地方債務置換必須解決的幾個問題

宋 昕

·宏 觀 經(jīng) 濟·

地方債務置換必須解決的幾個問題

宋 昕

地方債務置換是2015年財政部為支持地方經(jīng)濟發(fā)展和調整產(chǎn)業(yè)結構推出的一項重要財政舉措，對我國地方債務處置以及地方債券發(fā)行產(chǎn)生了重大影響。但在地方債務置換中有些相關問題必須重視解決，否則將會出現(xiàn)地方政府違規(guī)舉債的現(xiàn)象。我國地方債務現(xiàn)行的置換辦法很難達到減輕地方政府債務負擔的目的，同時也給銀行機構帶來極大壓力。應以利率市場化為抓手，進一步理順地方債務置換中的資金價格關系。

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2014年9月21日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》)，強調應“積極降低(地方政府)存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設”。2015年3月，為貫徹落實《意見》精神，經(jīng)國務院批準，財政部下發(fā)了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度，用以置換地方政府負有償還責任的存量債務中2015年到期需要償還的部分。債務置換對于減輕地方政府償債壓力、降低經(jīng)濟整體的杠桿率具有關鍵作用，2016年、2017年財政部分別下達了地方債務置換安排。從執(zhí)行結果看，對我國供給側結構性改革起到了巨大的促進作用，但部分地方政府亂發(fā)債的問題或者變相舉債的問題也開始突出。2017年上半年，國務院多次發(fā)文制止地方亂舉債的行為。根據(jù)目前地方債置換中存在的突出問題，本文從地方債務置換本身存在的缺陷來研究和探討在我國地方債務置換中必須解決的問題。

一、地方債務置換的背景

地方政府存量債務置換是在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來地方政府的短期、高息債務(銀行貸款、理財產(chǎn)品、城投債等)換成中長期、低成本的地方政府債券。此番出臺債務置換措施主要出于以下幾方面的考慮：第一，解決地方政府債務期限錯配，償還壓力逐步凸顯的問題。隨著新《預算法》和《意見》的出臺、實施，地方政府過去長期通過融資平臺公司和非標融資的路徑基本被堵死。同時，在刺激政策下瘋狂舉債的地方融資平臺將再迎兌付潮。以城投債為例，2015年有5063.82億元城投債到期，其中3月、4月、5月是還債高峰期，到期債務分別為680.8億元、802.5億元和607.8億元，占全年城投債到期量的40%，地方債務違約風險加劇。第二，解決地方政府債務結構不合理，資金成本錯配嚴重的問題。在我國，地方政府債務資金的最主要來源是銀行貸款，截至2013年6月底，地方政府債務(包括或有債務)中，56.6%的債務資金來自銀行貸款；其他主要債務資金來源包括建設—移交(BT)、信托融資、城投債等，地方政府債券在地方政府債務中的占比僅為3.7%。以貸款為主的地方政府債務結構導致的不良后果主要有兩方面：一是造成銀行系統(tǒng)性風險不斷累積；二是由于地方政府債務的主要舉債主體為平臺公司，無法享受高信用等級，其融資成本普遍較高。

在上述背景下，財政部推出地方政府債務置換，短期目標是在土地財政和財政收入雙雙放緩、《意見》剝離地方平臺政府融資職能的情況下，保證地方政府償債和支出行為的連續(xù)性，緩解地方債務期限錯配、資金成本高的問題，減少債務負擔。長期目標則是將地方政府隱性債務顯性化，建立地方政府舉債的市場化平臺與機制。地方政府債務置換，對地方政府存量債務壓力緩解極為有利，推動了地方政府債務的公開透明，以及市場化的地方政府債券發(fā)行市場的形成，但其本質并不是靠新增收入、利潤來償還債務而降低杠桿，而是通過債務人和債權人之間的利益重新分配完成的。即債務不是在經(jīng)濟增長下被財務杠桿套利自然削減，而是要其他參與主體買單。

