基于央地關(guān)系分析大國治理的制度邏輯

張 璋

基于央地關(guān)系分析大國治理的制度邏輯

張 璋

中國的央地關(guān)系可視為同一個組織上下不同層級的關(guān)系。央地關(guān)系制度設(shè)計的基本任務(wù)是解決央地之間的委托代理問題，制度的基本內(nèi)容包括中央對地方的績效監(jiān)控和中央與地方之間的剩余分配。中央的績效監(jiān)控能力決定著剩余分配的趨向。中國央地關(guān)系兩千余年的發(fā)展過程，實際上就是一個剩余分配隨著中央績效監(jiān)控能力變化而相應(yīng)變化的過程,其中體現(xiàn)出大國治理的制度邏輯。

央地關(guān)系；大國治理;績效監(jiān)控；剩余分配；委托代理

本文試圖運用組織理論來構(gòu)建一個描述和解釋中國央地關(guān)系及其變動的基本分析框架，以從總體上把握央地關(guān)系的本質(zhì)和變動機理，進而把握大國治理的制度邏輯。為闡述方便，文章引入現(xiàn)代組織的“委托—代理”理論來建構(gòu)這個分析框架。為驗證框架的適用性，本文考察古代中國和新中國的央地關(guān)系，解釋不同時期的央地關(guān)系模式特征及其成效，并對該框架的應(yīng)用和限制進行初步探討。

一、研究背景和意義

中國幅員遼闊，人口眾多，各地自然資源和人文風(fēng)情殊異。在這樣一個大國實現(xiàn)有效治理，在實踐中絕非易事，在理論上也有很多值得探討的問題。尤其是近年來，隨著“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題的提出，關(guān)于國家治理的研究引人關(guān)注。

國家治理是一個宏大的議題。如果我們采用較為寬泛的定義，將國家治理視為“一個國家的權(quán)威得以運用的傳統(tǒng)和制度”[1]的話，國家治理的核心則是各個治理行動者之間圍繞著國家權(quán)威的分配而形成的制度化關(guān)系。從中國歷史上看，這些制度化關(guān)系至少包括三種：(1)國家與社會的關(guān)系。在古代，主要表現(xiàn)為官與民的關(guān)系[2]，現(xiàn)代社會則主要體現(xiàn)為國家與社會[3][4][5]、政府與市場[6]的關(guān)系。(2)中央與地方的關(guān)系[7]。(3)執(zhí)政者與施政者的關(guān)系。在古代就是君權(quán)與相權(quán)、貴族與官僚的關(guān)系，在現(xiàn)代則是人民、執(zhí)政黨和干部(公務(wù)員)隊伍的關(guān)系。

在上述關(guān)系中，最能體現(xiàn)大國治理特色的是央地關(guān)系，尤其是中央和地方政府之間的關(guān)系。一般而言，國家越大，中央政府距離民眾就越遠，對地方政府的依賴就越強，其地方制度(尤其是央地關(guān)系的制度)自然對國家治理成效的影響就越大。因此，央地關(guān)系歷來就是中國國家治理的重要議題。孫中山、毛澤東都對這個問題有深入思考和明確主張。孫中山的均權(quán)主義[8]、毛澤東的“一個統(tǒng)一、兩個積極性”[9]的思想，對后世的央地關(guān)系制度設(shè)計和改革都有重要影響。今天，也有眾多學(xué)者認為，改革開放后中國經(jīng)濟增長、社會進步，在一定程度上應(yīng)歸功于央地關(guān)系領(lǐng)域的積極創(chuàng)新和變革。[10][11][12]

學(xué)界對于央地關(guān)系重要性的認識并無太大疑義。需要進一步探究的是央地關(guān)系的一些根本性問題。央地關(guān)系的本質(zhì)是什么？劃分央地之間界限的依據(jù)和標準是什么？處理央地關(guān)系的準則有哪些？這些問題的回答，關(guān)系到能否建立一個良好的央地關(guān)系模式，因而除了學(xué)術(shù)價值外，更有著直接的實際意義。

許多學(xué)科的研究成果對于理解上述問題給予我們很好的啟示。為簡單起見，這里將它們分為三種途徑：(1)政治和法律途徑。從國家實體各個構(gòu)成的法律地位和政治權(quán)力著手，強調(diào)中央和地方各自的合法性基礎(chǔ)、政治權(quán)限和法律地位，強調(diào)央地關(guān)系的明確、規(guī)范和司法控制。按照這種途徑，中央和地方的設(shè)置及其關(guān)系模式取決于國家的基本理論(如單一制國家和聯(lián)邦制國家)及地方制度(如地方自治和中央集權(quán))。[13](2)經(jīng)濟學(xué)途徑。從政府產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域特征(俱樂部式產(chǎn)品)，強調(diào)各個不同層級的公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，從而為各級地方政府的存在以及聯(lián)邦體制的建立提供有力的論證。[14](3)管理學(xué)途徑。立足于管理層次和幅度的組織原則，強調(diào)公共管理中的信息、決策、人員激勵等因素影響著央地權(quán)限劃分和關(guān)系處理。

