國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估的幾個(gè)問題

劉學(xué)敏 李 強(qiáng)

國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估的幾個(gè)問題

劉學(xué)敏 李 強(qiáng)

引入第三方評估是國家精準(zhǔn)扶貧工作成效考核中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。第三方評估的核心內(nèi)容是兩“率”一“度”：貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率、貧困人口退出準(zhǔn)確率和因村因戶幫扶工作群眾滿意度。經(jīng)過2016年試評估和2017年正式評估，揭示出精準(zhǔn)扶貧工作中的一些問題，“三保障”中的“健康扶貧”存在“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象，有些駐村幫扶工作未落到實(shí)處，不同幫扶單位的幫扶成效差異明顯，各地以“趕考”“應(yīng)試”的心態(tài)對待第三方評估，評估中的外部“干擾”嚴(yán)重等。為保證第三方評估的獨(dú)立、客觀、公正，需要在評估中處理好不同主體之間的關(guān)系，注重細(xì)節(jié)判定和甄別，理解基層扶貧干部工作的艱巨性，在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)挖掘精準(zhǔn)扶貧工作的亮點(diǎn)。

精準(zhǔn)扶貧 工作成效 第三方評估 兩“率”一“度”

李 強(qiáng)，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博導(dǎo)。

一、引 言

確保2020年貧困地區(qū)與全國人民同步進(jìn)入小康社會(huì)，是新時(shí)期中國共產(chǎn)黨人的莊嚴(yán)承諾，為全世界所矚目。為此，國家打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，確保分布在全國14個(gè)片區(qū)22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的貧困人口(2016年農(nóng)村貧困人口4335萬人)能如期全部脫貧。通過“五個(gè)一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批)和“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))實(shí)現(xiàn)對于貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，最終達(dá)到全面脫貧的目的。國家耗費(fèi)如此大的人力、物力、財(cái)力所推進(jìn)的這項(xiàng)事業(yè)的成效到底如何，自然成為社會(huì)各界高度關(guān)注的焦點(diǎn)。對此，國家引入第三方評估機(jī)制，通過第三方對國家精準(zhǔn)扶貧工作成效進(jìn)行獨(dú)立評估。

二、第三方評估的目的和背景

第三方評估是績效管理的重要形式，是一種必要而有效的外部制衡機(jī)制。如圖1所示，在國家精準(zhǔn)扶貧工作中引入第三方評估是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。通過查找存在的問題、挖掘工作成績和亮點(diǎn)，有利于客觀地評價(jià)地方政府精準(zhǔn)扶貧工作的績效，可以彌補(bǔ)政府自說自話、自我評估的缺陷。

圖1 第三方評估機(jī)制示意圖

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》(以下簡稱《考核辦法》)提出：對于地方黨委和政府的考核工作要圍繞落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持立足實(shí)際、突出重點(diǎn)，針對主要目標(biāo)任務(wù)設(shè)置考核指標(biāo)，注重考核工作成效；堅(jiān)持客觀公正、群眾認(rèn)可，規(guī)范考核方式和程序，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用；堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向、獎(jiǎng)罰分明，實(shí)行正向激勵(lì)，落實(shí)責(zé)任追究，促使省級黨委和政府切實(shí)履職盡責(zé)，改進(jìn)工作，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?？己斯ぷ鲝?016年到2020年，每年開展一次，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行，具體工作由國務(wù)院扶貧辦、中央組織部牽頭，會(huì)同國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位組織實(shí)施。

(一)第三方評估是管理模式創(chuàng)新的要求

按照《考核辦法》，扶貧工作年度考核主要涉及四個(gè)方面七項(xiàng)內(nèi)容，分別是：減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用。其中的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶由第三方來評估，即：由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估。

中央政府和地方政府是精準(zhǔn)扶貧工作中的兩大主體。中央政府提出目標(biāo)和責(zé)任要求，并在政策、資金、項(xiàng)目等方面予以支持。地方政府要全面貫徹落實(shí)中央的目標(biāo)和要求，完成每年度的脫貧階段性任務(wù)，接受中央政府的過程監(jiān)督和成效考核。傳統(tǒng)的扶貧成效考核模式為：一是地方各級政府的自我評價(jià)，表現(xiàn)為政府的各種總結(jié)材料和匯報(bào)材料，以及對外公布的各種報(bào)告；二是由政府系統(tǒng)內(nèi)部的上級部門對下級部門進(jìn)行考核評價(jià)。為彌補(bǔ)現(xiàn)有考核管理模式中地方政府“既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員”的不足，更精準(zhǔn)地評估扶貧工作成效，引入獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織機(jī)構(gòu)，就精準(zhǔn)扶貧工作成效和存在的問題實(shí)施外部評價(jià)?？梢哉f，第三方評估是新時(shí)期創(chuàng)新管理方式的重大改革措施，是客觀評判地方政府扶貧開發(fā)工作精準(zhǔn)度、群眾滿意度的重要依據(jù)。

(二)第三方評估有利于發(fā)現(xiàn)問題，以評促改

在實(shí)踐操作層面，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在2016年委托中國科學(xué)院對2015年全國22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的精準(zhǔn)扶貧工作成效進(jìn)行了第三方評估的“試”評估。2017年年初，在總結(jié)“試”評估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對2016年的工作成效開展了正式的第三方評估。2017年，全國共組織了22個(gè)第三方評估組，分赴22個(gè)省的117個(gè)縣、630個(gè)村，針對15000個(gè)建檔立卡貧困戶和6600個(gè)脫貧戶進(jìn)行了扶貧工作成效的評估調(diào)研。

