區(qū)域合作模式提供人民幣自由兌換、金融創(chuàng)新等方面的經(jīng)驗。

在稅收制度方面，借鑒我國港澳地區(qū)和發(fā)達國家的稅收制度，建立稅收改革試驗示范區(qū)，以制度創(chuàng)新替代政策性優(yōu)惠，構(gòu)建以直接稅為核心的現(xiàn)代稅收制度；在稅源監(jiān)控制度方面，加強跨境稅源管理，建立和完善互利合作的國際稅收情報交換機制，加強國際反避稅合作；在稅收征管方面，要建立智能化的數(shù)據(jù)庫以進行國際稅收經(jīng)濟分析，提高稅收征管效率；在納稅服務(wù)模式創(chuàng)新方面，要與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的整體目標(biāo)相符合，提高稅收服務(wù)的專業(yè)化、信息化和科學(xué)化；在投資管理機制方面，探索負(fù)面清單管理模式、境外投資管理方式和外匯管理體制的創(chuàng)新，發(fā)揮直接投資撬動人民幣國際化的杠桿作用，推動跨境金融合作，為“走出去”企業(yè)提供綜合性金融服務(wù)。

（三）建立跨境財稅協(xié)調(diào)機制，為“一帶一路”區(qū)域合作提供制度保障

要實現(xiàn)“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給，必須依托于務(wù)實的區(qū)域合作。通過區(qū)域合作聯(lián)合提供國際公共產(chǎn)品，需要建立跨境財稅協(xié)調(diào)機制，為實現(xiàn)沿線國家管理體制的互聯(lián)互通提供制度基礎(chǔ)。

首先，建立規(guī)范的跨境企業(yè)稅收管理體系。從稅收征管模式入手，規(guī)范申報流程，強化信息搜集，形成專業(yè)化的跨境稅收管理模式；運用雙邊合作機制加強稅源監(jiān)管；強化企業(yè)和居民的納稅申報機制，夯實跨境稅源監(jiān)控制度的基礎(chǔ)。其次，建立健全與沿線國家的稅收保護協(xié)定，努力消除重復(fù)課稅，促進區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作。最后，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。Olson（1965）研究發(fā)現(xiàn)，在公共產(chǎn)品的特殊性導(dǎo)致的“集體行動問題”③中，影響合作難易程度的重要因素包括行為體的數(shù)量和同質(zhì)性——行為體的數(shù)量越少，合作越容易達成并深入發(fā)展；行為體同質(zhì)性越高，共識越容易形成，合作也越容易。因此，構(gòu)建雙邊為主、多邊為輔的合作機制，與合作意愿較強的、發(fā)展戰(zhàn)略較相符的國家實現(xiàn)有效對接，形成取得積極成效的合作典型項目，從而加快規(guī)則的制定和對接，構(gòu)筑全面的跨區(qū)域財稅協(xié)調(diào)機制。

（四）建立共同的風(fēng)險防控機制，努力消除“一帶一路”融資與合作的后顧之憂

阻礙“一帶一路”國際公共產(chǎn)品供給的融資的主要原因之一是沿線國家經(jīng)濟發(fā)展水平不一、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)各異、利益訴求復(fù)雜多樣、對資本的吸引力也不同，超過一半以上的國家具有較高的政治風(fēng)險，使得吸取投資的能力和使用資金的效率有限。同時，這也制約“一帶一路”涵蓋經(jīng)濟、文化、技術(shù)等方面的區(qū)域合作格局的形成，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等國際公共產(chǎn)品的供給也受到阻礙。因此，建立共同的風(fēng)險防控機制十分必要。

第一，與沿線國家共建風(fēng)險評估機制，從財稅制度、經(jīng)濟環(huán)境、政治形勢和投資環(huán)境等多維視角對當(dāng)?shù)赝顿Y風(fēng)險進行評估，建立動態(tài)的風(fēng)險評估機制。第二，建立風(fēng)險預(yù)警機制、風(fēng)險管理機制和風(fēng)險應(yīng)急機制等，降低海外投資風(fēng)險。第三，建立項目后評價體系，提高融資效率，加強對融資方的監(jiān)管力度，減少工程爛尾的債務(wù)危機風(fēng)險。最后，還要考慮“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，探索有效的獎懲分明機制，盡量克服風(fēng)險防控機制的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致的供給不足和失效問題。