上述三個途徑的著眼點各不相同。政治法律途徑關(guān)注的是央地關(guān)系的正當性，經(jīng)濟學(xué)途徑關(guān)注的是經(jīng)濟合理性，管理學(xué)途徑則強調(diào)可行性。正當性和合理性涉及的是良好央地關(guān)系模式的客觀基礎(chǔ)，而可行性涉及中央和地方組織的主觀狀況對央地關(guān)系模式的制約。在政治學(xué)家看來應(yīng)是某級政府的固有權(quán)力，抑或經(jīng)濟學(xué)家眼中根據(jù)資源配置優(yōu)化的標準而應(yīng)由某級政府提供的公共服務(wù)，到了管理學(xué)家那里，都要根據(jù)中央和地方組織的實際狀況進行重新考慮。

籠統(tǒng)地看三者并無高下優(yōu)劣之分。相對而言，從政治法律途徑和經(jīng)濟學(xué)途徑來看央地關(guān)系，它具有某種程度的恒定性；從管理學(xué)途徑來看央地關(guān)系則具有動態(tài)性。聯(lián)系到中國央地關(guān)系的歷史，我們發(fā)現(xiàn)，管理學(xué)途徑對中國央地關(guān)系的描述似乎更契合實際。中國央地關(guān)系發(fā)展的歷史，其實就是一部權(quán)力在中央和地方政府之間不斷來回移動的歷史。

那么，如何解釋央地關(guān)系的變動，就成為研究中國央地關(guān)系問題的切入點。當前，國內(nèi)外一些學(xué)者已經(jīng)對此進行了專門研究并取得許多成果。學(xué)者們普遍關(guān)注到了中國央地關(guān)系動態(tài)性[15]，并試圖其進行解釋?？偟目磥?，新中國央地之間的權(quán)力移動，同時存在著上收和下放的兩種牽引力。其中，上收的牽引力來自于維護國家主權(quán)和中央權(quán)威的需要[16]，受制于“革命教化政體”的特殊國情[17]，得益于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制[18]；下放的牽引力則來自實際治理的需要[19]，尤其是發(fā)展經(jīng)濟的需要。比如，下放權(quán)力讓中國政府組織結(jié)構(gòu)變成了M型，讓地方有能力發(fā)展非國有經(jīng)濟，從而推動了整個經(jīng)濟的發(fā)展[20]；下放權(quán)力也讓地方政府有了積極性[21]，推動了地方政府之間的競爭[22]，讓地方政府獨立開展各種實驗，為中國的改革積累實踐經(jīng)驗[23]。

這些成果為我們理解中國央地關(guān)系提供了很好的概念、方法和觀點，但也有一定的限制：一是從研究范圍上看，這些研究主要集中于新中國的央地關(guān)系，尤其是改革開放后的央地關(guān)系，忽視了中國政制傳統(tǒng)與現(xiàn)代央地關(guān)系的聯(lián)系；二是從方法論看，這些研究大都以結(jié)構(gòu)—功能主義為基礎(chǔ)，強調(diào)央地關(guān)系變革的客觀性，較少關(guān)注變革主體的能動性；三是觀點傾向較為明顯，描述和解釋相對不足。

本文的基本觀點是：中國的央地關(guān)系實際上是一個組織中上下不同層級的關(guān)系；央地權(quán)限的劃分，除了那些較為確定的財權(quán)、事權(quán)外，關(guān)鍵在于難以確定的部分——管理剩余；中央對地方的管理能力，尤其是績效監(jiān)控能力，決定著央地權(quán)限的分配。

二、理解中國的央地關(guān)系及其設(shè)計：一個分析框架

一般所謂央地關(guān)系，“央”和“地”的相互獨立是其題中應(yīng)有之義，舍此則“關(guān)系”之說無從談起。然而，我們也需要明白，中央和地方的相互獨立是相對的，若二者之間無任何瓜葛，絕對獨立，則“關(guān)系”之說也無從談起。因而，當我們論及央地關(guān)系時，其實都預(yù)設(shè)央地之間存在著某種先天的、內(nèi)在的聯(lián)系。

從管理學(xué)的角度看，央地之間的這種先天的、內(nèi)在的聯(lián)系就體現(xiàn)在政府組織之中。一個國家的代表者只能是一個政府組織。無論中央還是地方，都只能是這個政府組織的組成部分。因而，從管理學(xué)途徑來看，央地關(guān)系并不是兩個獨立主體之間的外部關(guān)系，而是同一個政府中不同部分之間的內(nèi)部關(guān)系，確切地講是上下層級關(guān)系。這種上下層級關(guān)系，本質(zhì)上是一種分工和協(xié)作的關(guān)系，屬于組織結(jié)構(gòu)范疇，應(yīng)服從政府組織功能的總體要求。[24]