本文的兩位作者主持了山西省精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估2016年的“試”評估和2017年的正式評估。尤其值得一提的是，在2017年的正式評估期間，國務(wù)院副總理汪洋在山西省與參與評估調(diào)研的師生進(jìn)行了交流。在山西省武鄉(xiāng)縣召開的座談會(huì)上，筆者就山西省精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估的中間結(jié)果和存在問題向汪洋副總理做了專題匯報(bào)，并提出一些建議，得到了汪洋同志的肯定。汪洋副總理在座談會(huì)上指出，考核評估要真正深入扶貧一線，排除干擾，實(shí)地查核，確保結(jié)果準(zhǔn)確可靠。要敢于揭短亮丑，如實(shí)反映扶貧工作中的問題，推動(dòng)早發(fā)現(xiàn)、早解決，以真考實(shí)評促真抓實(shí)干。考核評估既是明確脫貧成效的“指揮棒”，也是檢驗(yàn)脫貧工作的“質(zhì)檢儀”，更是傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)責(zé)任的“推進(jìn)器”。開展第三方評估要堅(jiān)決杜絕“假脫貧”“被脫貧”“數(shù)字脫貧”。做好考核評估工作，是立導(dǎo)向、嚴(yán)規(guī)矩、壓責(zé)任、促進(jìn)扶貧工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要用好考核評估結(jié)果，對任務(wù)完成不好的，該“約談”要“約談”，該通報(bào)要通報(bào)；對搞形式主義、弄虛作假、“數(shù)字脫貧”的，要嚴(yán)肅問責(zé)。

因此，充分發(fā)揮第三方評估的督查和巡察作用，可以為科學(xué)轉(zhuǎn)變扶貧工作方式、消除貧困地區(qū)的體制機(jī)制障礙、增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展活力開辟有效途徑。

三、第三方評估的基本程序和核心工作

(一)基本程序

國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估遵循獨(dú)立、客觀、公正的原則，以科學(xué)嚴(yán)格的方法和高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，確保結(jié)果的準(zhǔn)確性。在評估中，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)評估精準(zhǔn)扶貧工作的真實(shí)成效；注重發(fā)現(xiàn)問題，深入挖掘精準(zhǔn)扶貧工作的頑疾難癥。在2016年的“試”評估和2017年的正式評估中，都采用了訪談式問卷調(diào)查方法，基本程序如圖2所示。

圖2 第三方評估入戶調(diào)研程序

首先，確定受訪農(nóng)戶。在確定了被考核的縣及其下轄的若干村之后，通過隨機(jī)抽樣的方法，在全部建檔立卡的貧困戶中抽取樣本，確定受訪農(nóng)戶。抽樣方法、抽樣比例和抽樣規(guī)模需滿足95%的置信區(qū)間和5%可接受抽樣誤差。

其次，開展入戶調(diào)查。采取與農(nóng)戶訪談的方式，獲得調(diào)查問卷中所有問題的答案。除此以外，為了佐證農(nóng)戶回答問卷的真實(shí)性，也為了正確判定精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確度，還要利用錄像和拍照等途徑，采集受訪農(nóng)戶的家居環(huán)境和生活狀況等重要信息(如房屋、圍墻、屋內(nèi)陳設(shè)等)。

最后，問卷研判。在對問卷完整性進(jìn)行審核的基礎(chǔ)上，對于訪談?wù){(diào)研中“疑似”存在問題的農(nóng)戶信息進(jìn)行全面研判、集體討論，必要的情況下需要回訪核實(shí)。

在對某省份所有被考核縣的所有問卷答案進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，撰寫分省精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估報(bào)告，并進(jìn)一步匯總進(jìn)而形成全國的第三方評估總報(bào)告。

(二)兩“率”一“度”的評估

貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率、貧困人口退出準(zhǔn)確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度，簡稱為兩“率”一“度”，是《考核辦法》中的重要考核指標(biāo)，用來評判地方政府落實(shí)扶貧工作“六個(gè)精準(zhǔn)”的成效。如圖3所示，精準(zhǔn)識(shí)別涉及貧困人口識(shí)別和貧困人口退出兩方面，存在四類可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤，即錯(cuò)評、漏評、錯(cuò)退和漏退。

圖3 貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別

1.貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率

各地在建檔立卡時(shí)確定了許多識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)(若干“不準(zhǔn)”)，并有相應(yīng)的識(shí)別流程(申請、評議、公示等)。譬如有以下情形之一則“不準(zhǔn)”列入貧困戶：(1)家庭成員中有國家工作人員；(2)家庭成員中有村干部；(3)已購買拖拉機(jī)、鏟車等大型農(nóng)機(jī)具或貨車、面包車、轎車等車輛；(4)已在城鎮(zhèn)中購買商品性住房或門市房；(5)長期雇用他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；(6)個(gè)體工商戶；(7)種植業(yè)(養(yǎng)殖業(yè))大戶；(8)家庭人均純收入超過當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)等等。為評判地方基層政府在識(shí)別貧困人口方面的精準(zhǔn)度，需要查找錯(cuò)評和漏評現(xiàn)象。

貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率主要通過問卷調(diào)查中確認(rèn)的錯(cuò)評樣本和漏評樣本的比例來計(jì)算?！板e(cuò)評”意味著把不應(yīng)該列入貧困戶的農(nóng)戶也建檔立卡，使其成為扶貧對象，有資格享受國家的各項(xiàng)扶貧政策(如圖3中的農(nóng)戶A)。錯(cuò)評率指的是錯(cuò)評樣本占全部抽取的建檔立卡貧困戶樣本的比例?！奥┰u”指的是真實(shí)的貧困戶由于種種原因而沒有被納入到建檔立卡中(如圖3中的農(nóng)戶D)，從而沒有資格得到國家的各項(xiàng)扶貧幫扶。漏評主要通過訪談?wù){(diào)研時(shí)其他貧困戶的指證和調(diào)研人員隨機(jī)進(jìn)入“疑似”貧困戶家中的調(diào)研。

2.貧困人口退出準(zhǔn)確率

對于經(jīng)過一定幫扶而實(shí)現(xiàn)生活狀況改善、家庭人均收入達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，可以識(shí)別為脫貧人口。但需要在實(shí)踐中明確的是，國務(wù)院扶貧辦要求，對于家庭人均收入超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，但有下列“八種情況”之一的農(nóng)戶不得退出：(1)沒有實(shí)現(xiàn)吃穿不愁的；(2)沒有安全飲水的；(3)沒有義務(wù)教育保障的；(4)沒有基本醫(yī)療保障的；(5)沒有住房安全保障的；(6)雖然享受了扶持政策，但當(dāng)年扶貧成效不顯著的；(7)建檔立卡“回頭看”后新納入的貧困戶；(8)低保標(biāo)準(zhǔn)未超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)的“低保兜底一批”的貧困戶。同時(shí)，按照應(yīng)納盡納原則，要將因各種原因返貧的貧困戶、已標(biāo)注脫貧但未達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶、當(dāng)年新增的貧困戶全部納入扶貧信息系統(tǒng)管理并進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。