（五）完善國內(nèi)財政調(diào)控機制，充分發(fā)揮國內(nèi)比較優(yōu)勢

區(qū)域合作行為可以看作是一國國內(nèi)政策的延伸，當(dāng)一種國際公共產(chǎn)品在區(qū)域?qū)用婀┙o不足時，國內(nèi)公共產(chǎn)品對外跨境供給的增加將是對其的有效補充，那么可以將區(qū)域性公共產(chǎn)品當(dāng)作一國具有“比較優(yōu)勢”的國內(nèi)公共產(chǎn)品在區(qū)域?qū)用娴耐渡?。例如，中國在高鐵、公路等基礎(chǔ)設(shè)施方面具有比較優(yōu)勢，則應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面發(fā)揮先行模范作用，從而帶動整個區(qū)域的互聯(lián)互通。要實現(xiàn)“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給，中國作為整個互聯(lián)互通區(qū)域合作中重要的一環(huán)，完善國內(nèi)財政調(diào)控機制以提供可靠的國內(nèi)對接平臺是必不可少的。

第一，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系。應(yīng)該發(fā)揮政府對企業(yè)的引導(dǎo)和服務(wù)職能，通過外交先行和合作機制，為企業(yè)“走出去”提供良好的內(nèi)往外營商條件。同時，政府還要發(fā)揮對企業(yè)的規(guī)范作用，引導(dǎo)企業(yè)在“走出去”的過程中遵守市場規(guī)則，樹立良好的企業(yè)形象，保證經(jīng)濟合作的可持續(xù)性。第二，理順中央政府和地方政府之間的關(guān)系。中央政府需要在宏觀層面做好規(guī)劃和協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌工作，鼓勵地方政府因地制宜，形成優(yōu)勢互補格局的同時促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；地方政府作為推進“一帶一路”的關(guān)鍵力量和地方公共產(chǎn)品的提供主體，需要主動結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略，發(fā)揮比較優(yōu)勢，找準(zhǔn)突破口，避免“各自為戰(zhàn)”和“惡性競爭”，而且要建立好聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，形成互補合作的關(guān)系，加強與國家戰(zhàn)略的對接。

四、總結(jié)

“一帶一路”是中國探索跨國提供國際公共產(chǎn)品、實現(xiàn)新型區(qū)域合作的嘗試，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、國際合作新理念和新模式、新的國際貨幣和新型國際金融組織等國際公共產(chǎn)品。其中，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為“先行官”推進“一帶一路”的共建?！耙粠б宦贰被A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通采取互利共贏的區(qū)域合作方式，由域內(nèi)國家聯(lián)合供給。實現(xiàn)國際公共產(chǎn)品的有效供給的首要問題是融資難題，而基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，更適于采用PPP融資模式引入私人貢獻。為此，構(gòu)建財政支出、收入和調(diào)控政策相互關(guān)聯(lián)、相互作用的財稅政策支持體系，為“一帶一路”國際公共產(chǎn)品的有效供給提供融資支持和合作機制保障，解決融資中私人資本投入不足、金融市場不完善等問題?！觯ㄗ髡邌挝唬褐猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院）

注釋：

①“比較優(yōu)勢”是國際貿(mào)易理論的概念，指一國以低于另一個國家的機會成本生產(chǎn)某種商品的行為。相對于“一帶一路”沿線國家，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上機會成本較低，具有比較優(yōu)勢。

②本文采用廣義PPP概念，指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。

③公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性決定理性個人在公共產(chǎn)品的消費和供給上存在搭便車的傾向，從而集體行動缺乏理性，難以實現(xiàn)共同利益。

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