在中國央地之間的上下層級關(guān)系中，作為上級的中央政府是主導(dǎo)性的、第一位的，作為下級的地方政府則是派生性的、第二位的。在理論上，無論是古代的“君權(quán)神授”，還是現(xiàn)代國家的主權(quán)理論，都將國家代表的地位賦予中央政府。因而，雖然靜態(tài)地看，中央和地方都是同一個政府組織的組成部分，但從發(fā)生過程上看，政府組織的原型是中央政府，地方政府則是由中央政府產(chǎn)生、受中央政府委派、代表中央政府來管理國家的一部分。地方政府的職權(quán)來自中央政府，其目標亦須服務(wù)于中央政府的目標。

中央與地方的這種關(guān)系，可被視為“委托—代理”的關(guān)系。其中，中央是國家治理的委托方，地方則是代理方。地方運用中央授予的權(quán)威來實現(xiàn)中央規(guī)定的任務(wù)，中央則回報給地方以部分利益。這種利益，既表現(xiàn)為地方官員的報酬、地位、名聲等有形無形的直接利益，也表現(xiàn)為地方官員的價值實現(xiàn)等間接利益，后者在一定程度上等同于地方的經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾生活水平等。[25]

理想狀態(tài)的委托—代理關(guān)系，是一種類似于巴納德所謂的誘因和貢獻的平衡關(guān)系。[26]其中，中央付出的誘因(地方的所得)與地方付出的貢獻(中央的所得)是相等的。這樣，中央和地方通過分工和交換，即能獲得整體效益的最大化。

然而，在政府組織實際運作中，這種理想的委托—代理關(guān)系往往很難實現(xiàn)。現(xiàn)實中更多的是誘因和貢獻的不對等。比如，中央會利用自己的權(quán)威壟斷地位，強迫地方做更多貢獻；地方也會利用自己的信息優(yōu)勢來欺騙中央，或者通過向下級或社會攫取資源的方式減少自己的實際奉獻。不管是哪一種，最終都會造成一方行政資源的枯竭，因而都是不可持續(xù)的。所以，理想的委托—代理關(guān)系，換句話說，央地間誘因和貢獻的對等是央地關(guān)系追求的基本目標。

央地關(guān)系中，中央系處于主導(dǎo)地位的委托者，形成良好央地關(guān)系的責(zé)任就落到中央身上。而要保證地方貢獻與中央給地方提供的誘因相等，中央就要掌握關(guān)于地方貢獻的各種信息，包括地方的行為動機、方式、產(chǎn)出和結(jié)果等。然而，中央政府也是由官員構(gòu)成的，由于人類理性的有限性，人類所處時空條件的限制，決定了中央政府難以獲取地方行為的充分信息。這樣，在央地關(guān)系中，地方就擁有實際上的信息優(yōu)勢。委托—代理理論揭示的不當選擇和道德風(fēng)險，就可能在央地關(guān)系中出現(xiàn)。因而，如何避免地方的道德風(fēng)險，成為央地關(guān)系設(shè)計中的首要考慮因素。

同時，中央設(shè)計央地關(guān)系時，還面臨著一個問題——信息不完備。中央和地方政府都不能預(yù)測未來，設(shè)計的央地關(guān)系內(nèi)容也不可能充分考慮所有因素，央地關(guān)系的運行后果存在不確定性。所有這些，都意味著所設(shè)計的央地關(guān)系可能存在風(fēng)險。考慮到前面提及的地方具有的信息優(yōu)勢，當這些風(fēng)險來臨時，地方可以將它們轉(zhuǎn)嫁給中央，自己坐收純利。如何預(yù)防這種現(xiàn)象，則是央地關(guān)系設(shè)計時必須考慮的第二個因素。

在實踐中，圍繞著這兩個考慮，央地關(guān)系制度設(shè)計也就形成了兩大核心內(nèi)容：一是績效監(jiān)控；二是剩余分配。

績效監(jiān)控是為控制地方道德風(fēng)險行為、保證地方忠實實現(xiàn)中央治理目標的制度的總稱。在企業(yè)中，企業(yè)經(jīng)營的好壞最終都體現(xiàn)在利潤上，企業(yè)代理人的績效大體上是確定的、可衡量的。因而企業(yè)績效監(jiān)控的重心在于績效評估，在于發(fā)現(xiàn)企業(yè)代理人貢獻的信息。地方政府的績效目標是多元、模糊、長期且不易衡量的。因而，央地關(guān)系中的績效監(jiān)控制度就不能限于績效評估，而是包括評估、監(jiān)察、促進、保障等多種制度在內(nèi)的制度綜合體。具體地說，在長期的實踐過程中，中國政府的績效監(jiān)控制度形成了四大主體內(nèi)容：(1)績效考核制度：正面、直接、全面評估地方政府的績效；(2)行政監(jiān)察制度：反面、直接、某方面評估地方政府的績效；(3)官員選拔制度：正面、間接保障地方政府的績效；(4)政治教化制度：正面、間接提升地方政府的績效。