在評判地方基層政府貧困人口退出識(shí)別的精準(zhǔn)度時(shí)，需要查找錯(cuò)退和漏退現(xiàn)象。“錯(cuò)退”指的是農(nóng)戶仍然屬于貧困戶的范疇，家庭人均收入沒有穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，且在“兩不愁”(吃不愁、穿不愁)、“三保障”(義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障)方面存在問題，卻在建檔立卡系統(tǒng)中被標(biāo)注為脫貧戶(如圖3中的農(nóng)戶B)。“漏退”的意思是，有些農(nóng)戶的家庭人均收入已穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全均有保障，已實(shí)現(xiàn)脫貧，但未在建檔立卡系統(tǒng)中被標(biāo)注為退出(如圖3中的農(nóng)戶C)。通常情況下，符合下列標(biāo)準(zhǔn)但仍然被列為貧困戶的屬于“漏退”：(1)家庭人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)(各省確定的標(biāo)準(zhǔn)有差別；按2010年農(nóng)民人均純收入2300元的不變價(jià)計(jì)算，2016年國家的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3026元)；(2)有增收渠道；(3)不愁吃、不愁穿；(4)有安全飲水；(5)有安全住房；(6)義務(wù)教育階段的適齡人口中無輟學(xué)學(xué)生；(7)接受學(xué)前和高中階段教育的學(xué)生享受了相關(guān)特惠政策；(8)家庭成員全部參加了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并享受了參保費(fèi)用補(bǔ)貼政策；(9)患病人口享受了基本醫(yī)保特惠政策；(10)符合條件的患病人口享受了大病保險(xiǎn)(含門診慢特病)、醫(yī)療救助(含重特大疾病)、疾病應(yīng)急救助等特惠政策等等。

3.因村因戶幫扶工作群眾滿意度

因村因戶幫扶工作群眾滿意度主要通過第三方評估的問卷調(diào)查與訪談考核貧困戶及脫貧戶對“駐村工作隊(duì)幫扶工作滿意度”“幫扶責(zé)任人幫扶工作滿意度”“幫扶方式滿意度”和“幫扶工作效果滿意度”。

在測評“滿意度”時(shí)，一是考察貧困戶是否獲得了幫扶。如是，則進(jìn)一步考察獲得了哪些幫扶措施，如勞動(dòng)力技能培訓(xùn)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)(如引進(jìn)果蔬種植或禽畜養(yǎng)殖、制造業(yè)、加工業(yè)等)、小額信用貸款、生態(tài)移民、醫(yī)療救助、子女助學(xué)補(bǔ)貼、最低生活保障、參與村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從而獲得相關(guān)收入(如水利設(shè)施和道路建設(shè)等)、危房改造等等。二是考察貧困戶對現(xiàn)有的幫扶方式(如提供生活用品、現(xiàn)金幫助、解決生活難題、尋找致富出路等)是否滿意。此外，還要了解駐村工作隊(duì)到村落實(shí)幫扶工作的情況，并了解貧困戶對其工作情況是否滿意；了解貧困戶的幫扶責(zé)任人是否落實(shí)幫扶工作，貧困戶對其工作情況是否滿意；了解貧困戶對幫扶工作成效是否滿意。

四、第三方評估中反映出的問題

精準(zhǔn)扶貧是我國建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)偉大實(shí)踐。它使扶貧開發(fā)從以往的“大水漫灌式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌式”，從注重向貧困地區(qū)和貧困家庭“輸血”轉(zhuǎn)向注重提升當(dāng)?shù)睾娃r(nóng)戶的“造血”功能，更加重視穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展。在精準(zhǔn)扶貧過程中，形成了舉世矚目的扶貧開發(fā)“中國模式”和發(fā)展中國家可資借鑒的“中國樣板”。

然而，經(jīng)過2016年的第三方“試”評估和2017年的正式評估，可以認(rèn)為，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中存在一些問題。這在一定程度上阻礙或影響著精準(zhǔn)扶貧的順利推進(jìn)和最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要引起各級政府的高度重視。

(一)“三保障”中的“健康扶貧”任重道遠(yuǎn)

在評估調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困戶和脫貧戶基本都能達(dá)到吃穿“兩不愁”。而在“三保障”中，各地基本都實(shí)行了9年義務(wù)教育，有些地方甚至實(shí)現(xiàn)了覆蓋高中階段的12年義務(wù)教育，國家的義務(wù)教育政策貫徹落實(shí)較好，因?qū)W致貧問題并不嚴(yán)重。在住房安全保障方面，各地都實(shí)施了危房改造、易地扶貧搬遷等計(jì)劃，也新建了部分鋼混結(jié)構(gòu)房屋，住房問題解決得也比較好。當(dāng)然，也有一些地方仍然有不少貧困戶居住在年代久遠(yuǎn)的窯洞里(譬如山西省的呂梁山片區(qū))，居住條件尚待改善。

比較突出的問題是因病致貧。許多家庭因其成員有重病、殘疾或慢性病而成為貧困戶，這類情況在貧困戶中大體占30%～60%。這些家庭的疾病承受能力普遍偏低。根據(jù)抽樣村的調(diào)研結(jié)果，大病救助政策幾乎都未得到落實(shí)，有重病、殘疾或慢性病病人的貧困戶中，享有大病救助保障的比例僅為20%～30%，一些貧困戶甚至不清楚什么是大病救助。盡管目前推行的“健康扶貧”中的大病醫(yī)療和慢性病醫(yī)療能夠幫貧困家庭分擔(dān)一些費(fèi)用，但仍顯不足。因此，“健康扶貧”仍有待“知實(shí)情、抓落實(shí)、講實(shí)效”。為此，在短期內(nèi)，要加大宣傳力度，使每個(gè)貧困家庭都能夠知曉和享受國家的相關(guān)政策；從長期來看，如果通過醫(yī)療體制改革，能夠建立一種“普惠制”的農(nóng)村醫(yī)療體制，并逐漸過渡到城鄉(xiāng)一體的制度，而不是僅僅局限于擴(kuò)大“健康扶貧”的覆蓋面。這可以消除因病致貧的困擾，收到事半功倍的效果。