由于到期的存量信貸、城投債等地方債務的最大投資主體是商業(yè)銀行(包括表內信貸及理財為代表的表外資產(chǎn))，因此我國商業(yè)銀行將被迫承受資產(chǎn)回報率下降的減值損失。根據(jù)現(xiàn)有債券投資者結構，本次債務置換，商業(yè)銀行的利息收入將減少200 億元左右。在目前利率市場化沖擊下，銀行綜合負債成本已有所增加，而資產(chǎn)回報率的下降不利于其正常運營。此外，地方政府債券和國債一樣，享受減免20% 利息稅的優(yōu)惠，中央政府將因此損失約60 億元的財稅收入，但是中央政府杠桿率極低，影響有限，且中央政府加杠桿配合地方政府去杠桿符合債務結構的現(xiàn)狀。其他投資主體，包括基金、券商等分擔一部分利息削減，規(guī)模接近50億元?？紤]到地方政府債券供給增加對債券市場的沖擊，在資金偏緊、利率偏高的背景下，央行貨幣政策對沖概率較大，中央銀行已經(jīng)允許地方債券可以抵押，預計商業(yè)銀行以地方債券抵押向央行申請再貸款等較為可行。同時，降準降息等傳統(tǒng)寬松貨幣政策工具也在儲備工具之列，這樣將通過通貨膨脹的方式由全社會買單。

二、地方債務置換的作用和意義

2015 年到期的地方政府債務在3萬億元左右，財政部分配的置換額度為1萬億元，置換規(guī)模占比達到1/3，雖能降低系統(tǒng)性風險，提高經(jīng)濟體的資產(chǎn)質量并降低實際融資成本，但是需要市場其他參與主體為地方政府債務支出的減少買單。截至2013年6月，全國地方性債務余額中，銀行貸款余額為10.1萬億元，占全國地方性債務余額的57%。財政部下達1萬億元地方政府債券置換存量債務額度，意在通過不斷完善地方政府舉債融資機制，控制和化解地方政府性債務風險。由于目前銀行貸款在地方政府債務結構中的占比較高，此次債務置換對于銀行來說，避免了到期貸款成為不良貸款。首先，2015 年到期的1 萬億元債務如果通過發(fā)行地方政府債券順利展期，這種“借新還舊”使得債務能夠平滑周轉，而且期限較長，債務的到期分布就更加合理；其次，用地方政府債券置換到期的債務為地方政府節(jié)約了較多的利息支出。2015 年到期的地方政府債務主要為銀行貸款和城投債，利率均在7% 左右，而地方政府債券的利率基本與同期限國債持平，債務置換能節(jié)約至少3% 的利息成本。初期置換額度為1萬億元，那么存量債務順利延期之后還獲得了300 億～350 億元的利息削減，債務壓力大為減輕。地方債務置換主要作用有兩點。

第一，地方債務置換可以降低銀行貸款存量的風險。根據(jù)財政部的規(guī)定，這1萬億元地方政府債務置換范圍是，2013年政府性債務審計確定截至2013年6月30日的地方政府負有償還責任的存量債務中，2015年到期需要償還的部分。據(jù)審計，1萬億元的總債券額度占2015年到期政府負有償還責任債務1.86萬億元的53.8%。把存量債務中很大一部分地方融資平臺貸款置換成正式發(fā)行的地方政府債券，相當于拿中央政府資產(chǎn)負債表置換地方政府資產(chǎn)負債表。對于銀行而言，地方債務中絕大部分屬于銀行貸款，存量債務置換相當于地方融資平臺貸款這類高風險的資產(chǎn)被地方政府債券這種低風險的資產(chǎn)置換。可以說，地方政府債務置換本質上是債務重組和資產(chǎn)證券化。由于地方政府之前的存量債務主要經(jīng)由地方融資平臺通過銀行貸款或信托累積形成，通過債務置換可以有效減輕地方債務的總體壓力，有利于控制地方政府融資平臺的風險，也有利于商業(yè)銀行控制總體風險。同時，在房地產(chǎn)市場持續(xù)下滑、稅收收入增長乏力的背景下，地方政府還息負擔較重，將成本較高、期限較短的債務大規(guī)模置換為成本較低、期限較長的債券，可以減輕地方財政負擔、增強債務可持續(xù)性，并有效延緩銀行不良貸款的生成速度，銀行系統(tǒng)整體資產(chǎn)質量也將隨之有所改善。債務置換可以迅速減少銀行風險資產(chǎn)規(guī)模，并有效提高資本充足率。根據(jù)最新披露的年報，目前銀行所持有的地方政府債務主要是風險權重為100%的地方政府融資平臺貸款，而置換后的有地方政府擔保的政府債券，其風險權重僅為20%。根據(jù)市場的普遍預計，每置換5萬億元銀行貸款，銀行的資本充足率將提高0.6%～0.7%。如此一來，銀行的資本充足率水平將大幅提高。