剩余分配涉及央地關(guān)系形成時未能確定的事項和權(quán)益的分配。*經(jīng)濟學(xué)上講剩余，通常包括兩種權(quán)力，即剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。為簡單起見，本文將其視為一種權(quán)力，并認為這些權(quán)力本質(zhì)上是對剩余利潤(含反向的風(fēng)險)的享有。央地關(guān)系中中央和地方的權(quán)益分配，包括確定事項權(quán)益的分配和不確定事項權(quán)益的分配兩種，這里將其分別稱為固定分配和剩余分配。剩余分配的目的是通過建構(gòu)一種風(fēng)險內(nèi)化機制，防止地方侵吞不確定利益、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。在理論上，央地之間的剩余分配可以分為三種模式：(1)中央獨享制度：中央掌握剩余控制權(quán)，地方只享受固定收益；(2)地方獨享制度：地方掌握著剩余控制權(quán)，中央只享受固定收益；(3)央地共享制度：中央和地方除了各自享受固定收益外，還以一定的方式(如事先約定或臨時談判)分享剩余。

此三種模式，各有其優(yōu)劣之處。比如，中央獨享模式符合經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論，但對地方的激勵性不強，且易于使地方產(chǎn)生如科爾奈所言的“預(yù)算軟約束”[27]或周雪光所言的“逆向預(yù)算軟約束”[28]；地方獨享模式對地方有著最大的激勵效果，但其實質(zhì)是將地方發(fā)展的剩余全部交由地方，容易造成中央實力的弱化。共享模式在運行過程中，可能會融合前二者的優(yōu)點，也可能將前二者的缺陷集于一身。

需要強調(diào)的是，績效監(jiān)控和剩余分配不僅構(gòu)成了央地關(guān)系的基本內(nèi)容，而且它們之間相互影響，共同決定了央地關(guān)系的變動。經(jīng)濟學(xué)家認為，企業(yè)剩余權(quán)來自于監(jiān)督。[29][30]在企業(yè)中，經(jīng)營者的行為越是易于監(jiān)督，企業(yè)的剩余控制權(quán)越傾向于為所有者掌握；反之，經(jīng)營者的行為越是難以監(jiān)督，企業(yè)的剩余控制權(quán)越傾向于為經(jīng)營者所掌握。其中的道理不難理解：經(jīng)營者行為難以監(jiān)督，就可能將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給所有者。在此情況下，所有者的最優(yōu)選擇就是保證固定收益，將剩余控制權(quán)及其風(fēng)險都交給經(jīng)營者。

同理，在央地關(guān)系中，績效監(jiān)控和剩余分配也存在類似的關(guān)聯(lián)：中央績效監(jiān)控的能力越強，央地之間的信息不對稱就越小，地方侵吞不確定利益和轉(zhuǎn)嫁不確定風(fēng)險的可能性就越小，剩余分配則越傾向于中央獨享；反之，中央的績效監(jiān)控能力越弱，地方享有的信息優(yōu)勢越大，就越有可能在不確定性來臨時采取機會主義策略，剩余分配則越傾向于地方獨享。

這樣，我們就得到一個央地關(guān)系制度設(shè)計的基本分析框架，即央地關(guān)系中的剩余分配，取決于中央對地方績效監(jiān)控能力的強弱。這個框架可以用圖1來表示。我們以中國央地關(guān)系的實踐進程為例，對這個框架進行初步檢驗。

圖1 央地關(guān)系設(shè)計的觀念框架

三、中國歷代央地關(guān)系的沿革及其邏輯

從央地關(guān)系的角度看，在新中國成立之前,國家治理模式可以分為三個時期:先秦、秦至清、中華民國。由于民國時期較短，中間夾雜袁世凱復(fù)辟、軍閥割據(jù)、日寇侵華、解放戰(zhàn)爭等，制度未能成功定型，這里暫且不談。

(一)先秦時期：地方獨享制

先秦時期的分封制，屬于典型的地方獨享制。其特征就是國家管理在名義上歸中央所有，但實際上由地方諸侯分別承擔(dān)。中央只享受特定的利益，如禮儀上的尊敬、軍事上的支持、免費的勞役和財政上的奉獻等。

先秦時期的地方獨享制，主要是由當時相對較大的國土面積和相對較低的管理能力決定的。據(jù)估計，商朝國土面積100多萬平方千米[31]，其后的周朝國土面積達到250萬平方千米[32]。那個時期，社會生產(chǎn)力水平落后，鐵器剛剛開始流行，交通不便，信息傳輸緩慢。中央政府機構(gòu)設(shè)置簡單，官員大都由封建貴族世襲。國家并未建立績效評估制度，行政監(jiān)察和官員選拔制度處于萌芽期，國家的政治和法律尚未從人們生活習(xí)俗中完全脫離，禮儀教化制度也相對粗糙。在這種條件下，單單依靠中央政府，難以有效控制整個疆域。由此，采用類似承包方式的分封制，中央政府凈享固定的收益，而將管理成本、剩余收益和風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給了地方諸侯，對中央而言自然是一種合理的選擇。