(二)“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

在貧困人口退出方面，“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。許多地方政府沒有做到精準(zhǔn)施策，不是根據(jù)貧困戶的能力和需要進(jìn)行幫扶，而是簡單化、“一刀切”地推行一項(xiàng)幫扶措施，并以此認(rèn)定農(nóng)戶“脫貧”。譬如，某地采取的幫助農(nóng)戶購買耕牛的做法：一頭牛市場價(jià)格為8000元，農(nóng)戶自己拿出3000元，政府補(bǔ)貼5000元，由此判定該農(nóng)戶可以脫貧，脫貧任務(wù)也就完成了。而實(shí)際的情形是，一些農(nóng)戶根本不適合于養(yǎng)牛，在調(diào)研中我們看到一些農(nóng)戶養(yǎng)的?！肮鞘萑绮瘛?。再譬如，一些地方通過“合作社+農(nóng)戶”的方式發(fā)展養(yǎng)雞業(yè)，在給農(nóng)戶修建雞舍、然后免費(fèi)發(fā)放50只雞之后，就算農(nóng)戶脫貧了。而實(shí)地考察的結(jié)果是，雞舍里空空如也，一只雞都沒有。

其實(shí)，通過政府補(bǔ)貼買耕?；蛎赓M(fèi)建雞舍本身并沒有錯(cuò)，問題在于這種做法錯(cuò)把扶貧手段當(dāng)成了工作成效。只有在購買耕牛或者修建雞舍之后，農(nóng)戶由此能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的收益且達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，才能算做真正的脫貧。

此外，還有個(gè)別脫貧戶反映，他們被認(rèn)定為貧困戶后未得到任何實(shí)際幫扶，也不知道自己何時(shí)成為脫貧戶，這是典型的“被脫貧”現(xiàn)象。

(三)有些地方的駐村幫扶工作未落到實(shí)處

按照設(shè)立駐村幫扶工作隊(duì)的初衷，其主要任務(wù)是：(1)宣傳黨和國家關(guān)于農(nóng)村工作特別是扶貧開發(fā)的重大方針政策，幫助落實(shí)好各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策和扶貧措施；(2)根據(jù)所駐村的致貧原因和發(fā)展需求，幫助制定村級發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃；(3)配合村“兩委”(黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì))完成貧困村、貧困戶建檔立卡和動(dòng)態(tài)管理工作，協(xié)調(diào)落實(shí)干部包戶結(jié)對幫扶工作；(4)引導(dǎo)村民發(fā)展符合市場需求和自身資源條件的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和村級集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；(5)組織開展農(nóng)戶實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，組織有轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿的貧困戶勞動(dòng)力進(jìn)行技能培訓(xùn)，并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道；(6)動(dòng)員和組織村民參與村道、農(nóng)田水利、生活用水、用電、村容村貌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊環(huán)境整治；(7)幫助貧困戶解決危房、就學(xué)、就醫(yī)等實(shí)際困難。

從評估調(diào)研的總體情況看，絕大多數(shù)駐村工作隊(duì)能夠認(rèn)真負(fù)責(zé)地工作，在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，也有一些地方的群眾反映從未見過駐村工作隊(duì)，他們甚至不知道自己的幫扶責(zé)任人是誰。有些駐村工作隊(duì)以及幫扶責(zé)任人的工作流于表面，從不跟貧困戶溝通，或只有寥寥幾次慰問，甚至僅在第三方評估調(diào)研組到來之前，臨時(shí)給農(nóng)戶送去食品和生活用品以應(yīng)付檢查，沒有給農(nóng)戶提供實(shí)質(zhì)性的幫助。此外，有些貧困戶的脫貧屬于“自然脫貧”(譬如，因?qū)W致貧的農(nóng)戶在學(xué)生就業(yè)后自然脫貧、因病致貧的農(nóng)戶在重病治愈或病人亡故后自然脫貧)，得到政府的實(shí)際幫助很少，駐村工作隊(duì)起的作用更是有限。

(四)不同幫扶單位的幫扶成效差異明顯

單位幫扶、干部駐村，這是國家精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的重要手段。各地政府都在認(rèn)真執(zhí)行中央的部署，全力推進(jìn)這項(xiàng)工作。同時(shí)，各個(gè)部門和單位也積極響應(yīng)并全面落實(shí)，總體效果良好。但是，從客觀的幫扶效果來看，不同單位因性質(zhì)、功能不同，幫扶的實(shí)際效果也有很大差異。如財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、交通、銀行等部門和單位的幫扶責(zé)任人，能夠?yàn)樗鶐头龅拇迩f引來一些項(xiàng)目，特別是修橋、鋪路、打井這類的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目，或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)等有助于農(nóng)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目，這些是許多貧困村迫切需要的，是能夠切實(shí)促進(jìn)村莊發(fā)展和農(nóng)民致富的。而如果是法院、婦聯(lián)、機(jī)關(guān)單位、職業(yè)學(xué)校等單位的幫扶責(zé)任人，則可能較難為村里爭取到一些扶貧項(xiàng)目，對村莊的幫扶作用十分有限。也就是說，在實(shí)行幫扶貧困村的制度時(shí)，人們普遍關(guān)注的不是具體的幫扶責(zé)任人，而是這個(gè)幫扶責(zé)任人背后所能“撬動(dòng)”的資源。

(五)地方政府以“趕考”“應(yīng)試”的心態(tài)對待第三方評估

由于地方基層干部普遍認(rèn)為第三方評估是對于他們工作的一種“考核”，必須要獲得“高分?jǐn)?shù)”以彰顯工作成績。所以，一部分干部沒有把工作重點(diǎn)放在平時(shí)對于貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)施策上，不是扎扎實(shí)實(shí)地做好精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)工作，而是為了博得農(nóng)戶的“滿意度”，以“趕考”“應(yīng)試”的心態(tài)對待第三方評估，工作流于表面，忙于應(yīng)付。譬如，在評估組入村之前，提前給農(nóng)戶送一些慰問金或者一桶油、一袋米、一袋面；把本該由農(nóng)戶持有的《扶貧手冊》、“明白卡”等提前一天才發(fā)給農(nóng)戶；突擊印發(fā)一些宣傳材料以“顯示”精準(zhǔn)扶貧工作的力度；等等。更有甚者設(shè)法獲取了第三方評估的問卷，提前給貧困戶進(jìn)行“輔導(dǎo)”，以便于讓農(nóng)戶能夠按照地方政府的“意圖”來回答問題。