第二，債務置換促使銀行轉型空間增大。從利率角度來看，債務置換可能侵蝕銀行的盈利能力，但100%風險權重的壓力以及目前銀行不良貸款率不斷提高的背景下，債務置換不僅能為銀行有效減壓，其對銀行的潛在利益貢獻更是不容忽視。目前，地方政府債務主要為銀行貸款和信托貸款，資產(chǎn)的流動性相對較差。而置換后，地方政府債券不同于銀行貸款，債券投資不屬于貸存比計算范圍。因此，如果將貸款置換為債券，銀行的貸存比將有效降低，由此銀行將釋放出巨大的有效信貸能力，這無疑為銀行參與“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃留出了空間。據(jù)有關部門測算，每置換5萬億元貸款，銀行體系貸存比將降低4個百分點。尤其是對貸存比已經(jīng)接近監(jiān)管紅線的全國性股份制銀行更是意義重大。此外，銀行貸款或類信貸資產(chǎn)轉變?yōu)閭?，由于其可以直接在市場上交易，流動性將大大提高，銀行體系的整體流動性風險也將得以有效釋放。置換債券由于有中央政府信用擔保且流動性較高，因而完全具備以此為合格抵押品，隨時向中央銀行申請抵押補充貸款(PSL)和中期借貸便利(MLF)的可能。由此，銀行資產(chǎn)周轉率有望顯著提升，整體負債成本下降的機制將形成，對銀行的凈資產(chǎn)收益率形成正向效果。

三、對我國現(xiàn)階段地方政府債務置換做法的認識

地方政府債務置換是減輕地方償債壓力、降低系統(tǒng)性風險的關鍵舉措，但問題是置換的地方債券由誰購買。地方政府直接在債券市場發(fā)行債券，這是其他市場經(jīng)濟國家市政債發(fā)行的自然做法。但是，目前在我國債券市場存在諸多弊端的情況下，直接向市場發(fā)債將進一步導致市場扭曲，使得降低地方政府償債壓力的初衷難以達到。

第一，地方政府債券的信用評級和定價機制存在極大缺陷。我國地方政府債券定價的市場原則基本確立，即政府自發(fā)自還，定價由市場說了算。2014年，地方政府自發(fā)自還債券試點啟動，10個省市發(fā)行了總額為1092億元的地方債券。但由于債券的信用評級機制未建立，債券發(fā)行定價并未真正實現(xiàn)市場化。從試點發(fā)行的地方債券評級看，所有債券無一例外得到了AAA評級，債券的定價都接近甚至低于國債利率。這與國家信用高于地方政府信用的事實顯然不符，也會制約商業(yè)銀行的主動性。其主要原因：一是存在剛性兌付的預期，市場參與者普遍認為只要有政府信用背書，償債能力就有保障，中央政府信用和省市級政府信用在市場投資者的眼中沒有太大區(qū)別。二是地方債券的承銷商和投資者以當?shù)劂y行為主，這使得地方政府的財政存款和地方政府對本地經(jīng)濟資源的控制在相當程度上決定了地方債券的定價。在這種背景下，如果直接向市場發(fā)債，將無法區(qū)分不同地方政府債券的信用風險和流動性風險，從而強化了地方舉債的軟預算約束和道德風險。