但隨著時間的推移，這種模式的弊端開始顯現(xiàn)。由于不同地方的自然稟賦、地方治理策略的不同，諸侯之間的實力差距逐步加大，客觀上為諸侯之間的兼并提供了可能性。同時，這種模式將社會發(fā)展的增量收益給予了地方諸侯，導(dǎo)致后者實力隨時間推移不斷加強，中央實力則不斷弱化。一旦地方諸侯和中央的實力對比突破了某個臨界點，強大的地方諸侯就會突破中央的規(guī)矩，不斷兼并那些弱小的地方諸侯，這反過來又快速增強了地方諸侯的實力，以致最終取代中央政權(quán)，建立新王朝。在歷史上，成湯代夏，西周代商，秦代東周，都是這種情況。

(二)秦至清時期：名義上的中央獨享制

秦朝至清朝雖然在歷史學(xué)中被稱為封建社會時期，但從國家治理模式看，恰恰在這個時期，中國取消了分封建制，代之以官僚體制。[33]這種官僚制，就是用中央政府直接委派的職業(yè)化官員對地方進行管理。以本文概念來分析，官僚制下的央地關(guān)系其實就是中央獨享制，其特點是國土管理的名義和實際管理權(quán)均在中央，地方政府承擔(dān)著有限的管理權(quán)，并對中央負責(zé)。

這種中央獨享制最先由西周后期的秦國探索建立。秦經(jīng)商鞅變法，吸取了歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)，取消了分封制，代之以職業(yè)化官僚管理的郡縣制。秦代周后，這種郡縣制便作為固定的制度保留下來，一直延續(xù)到清朝。[34]

從客觀上看，秦之所以能夠建立官僚制，與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平、管理能力的發(fā)展分不開。商鞅變法的一大內(nèi)容，就是所謂軍功制。軍功制極大地解決了社會縱向流動問題，為政府管理能力的提升帶來了人力資源基礎(chǔ)。同時，商鞅變法以及秦始皇執(zhí)政后采取的諸種舉措，如統(tǒng)一文字、貨幣和度量衡，修建驛站和官道，推崇法家治國理念，也對降低國家管理的難度、強化國家管理的信息流通起到了重要作用。

漢承秦制，在央地關(guān)系上也如秦一樣采用中央獨享制。不過，漢朝對秦朝的中央獨享制既有實質(zhì)性的推動，也有暫時的倒退。前者指的是從漢朝開始，以御史臺和刺史為代表的行政監(jiān)察制度、以察舉和舉孝廉為代表的官員選拔制度、以年考為代表的績效考核制度和以儒家學(xué)說為基礎(chǔ)的政治教化制度相繼建立，確立了直至今天仍然沿用的績效監(jiān)控制度的基本框架。后者指的是在漢朝初期，也曾重現(xiàn)過秦朝即已取消的分封制。不過后來經(jīng)“七國之亂”后，分封制作為地方制度的一種模式才真正得以取消。

不斷提升的管理能力，尤其是績效監(jiān)控能力的發(fā)展，為中央獨享制的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。但這并非意味著中央獨享制的運作就毫無問題。實際上，雖然秦至清時國家逐步建立了績效監(jiān)控制度，但這些制度的效果如何實則未知。僅以官員績效考核而論，綜觀秦朝至清朝的官員考核制度，無論從其內(nèi)容還是方法來看都不甚科學(xué)，所得出的考核結(jié)果更多地體現(xiàn)為官員上級的一種主觀看法，很難說就能反映官員的真實業(yè)績。再比如，雖然各個朝代都建立了嚴密的行政監(jiān)察制度，但監(jiān)察作用的發(fā)揮程度往往取決于君主的態(tài)度。只有在少數(shù)賢明君主統(tǒng)治的時期，監(jiān)察才能真正實施對地方政府的有效監(jiān)督。

績效監(jiān)控制度的功效限度，意味著中央難以真正改變地方占有信息優(yōu)勢的局面。但在中央獨享制下，名義上地方又沒有剩余控制權(quán)。這樣，地方就會利用自己的信息優(yōu)勢來尋求自身利益的最大化。由此，預(yù)算軟約束的問題出現(xiàn)，地方效率會降低，行政成本會擴大，中央政令越來越難以得到徹底執(zhí)行。

面對這些問題，中央往往采取的對策是不斷加強績效監(jiān)控，如增加行政監(jiān)察(唐朝、明朝)，提升對官員的道德教化(宋朝、明朝)，嚴格官員選拔標準(明朝、清朝)。但從實踐上看，這些舉措的成效有限，有些甚至帶來額外的副作用，如唐朝為監(jiān)察地方而設(shè)立的刺史制，后來演變成地方軍閥制，成為唐朝由盛而衰的直接原因之一。

既然績效監(jiān)控力有不逮，中央獨享制也就難以徹底實現(xiàn)。于是，在從漢朝至清朝的漫長歷史中，央地關(guān)系出現(xiàn)了一個獨特的現(xiàn)象：一方面，中央在理論上擁有國家的完整產(chǎn)權(quán)，獨享所有剩余；另一方面，地方實際上擁有很大的剩余索取權(quán)，并利用這些索取權(quán)來滿足地方的需求。在不同時期，地方的剩余索取權(quán)可能存在不同的形式，如捐(樂輸)、雜、費、火耗，等等。這些剩余索取權(quán)，為地方政府突破中央確定的行政編制提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，讓地方官員享有更大管理權(quán)，也為地方官員及其僚屬提供了大量的灰色收入。[35][36]