其實(shí)，第三方評估更看重精準(zhǔn)扶貧的日常工作及其成效，只要各地工作作風(fēng)踏實(shí)，就可以完全放松心態(tài)，第三方一定會(huì)給出一個(gè)客觀公正的評估結(jié)論。

(六)第三方評估中存在很大的外部“干擾”

第三方評估是考核貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作成效的重要內(nèi)容之一。按照《考核辦法》，考核結(jié)果由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組予以通報(bào)。對完成年度計(jì)劃、減貧成效顯著的省份，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。對于出現(xiàn)的問題，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對省級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行“約談”，提出限期整改要求；情節(jié)嚴(yán)重、造成不良影響的，實(shí)行責(zé)任追究?？己私Y(jié)果作為對地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。為此，各地方都高度重視第三方評估。

正是由于評估結(jié)果對于地方黨委、政府以及主政官員自身非常重要，為了取得好的評估結(jié)果，他們往往使出渾身解數(shù)，試圖干擾評估人員的工作。在評估調(diào)研中，遇到過各種各樣的干擾方式，譬如：如果抽樣到那些被認(rèn)為肯定會(huì)回答“不滿意”的農(nóng)戶，總是被地方干部告知“外出打工去了”“無法聯(lián)系到”，試圖阻止評估組與其接觸；有些地方干部試圖在現(xiàn)場干預(yù)或者引導(dǎo)農(nóng)戶作答，或者直接干擾調(diào)查人員，使其難于完成問卷的填寫，甚至“威脅”農(nóng)戶非真實(shí)作答問卷；在調(diào)研評估人員進(jìn)村入戶調(diào)研時(shí)，想方設(shè)法拖延路途時(shí)間，以便有時(shí)間布置和安排現(xiàn)場；想盡辦法找到評估人員的朋友、上級領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”，以求得關(guān)照；個(gè)別情況下，還有當(dāng)?shù)卣苯诱以u估人員談話，要求關(guān)照。如此等等，不一而足。

盡管如此，評估組還是頂住種種壓力，力排各種“干擾”，不辱使命，最大限度地獲取真實(shí)可靠的情況和信息，以客觀、公正和負(fù)責(zé)任的態(tài)度，把在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作中發(fā)現(xiàn)的問題原汁原味地反映給“第一方”的相關(guān)部門，達(dá)到第三方評估的目的。

五、對第三方評估中幾個(gè)關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)

引入第三方評估機(jī)制是國家精準(zhǔn)扶貧工作成效考核中的體制機(jī)制創(chuàng)新。為使這一新事物能夠更好地發(fā)揮作用，有助于解決目前評估中存在的各類問題以及將來會(huì)面臨的許多新問題，需要厘清第三方評估相關(guān)的幾個(gè)關(guān)鍵問題，處理好涉及到的各方面關(guān)系。

(一)關(guān)于第三方評估中各主體間的關(guān)系問題

在第三方評估中，必須厘清第三方與第一方和第二方的關(guān)系。按照《考核辦法》的規(guī)定，在第三方評估體系中，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組就是第一方，國務(wù)院扶貧辦及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體的組織實(shí)施。作為第三方的有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，接受第一方的委托，并在遵守國家相關(guān)規(guī)定的前提下，在第一方的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，完成第一方交付的具體任務(wù)。

各省級黨委和政府作為被評估和考核的對象，是第三方評估體系中的第二方。第三方評估的任務(wù)是評估省級黨委和政府所轄地域的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作成效，既涵蓋所有國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣，也包括省定貧困縣，還包括非貧困縣的貧困人口。由于貧困縣分布偏遠(yuǎn)、非貧困縣的貧困人口居住分散，情況各異，第三方在開展評估調(diào)研時(shí)，必須得到第二方當(dāng)?shù)卣膮f(xié)助和配合。離開他們，評估調(diào)研根本無法完成。因此，需要厘定第三方與第二方的“邊界”，規(guī)范或者界定地方政府的協(xié)調(diào)“度”。二者之間的關(guān)系不一定是“背靠背”，也可以是“面對面”的。

一般而言，由于第三方評估考核的結(jié)果關(guān)乎地方政府的業(yè)績，因而會(huì)引起他們的高度關(guān)注，他們期望能夠“深度”介入到評估過程中，從前文所述的第三方評估中遇到的各種“干擾”即可說明問題。但是，由于第三方評估是獨(dú)立進(jìn)行的，它評估的是地方政府，因而地方政府就是“利益攸關(guān)方”。所以，如何協(xié)調(diào)好第三方與地方政府的關(guān)系是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。

(二)關(guān)于精準(zhǔn)識(shí)別與農(nóng)戶收入信息獲取的問題

在貧困地區(qū)，對于貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別非常復(fù)雜。通常情況下，同一個(gè)村里的農(nóng)戶收入大體呈現(xiàn)“橄欖球”狀，即“兩頭小，中間大”的狀態(tài)，大部分家庭的人均收入相差不會(huì)很大，而在貧困線臨界值上下的農(nóng)戶非常集中。如果僅僅以絕對收入作為貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，被列入貧困戶的農(nóng)戶可以享受國家和各省的多項(xiàng)扶貧政策并得到多項(xiàng)幫扶措施，沒有被列入貧困戶的農(nóng)戶就會(huì)心生怨言，進(jìn)而引發(fā)群眾矛盾和一系列社會(huì)問題后遺癥。因此，甄別不同類型的農(nóng)戶成為精準(zhǔn)識(shí)別的關(guān)鍵。