更有甚者，地方擁有的剩余索取權(quán)，一直以非正式制度的方式存在，讓地方不僅分走中央的利益，更讓地方管理在一定程度上逃脫了中央的控制。最為突出的表現(xiàn)就是 “逆向預(yù)算軟約束”。地方在中央政策中夾雜了大量的“私貨”(即瞿同祖所言的“陋規(guī)”)[37]，利用中間人的有利位置截取了大量利益。這對國家治理帶來嚴重的后果：一方面，國民負擔(dān)日益加重，影響了經(jīng)濟發(fā)展，也削弱了中央的合法性基礎(chǔ)；另一方面，經(jīng)濟趨衰也讓國家財政日益虛空。中央為了增加財政收入，不得不加稅；而地方又趁機在其中“加價”，國民負擔(dān)更重，國庫更虛，陷入了惡性循環(huán)。所謂的“黃宗羲定律”，就是這種現(xiàn)象的一種折射。

四、新中國的央地關(guān)系：實踐變革及其邏輯

作為現(xiàn)代社會主義國家，新中國的國家治理模式雖有根本創(chuàng)新，但在央地關(guān)系上依然呈現(xiàn)出一定的歷史延續(xù)性，中央作為國家所有者的角色和地方作為中央執(zhí)行機構(gòu)的性質(zhì)均未發(fā)生變化。這樣，新中國央地關(guān)系的委托—代理屬性也就依舊，困擾著央地關(guān)系的信息問題以及央地關(guān)系的設(shè)計思路也就一如既往。我們依然可從績效監(jiān)控和剩余分配兩個維度來分析新中國的央地關(guān)系。

具體而言，新中國的央地關(guān)系可以分為三個時期：一是1949—1979年，中央獨享制及其調(diào)整；二是1980—1993年，地方獨享制；三是1994年至今，中央—地方共享制度。

(一)中央獨享制的建立及其調(diào)整

計劃經(jīng)濟時代(為敘述便利，這里省卻了“文化大革命”時期)，中國央地關(guān)系的目標模式是中央獨享制，即中央完全享有剩余，地方在理論上不享受任何剩余。其最極端的例子就是1950年開始建立的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制度。當時，除房地產(chǎn)稅、契稅、使用牌照稅、屠宰稅、特種消費行為稅等小額稅外，絕大部分(80%)的收入都歸中央支配。地方財政支出則要按照中央審核和撥付進行。[38]

計劃經(jīng)濟時代實行中央獨享制，其邏輯是可以理解的：計劃經(jīng)濟本身就要求的是中央獨享；同時，在沒有實踐經(jīng)驗的情況下，也只能按照計劃經(jīng)濟理論以及照搬蘇聯(lián)的經(jīng)驗來建構(gòu)。

有趣的是，雖然將中央獨享制作為目標模式，但踐行不到十年，在毛澤東《論十大關(guān)系》的指導(dǎo)下，中國的央地關(guān)系即開始變革。

表面上看，中國對中央獨享制的反思基于實際理由，尤其是發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)經(jīng)驗的錯誤以及對國情的認識。但實際上，中央獨享制之所以不成功，主要原因之一還是在于績效監(jiān)控制度的缺失，以及由此而來的預(yù)算軟約束問題。當時，績效監(jiān)控除了發(fā)揮思想教化作用外，其他方面基本上處于空白。如行政監(jiān)察體制，建立不久即被撤銷；干部考核制度，直到1979年才真正建立；看重干部能力和業(yè)績的選拔制度，也是在20世紀80年代以后才建立起來的。

績效監(jiān)控制度的缺失，不僅僅導(dǎo)致中央獨享制的失敗，也直接影響到后來央地關(guān)系的探索。1957年到1976年的近20年間，中國先后在1958年、1966—1968年、1970—1974年進行過幾次中央對地方的放權(quán)探索，最后央地關(guān)系仍然不能定型。[39]其主要原因在于績效監(jiān)控制度沒有建立，無法將地方政府的行為調(diào)節(jié)到合格代理人的情況?！耙皇毡闼?，一放便亂”，便是這種狀況的真實寫照。

(二)地方獨享制的探索

進入20世紀80年代后，中國政府開始探索央地關(guān)系的范式轉(zhuǎn)型。之所以說是“范式轉(zhuǎn)型”，主要因為這種探索涵蓋央地關(guān)系的兩個重要內(nèi)容：一是全面探索績效監(jiān)控制度；二是探索實施地方獨享制。

前者具體體現(xiàn)在四個方面：

(1)在摒棄計劃經(jīng)濟時代運動斗爭式思想教化的同時，堅持政治教化的原則性和制度化。官員政治學(xué)習(xí)常態(tài)化，各級各類政府培訓(xùn)機構(gòu)體系化。[40]