同樣，在第三方評估調(diào)研中，對于農(nóng)戶年收入的測算也頗費(fèi)周章。或許是出于某種考慮，農(nóng)戶往往不愿意把自己的全部收入告知調(diào)研人員，總是“隱瞞”一些收入。在信息不對稱的條件下，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力進(jìn)行甄別。通常情況下，調(diào)研人員更多是與農(nóng)戶交流一年的花費(fèi)，在農(nóng)戶“吐槽”甚至“放大”一年里各項(xiàng)支出的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步與其交流和測算一年的收入。這種“以支出來推測收入”的做法或許是在實(shí)踐中摸索出的一個(gè)可行的替代辦法。但即使這樣，所獲得的收入信息也不是非常精確的。為此，調(diào)研人員還要綜合考察農(nóng)戶的“兩不愁”和“三保障”情況，全面衡量，統(tǒng)籌兼顧，最終判定貧困戶中“漏評”和“錯(cuò)評”樣本以及脫貧戶中的“錯(cuò)退”或“漏退”樣本。

(三)關(guān)于精準(zhǔn)退出與“暖一暖”的問題

全面建成小康社會(huì)、使貧困人口全部脫貧是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》(2016)規(guī)定，貧困人口的退出以戶為單位，主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。貧困村退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)降至2%以下(西部地區(qū)為降至3%以下)，同時(shí)要統(tǒng)籌考慮村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素。貧困縣退出也是以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率原則上應(yīng)降至2%以下(西部地區(qū)為降至3%以下)。從程序上說，“人銷號(hào)、戶脫貧、村出列、縣摘帽”是一個(gè)邏輯鏈條，其中的貧困戶退出是基礎(chǔ)和核心。因此，通過第三方評估，要明確建檔立卡的貧困戶在經(jīng)過各種幫扶以后，是否收入能夠超過國家貧困標(biāo)準(zhǔn)且獲得持續(xù)增長，從而退出貧困戶序列。

然而，在實(shí)際操作中常常出現(xiàn)兩種情況：一是一些貧困戶收入雖然超過貧困標(biāo)準(zhǔn)，但因害怕一旦退出就不再享受各種扶貧政策，所以不愿意從建檔立卡中“銷號(hào)”；二是一些地方政府認(rèn)為，盡管一些貧困戶收入已經(jīng)有所增加，超出貧困標(biāo)準(zhǔn)，但還應(yīng)該持續(xù)地幫扶他們一段時(shí)間，因而仍然讓其滯留在貧困戶序列中而沒有及時(shí)“銷號(hào)”，這就是所謂“暖一暖”的做法，目的是使農(nóng)戶得以穩(wěn)定脫貧。對于前者，一些地方明確提出，對已經(jīng)退出的貧困人口、貧困村、貧困縣，國家和省級的原有扶貧政策在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持不變、支持力度不減、駐村工作組不撤，這樣可以消除貧困戶脫貧后的種種疑慮。對于后者，與前者沒有本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樨毨羧栽诶^續(xù)享受國家政策，只是前者及時(shí)“銷號(hào)”而后者沒有及時(shí)“銷號(hào)”。因此，在第三方評估中，應(yīng)該充分考慮各地的實(shí)際情況，并充分了解國家政策，而不是武斷地判定此類現(xiàn)象為“漏退”。

(四)關(guān)于“群眾滿意度”的甄別問題

“群眾滿意度”是第三方評估中的一個(gè)重要指標(biāo)，也是廣大扶貧干部和駐村工作隊(duì)高度關(guān)注的指標(biāo)。廣大的扶貧干部認(rèn)為，對于精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出的考核，只要他們投入更大精力把工作做細(xì)，就可以做到“精準(zhǔn)”，就可以達(dá)到國家的考核標(biāo)準(zhǔn)和要求。而對于“群眾滿意度”這個(gè)指標(biāo)，因?yàn)樗Q于群眾的主觀判斷，一定程度受群眾的情緒和感情的支配，結(jié)果無法控制。在正常條件下，脫貧攻堅(jiān)的成效如何，貧困群眾最有發(fā)言權(quán)。只要國家各種幫扶政策、幫扶措施到位，扶貧干部真抓實(shí)干，不搞形式主義和“花架子”，能夠站在貧困群眾的立場上看問題、想問題，多考慮群眾的感受，多體諒群眾的心情，多激發(fā)群眾的參與意識(shí)，多幫助群眾解決難題，“群眾滿意度”自然就會(huì)提高。反過來，如果干部嫌麻煩、圖省事、想輕松，把扶貧當(dāng)成“秀場”和“鍍金”平臺(tái)，敷衍了事，以“應(yīng)試”和“趕考”的心態(tài)做事，熱衷于做表面文章、干“形象工程”，或者說得多、做得少，就會(huì)讓群眾厭惡，“群眾滿意度”理所當(dāng)然就不會(huì)提高?？梢哉f這個(gè)指標(biāo)在一定程度上考量著干部和群眾之間的關(guān)系。

然而，問題在于廣大扶貧干部面臨的是一個(gè)非常復(fù)雜的群體，每一個(gè)貧困家庭、每一個(gè)貧困戶都是“個(gè)案”。同時(shí)，扶貧干部還要面對中國鄉(xiāng)村過去和現(xiàn)在所積累的種種矛盾和恩怨。在現(xiàn)實(shí)中，有些貧困戶只要得到一些政策和幫扶就會(huì)千恩萬謝，他們對黨和國家的政策真心擁護(hù)，對扶貧干部真心滿意。而有一些貧困戶即使得到再多的幫扶也不滿意，總希望獲得更多，欲壑難填。還有一些貧困戶則是因?yàn)槭艿酵獠扛蓴_，即使調(diào)研人員能夠明顯感覺到他們的不滿意，他們也口口聲聲稱“滿意”。如此等等。因此，在獲取“群眾滿意度”這個(gè)重要指標(biāo)的答案時(shí)，第三方評估人員必須根據(jù)與農(nóng)戶的訪談了解其真實(shí)想法，對其態(tài)度和主觀判斷進(jìn)行認(rèn)真甄別。

(五)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧與“三農(nóng)”問題的關(guān)系

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國家長治久安和全面建設(shè)小康社會(huì)。由于精準(zhǔn)扶貧的對象是全體農(nóng)民中生活水平仍然處于貧困狀態(tài)的一部分，所以，無論是貧困戶還是非貧困戶，農(nóng)業(yè)都是其從事生產(chǎn)的行業(yè)，農(nóng)村都是其居住的地域，二者作為農(nóng)民的主體身份未變。因此，有效解決“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，能夠起到水漲船高的整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，是保障脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本。在脫貧攻堅(jiān)中，需要處理好“公平”與“效率”的關(guān)系，既要圍繞貧困地區(qū)和貧困戶的致貧原因和實(shí)際需求而精準(zhǔn)施策，做到因村因戶幫扶；也要兼顧非貧困群眾的利益，加強(qiáng)農(nóng)村整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民主政治建設(shè)、精神文明建設(shè)，因地制宜培育特色種植和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，營造有利于脫貧的大環(huán)境。切不可片面理解脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)性要求，為了“精準(zhǔn)”而“精準(zhǔn)”，只強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)體的特定需求，而忽視貧困戶整體利益、以及非貧困戶的發(fā)展基礎(chǔ)。

圖4 精準(zhǔn)扶貧與“三農(nóng)”問題的關(guān)系

事實(shí)也是如此，在第三方評估調(diào)研中可以看到，在一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，脫貧致富的限制性相對較小，精準(zhǔn)扶貧有方向，也有著力點(diǎn)。在另外一些民風(fēng)淳厚、農(nóng)村精神文明建設(shè)有成效的地區(qū)，干部群眾容易做到齊心合力，開展精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作的難度相對較小。

(六)關(guān)于“扶貧”和“扶志”的問題

經(jīng)過建國以來近70年，尤其是改革開改以來近40年的減貧歷程，我國城鄉(xiāng)人民的收入有了很大提高，生活水平有了質(zhì)的飛躍。在一個(gè)寬松的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，每個(gè)個(gè)體都迸發(fā)出巨大的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，這是中國創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的實(shí)質(zhì)和核心所在。在廣大農(nóng)村，有能力脫貧致富的農(nóng)戶經(jīng)過幾十年的努力已經(jīng)走出貧窮，走向富裕?，F(xiàn)在仍然處于貧困狀態(tài)的農(nóng)戶致貧原因多種多樣，如因?yàn)?zāi)、因?qū)W、因病(或因殘)、缺技術(shù)、缺資金以及自然條件惡劣等，但其中有一部分人的貧困確實(shí)與其主觀努力不夠密切相關(guān)。如前所述，中國農(nóng)民是一個(gè)非常復(fù)雜的群體。在實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶以作為貧困戶為榮，因可以享受國家各種政策的支持而沾沾自喜；有些農(nóng)戶缺乏脫貧致富的內(nèi)在動(dòng)力，坐等上門扶貧、坐收扶貧之利，雖是年年扶，卻是年年窮，始終甩不掉貧窮的“帽子”；還有個(gè)別貧困戶平時(shí)好吃懶做，自家的地荒了也不管，出去打工又嫌苦嫌累不愿去，寧愿在家待著等救濟(jì)，甚至認(rèn)為“我沒吃沒喝，政府會(huì)按時(shí)給我，幫我脫貧，這是他們干部的分內(nèi)之事”；也有一些貧困戶認(rèn)為“我脫不了貧，你就脫不了干系”，“我不簽字，你就完不成任務(wù)”，以自身的貧困來“要挾”和“綁架”扶貧干部。如此等等。幫扶這樣的貧困戶，往往會(huì)招致勤勞致富的那部分農(nóng)戶有意見。他們認(rèn)為，改革開放伊始，大家都在同一條起跑線上，當(dāng)他們起早貪黑尋求各種致富門路的時(shí)候，這些人卻好吃懶做，在家睡大覺。而現(xiàn)在政府卻要大力幫扶他們，這種扶持懶漢的做法顯然是“獎(jiǎng)懶罰勤”。

因此，精準(zhǔn)扶貧不僅要“扶貧”，更要“扶志”，要變“輸血”為“造血”，把更多的時(shí)間和精力放在調(diào)動(dòng)貧困村和貧困戶主觀能動(dòng)性方面，下一番“繡花”功夫，從思想上和精神文明層面進(jìn)行細(xì)致入微的宣傳教育，使他們樹立起“靠自己”的信心和決心，變“幫我脫貧”為“我要脫貧”。同時(shí)，要把物質(zhì)條件改善與精神狀態(tài)改變結(jié)合起來，創(chuàng)新幫扶方式方法，從整體改善農(nóng)村生活和生產(chǎn)方式入手，倡導(dǎo)健康、積極、向上的生活方式，通過生活質(zhì)量的提升、良好生活習(xí)慣的養(yǎng)成和精神面貌的變化，讓貧困戶在良好的環(huán)境氛圍下萌生新希望，催化奮斗精神。誠如毛澤東同志在深刻洞悉中國農(nóng)民落后的一面后明確指出的那樣：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民”。正是基于以上原因，在第三方評估中，需要充分認(rèn)識(shí)中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問題以及扶貧工作的艱巨性和復(fù)雜性。

(七)關(guān)于基層扶貧干部的問責(zé)與激勵(lì)問題

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》(2016)要求：省級黨委和政府要加強(qiáng)對貧困縣的管理，組織落實(shí)貧困縣考核機(jī)制、約束機(jī)制、退出機(jī)制；保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到“不脫貧不調(diào)整”“不摘帽不調(diào)離”。文件的出臺(tái)標(biāo)志著國家進(jìn)一步強(qiáng)化了貧困縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)和責(zé)任。隨著任務(wù)強(qiáng)度的逐級自然傳導(dǎo)，廣大基層扶貧干部承受的工作壓力越來越大。在評估調(diào)研中看到，一些優(yōu)秀的基層扶貧干部未老先衰，有些甚至累倒在工作崗位上。盡管壓力巨大，工作任務(wù)繁重，但這些戰(zhàn)斗在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)第一線的基層扶貧干部任勞任怨、日夜奮戰(zhàn)，做出了突出的貢獻(xiàn)，對他們怎樣褒獎(jiǎng)都不為過。當(dāng)?shù)谌皆u估人員走進(jìn)許多貧困戶家庭后，能真切地感受到絕大多數(shù)農(nóng)戶是真心感謝黨、擁護(hù)國家的好政策。一些貧困戶中的老人拉著評估人員的手，動(dòng)情地說：“如果沒有黨的好政策，我根本活不到這么大年紀(jì)?！?/p>