(2)建立地方政府績效評估制度，其中又以領(lǐng)導(dǎo)任期目標責(zé)任制和各項檢查評比制度為代表。

(3)按照“德才兼?zhèn)洹钡臉藴?，探索新的招錄和選拔官員制度。

(4)建立了精細化的考核制度，官員晉升以考核結(jié)果作為基本依據(jù)，實質(zhì)上實現(xiàn)了官員管理的“功績制”。

后者主要體現(xiàn)在經(jīng)濟管理和財政體制改革上。從1980年起，中央企業(yè)大量下放給地方，地方的物資支配權(quán)、工資確定權(quán)空前擴大。同時，將20世紀70年代中期探索的財政包干制度化，提出了劃分收支、分級包干的“分灶吃飯”的財政體制。這種改革，不僅賦予了地方發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的全部權(quán)力，而且將絕大部分地方發(fā)展盈余交由地方控制，中央只保留固定收益。

這些改革，最重要的成果是調(diào)動了地方的積極性，為后者培育市場主體(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))、探索市場化改革、發(fā)展地方經(jīng)濟提供了強大動力。這也是中國經(jīng)濟能夠快速發(fā)展、國家實力能夠迅速增強的重要因素。

但這些改革的缺陷也相當明顯。由于將地方發(fā)展剩余全部交由地方，客觀上造成了地方實力的相對上升和中央實力的相對弱化，不僅影響了中央政府職能的履行，長遠會影響到國家的完整和統(tǒng)一。[41]有鑒于此，中國從1993年開始對地方獨享制進行改革，決定實行央地共享制。

(三)央地共享制

央地共享制體現(xiàn)在很多方面，典型在于財政領(lǐng)域。1994年的分稅制，在中央和地方“分灶吃飯”上面并無新意，其新意在于按照稅種對中央和地方的收入進行了重新劃分。地方發(fā)展的部分盈余，按照不同稅種由中央和地方分享。這樣，分稅制徹底改變了1980年至1993年時期的地方獨享制，可謂央地關(guān)系上的一次重大變革。

在分稅制實施過程中，中央不僅通過分稅制重新享受到國家發(fā)展的剩余，還利用委托人的有利位置，選擇了有利于自己的分配方案，掌握了大部分財權(quán)，將絕大部分事權(quán)交由地方。這樣，通過分稅制，中央掌握國家發(fā)展的絕大部分固定收益和更多剩余，其財政狀況明顯好轉(zhuǎn)，而以前地方擁有的較強實力頓時變得孱弱。

但是，一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，分稅制后地方雖然處在相對不利的位置，但其推進發(fā)展的積極性并未減弱。在地方政府的努力下，中國經(jīng)濟和社會事業(yè)依然保持高速發(fā)展。其緣由何在？答案之一在于績效監(jiān)控制度。中國政府在20世紀80年代，即開始進行了績效監(jiān)控制度探索。經(jīng)過十余年的發(fā)展，這些制度日益健全、精細，在很大程度上減少了地方政府的信息優(yōu)勢。比如，中國在1993年開始實施公務(wù)員制度，對公務(wù)員的招錄、使用、考核、選拔、晉升、獎懲和辭退進行了規(guī)范，詳細規(guī)定了公務(wù)員的品德、態(tài)度、知識、能力和績效及其考察考核要求和方式，將地方官員在內(nèi)的公務(wù)員置于更加嚴格而透明的制度籠子之中；90年代推行的績效管理，在目標考核的基礎(chǔ)上，增加了對地方政府能力、過程的考核，加大了群眾滿意度的權(quán)重，提高了考核結(jié)果在官員選拔任用上的運用；監(jiān)察部門在違規(guī)違法行為監(jiān)察的基礎(chǔ)上，增加了對政府及其官員的效能監(jiān)察，在政府部門普遍建立了行政效能投訴制度；一些重要部門(如統(tǒng)計、審計、國土資源、財政、環(huán)保)則或建立垂直的管理體系，或建立派出機構(gòu)，或建立專門的績效制度，從不同層面強化對地方政府信息的獲取。所有這些，加上政府自身制度改革和創(chuàng)新(如政府信息公開、權(quán)力和責(zé)任清單制度)，技術(shù)發(fā)展所帶來的監(jiān)督手段的發(fā)展(如遙感衛(wèi)星、政務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng))，都讓地方政府很難再像以前那樣隱瞞對自己不利的信息。

績效監(jiān)督能力的提升，給地方政府帶來了越來越大的壓力。分稅制則為地方政府的發(fā)展積極性提供了動力。分稅制下的“分灶吃飯”原則以及讓地方政府掌握部分剩余的分配方式，在一定程度上解決了中央獨享制度下的“預(yù)算軟約束”問題。地方政府想要獲取更大利益，只能竭力促進地方經(jīng)濟更好更快發(fā)展，并進而獲得更大盈余。

但這種央地共享制并非完美無缺。強大的壓力和動力，結(jié)合地方政府的有限任期制，容易讓地方政府集中于局部、短期利益而罔顧整體和長期的利益，影響中國發(fā)展的可持續(xù)性。同時，為了地方政府的利益，逆向預(yù)算軟約束的問題也可能會出現(xiàn)，正如我國20世紀90年代的農(nóng)民負擔(dān)過重問題、進入21世紀后地方債務(wù)和土地財政所顯示的那樣。