當(dāng)然，畢竟基層扶貧干部隊(duì)伍龐大，出現(xiàn)這樣或者那樣的問題在所難免，有些問題甚至非常嚴(yán)重。雖然可能只是個(gè)別現(xiàn)象，但經(jīng)媒體披露甚至渲染、放大之后，會(huì)在社會(huì)上造成極大的負(fù)面影響，嚴(yán)重?fù)p害基層扶貧干部的形象，也在一定程度上影響他們投身工作的干勁。

因此，作為第三方進(jìn)行評估，必須力求客觀、公正，不能因媒體對某些事件的“渲染”而先入為主，也不能參雜任何其他的功利企圖，要進(jìn)行換位思考，真正理解各級扶貧干部工作的難處和苦衷。這既是對委托方和對評估工作的負(fù)責(zé)任，同時(shí)因評估關(guān)乎每位基層扶貧干部的利益和前途，也必須對他們負(fù)責(zé)任。秉承為人民服務(wù)的宗旨、在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中忘我工作是廣大干部的職責(zé)。為了保護(hù)干部的工作熱情，充分調(diào)動(dòng)他們的能力和智慧而造福一方人民，應(yīng)當(dāng)從國家層面建立干部獎(jiǎng)懲機(jī)制，既要問責(zé)，又要激勵(lì)。

(八)關(guān)于查找不足與挖掘亮點(diǎn)的問題

第三方評估除了要發(fā)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)中存在的問題，還有一個(gè)重要的功能就是要凝練和提升精準(zhǔn)扶貧工作中的亮點(diǎn)。既要發(fā)現(xiàn)問題，起到督導(dǎo)和加壓的作用，又要挖掘亮點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，示范推廣。

2017年1月14日，汪洋副總理在山西武鄉(xiāng)縣發(fā)表《在扶貧考核與評估工作座談會(huì)上的講話》，告誡第三方評估人員要注重發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作中的先進(jìn)典型，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)有力、有效推進(jìn)。為此，在第三方評估中，評估人員還致力于發(fā)現(xiàn)每個(gè)抽樣縣的扶貧工作亮點(diǎn)。具體包括：能夠帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富奔小康的好產(chǎn)業(yè)、好企業(yè)、好帶頭人、好經(jīng)驗(yàn)、好模式、好思路和好創(chuàng)意等等。

事實(shí)證明，真正的創(chuàng)造力往往來自于基層。在2016年第三方“試”評估和2017年正式評估中，在山西省的抽樣縣中就發(fā)現(xiàn)許多亮點(diǎn)。譬如，吉縣30多年一直致力于發(fā)展的蘋果產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為該縣農(nóng)民脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。近年來，縣里開始實(shí)施蘋果產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級新戰(zhàn)略，以“五化聯(lián)動(dòng)”促“五個(gè)提升”。即通過抓有機(jī)化生產(chǎn)，提升蘋果品質(zhì)；通過抓園區(qū)化發(fā)展，提升基礎(chǔ)設(shè)施；通過抓標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升技術(shù)水平；通過抓品牌化營銷，提升競爭能力；通過抓產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，提升市場優(yōu)勢。又如，嵐縣以“購買式造林”和“購買式管護(hù)”助推精準(zhǔn)扶貧，通過創(chuàng)新機(jī)制將造林綠化與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，積極鼓勵(lì)和發(fā)展貧困戶組建造林專業(yè)合作社，通過實(shí)施購買式和合作式等多種造林模式，既能幫助農(nóng)戶增加收入，又能綠化環(huán)境、改善生態(tài)，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)相融合的新路子。再如武鄉(xiāng)縣“精準(zhǔn)扶貧生態(tài)牧養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)”的探索，該縣通過大山禽業(yè)有限公司開展“我與農(nóng)戶手拉手”發(fā)展生態(tài)牧養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)脫貧的活動(dòng)，取得了良好效果。通過“借雞下蛋”，為農(nóng)戶免費(fèi)提供了雞源，減少了農(nóng)戶育雛風(fēng)險(xiǎn)；通過“借船出?！?，由每個(gè)村的經(jīng)紀(jì)人將當(dāng)日產(chǎn)的鮮雞蛋和其他鮮活農(nóng)產(chǎn)品回收到公司保鮮庫，由公司統(tǒng)一銷售，讓貧困戶搭上公司的銷售大船，得以將產(chǎn)品賣個(gè)好價(jià)錢。諸如此類的典型案例，俯拾即是。

六、結(jié)語

脫貧攻堅(jiān)是當(dāng)前舉國上下的一項(xiàng)重大任務(wù)，具有艱巨性、復(fù)雜性和長期性。為打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要多主體齊發(fā)力。既需要國家層面的全局部署、頂層設(shè)計(jì)、制度保障、政策傾斜、資金支持；還需要廣大干部勇于擔(dān)當(dāng)、耐得住性子、下一番“繡花”功夫，精準(zhǔn)發(fā)力，用心、用力、用情把扶貧工作做好；更需要具有勞動(dòng)能力的貧困戶立志、發(fā)憤、借勢、靠自己，走出貧困，走向富裕。對于肩負(fù)國家精準(zhǔn)扶貧工作成效評估任務(wù)的第三方而言，需要遵循獨(dú)立、客觀、公正的原則，堅(jiān)持實(shí)事求是、全面甄別、科學(xué)判斷，充分發(fā)揮汪洋副總理總結(jié)的“指揮棒”“質(zhì)檢儀”和“推進(jìn)器”作用。以真考實(shí)評促真抓實(shí)干，為保證脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量經(jīng)得起時(shí)間和歷史檢驗(yàn)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，中央政府門戶網(wǎng)站，2016年2月16日。

2.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，中央政府門戶網(wǎng)站，2016年4月28日。

3.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，中央政府門戶網(wǎng)站，2016年10月17日。

4.汪洋：《在扶貧考核與評估工作座談會(huì)上的講話》，2017年1月14日。

5.毛澤東：《論人民民主專政》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版。

責(zé)任編輯：沈家文

劉學(xué)敏，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部資源學(xué)院教授、博導(dǎo)；