五、結(jié)論與探討

世人論及中國的央地關(guān)系，常常引用孫中山在《國民政府建國大綱》中的觀點：“凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方?！盵42](P128)然而，實踐中央地之間不斷集權(quán)和分權(quán)的運動表明，這種認為央地權(quán)限劃分存在著一個客觀恒定基礎(chǔ)的觀點，即使不是錯誤的話，至少很難得到堅定的正面支持。也許，沒有哪些事務(wù)天然地應(yīng)由中央管理，也沒有什么事項天然地歸屬地方。央地之間如何劃分權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上如何處理關(guān)系，應(yīng)由央地的實際情況確定。

雖然如此，這并不意味著央地關(guān)系完全是機動和偶然的。在中國這樣一個長期實行單一制的國家，中央和地方無論在理論上還是在法律上都被視為一個政府組織的不同組成部分。央地關(guān)系設(shè)計和運行的一個基本考慮，就是如何解決央地關(guān)系中的委托—代理問題，讓地方政府的行為偏好指向中央所代表的國家利益。為此，要盡量減少央地之間的信息不對稱，避免信息不對稱和信息不完備帶來的問題?？冃ПO(jiān)控制度和剩余分配制度就是由此而生，并構(gòu)成了央地關(guān)系制度的基本內(nèi)容。

本文分析了央地關(guān)系這兩項基本制度之間的關(guān)聯(lián)。一般而言，中央績效監(jiān)控能力越強，剩余分配就越朝向中央傾斜；反之，中央績效監(jiān)控能力越弱，剩余分配就越傾向于地方?？疾熘袊糯彤敶氲仃P(guān)系的實踐，我們發(fā)現(xiàn)，央地關(guān)系的變化基本符合這個觀點。這樣，我們就跳出了尋求良好央地關(guān)系靜態(tài)模式的思路，轉(zhuǎn)而探求央地關(guān)系的動態(tài)平衡。

嚴格地講，這種動態(tài)平衡的觀點并不新鮮。比如，在央地關(guān)系研究中，長期以來就存在著一種鐘擺理論，認為央地關(guān)系模式總是在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間來回擺動。與鐘擺理論不同的是，本文并未停留于央地之間權(quán)限變化的描述，而是試圖找出制約央地關(guān)系變化的基本機理。此外，鐘擺理論暗含著一種假設(shè)，即經(jīng)由集權(quán)和分權(quán)的反復(fù)探索，最終能夠在央地之間找到一個權(quán)限劃分的最佳方案。但我們并不認為存在著這樣一種最佳方案。相反，由于不完備信息的存在，央地之間的權(quán)限分配中總會有未盡權(quán)益。這些剩余權(quán)益的分配，取決于中央的績效監(jiān)控能力，而后者總是不斷變化的。

也許我們能夠從中央績效監(jiān)控能力變化來預(yù)測央地關(guān)系的變化。尤其是當今社會，隨著績效監(jiān)控制度的日益完善，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，以及公眾參與治理的不斷增加，地方的信息隱瞞難度愈來愈大，央地之間的剩余分配是否會朝向中央一端傾斜？這是個有意思的設(shè)想，需要在進一步的研究中去探討。

如果想要對央地關(guān)系進行變革，當我們發(fā)現(xiàn)政令不暢、對地方難以控制時，我們需要做的是，除了加強對地方的監(jiān)督外，也可對地方實行更大程度的分權(quán)，并讓地方在分享更大權(quán)益時承擔(dān)更多職責(zé)。

需要指出，本文所做的分析僅適用于中國以及那些與中國同樣屬于代理型央地關(guān)系的國家。那些實行聯(lián)邦制的國家，或者實行地方自治的單一制國家，由于地方政府并非中央的下級和執(zhí)行者，我們很難將其視為一個組織中的不同部分。換言之，實行聯(lián)邦制或地方自治的國家中，央地關(guān)系并非組織內(nèi)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，而是兩個政府組織之間的“合伙型”關(guān)系[43]；委托—代理問題也不是這些國家中央地關(guān)系面臨的主要問題，其央地關(guān)系的主要內(nèi)容也與中國的有所不同。

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(責(zé)任編輯 林 間)

Institutional Logic of Governance of Big Country Based on Central-Local Government Relations

ZHANG Zhang

(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China, Beijing 100872)

China’s central-local government relations can be taken as relationships between different levels of the same organization.The basic task of the central-local government relations system design is to solve the problem of entrusted agency between the central authorities and the local governments.The basic contents of the system include the central authorities’ performance supervision over the local governments and the surplus distribution between governments at central and local levels.The performance supervision capability of the central authorities determines the tendency of surplus distribution.In the past two thousand years, the development process of China’s central-local government relations are actually a process of surplus distribution varying with the change of the central authorities’ performance supervision capability, which well reflects the institutional logic of the governance of big power.

central-local government relations; governance of big power; performance supervision; surplus distribution; entrusted agency

張璋：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授(北京 100872)