第二，很可能會推高我國銀行主導金融體系的系統(tǒng)性風險。我國地方政府債務的主體是銀行貸款，其他融資渠道(如信托、銀行理財)也多與銀行有關，我國債券市場的主體也是銀行。因此，地方政府債務置換在很大程度上就是將銀行發(fā)放的貸款和其他產(chǎn)品變成銀行持有的地方政府債券。對于商業(yè)銀行來說，置換僅僅是改變了銀行的資產(chǎn)結構，而資產(chǎn)結構的轉變從三個方面提高了銀行承擔的風險：一是資產(chǎn)收益率下降。地方政府債務置換降低了地方政府的負債成本，反過來，則降低了銀行資產(chǎn)的收益水平。隨著未來地方政府債務置換的持續(xù)推行，資產(chǎn)收益率的下降終將沖擊整個銀行資產(chǎn)負債表。二是資產(chǎn)期限拉長。地方政府債務置換的另一個結果就是拉長了地方政府負債的期限，反過來，這也意味著銀行資產(chǎn)期限的拉長。在銀行負債期限不變的情況下，最終導致銀行借短貸長的期限錯配問題更加嚴重。三是信用風險依然累積在銀行資產(chǎn)負債表上。在資產(chǎn)收益率下降、流動性風險提高的同時，債務置換并未起到緩釋銀行信用風險的作用。相反，持有債務資產(chǎn)的期限拉長可能使銀行體系進一步暴露在未來違約拖欠風險中。

第三，很可能導致債券市場供求失衡，社會融資成本上升。如果地方政府債券直接面向市場發(fā)行，這意味著在市場上地方政府債券的供給將大幅上升，對債券市場供需結構造成沖擊。假若基礎貨幣投放量不變，新增債券發(fā)行意味著貨幣需求將會大于貨幣供給，從而導致地方債券價格下跌，收益率曲線上行，社會的資金成本重新上升。如果新增地方債券全部交由市場消化，地方政府債券的供給增多也必然沖擊銀行對國債及政策性金融債的需求，整個債市的發(fā)行利率和二級收益率估值都將面臨很大的上行壓力。

四、我國地方債務置換存在的主要問題及難點

(一)地方債務置換的主要問題

第一，回報率低于同期相關債券是硬傷。按照財政部要求，為了提高地方債券發(fā)行成功率，要求地方債券的發(fā)債收益率必須高于同期國債的收益率。對于投資者來說，這樣的回報水平依然難以滿足其要求。一方面，地方債券的利率普遍低于信貸、非標等資產(chǎn)2個百分點以上，在利率市場化快速推進的背景下，要犧牲利差收益去購買地方債券，導致盈利削減，商業(yè)銀行顯然難以接受。因此，低利率的地方債券對其吸引力很小。另一方面，高利率的到期債務被低利率的地方債券替換，如此巨量的地方債券供應，將抬高國債等整個市場的無風險利率。特別是地方政府和財政部的想法也不完全一致。財政部希望地方債券如期發(fā)行，因為這能極大地緩解地方政府債務風險，降低中央政府的兜底風險，也便于施行財政政策以配合穩(wěn)增長、調結構；地方政府雖迫切需要融資，但其考慮的不僅僅是融資，還要考慮未來的還債成本。

第二，較低的流動性是硬約束。國債有較高的流動性，而地方債券的流動性目前情況不明，這成為發(fā)行障礙之一。由于沒有明確的政策規(guī)定及有效的國債二級市場，機構購買者能否把到手的地方債券進行質押回購以增強其流動性，尚不可知。如果沒有較高的流動性，機構投資者就不能盤活資金。特別是當通脹率較高的時候，手中的地方債券無法脫手，對機構投資人來講是一件得不償失的事情。

(二)地方債務置換的難點

第一，我國信用評級體系很不完善，導致地方政府發(fā)債利率不是依照市場化定價。所以，出現(xiàn)了地方債券信用高于國債的不正常現(xiàn)象，金融機構因需要和政府搞好關系而捧場購買。地方債務置換有助于緩解地方政府財政還債壓力，幫助地方政府騰出部分資金加大其他支出。但是，如果以這種方式減輕地方政府負擔，實質是讓銀行和投資人虧損，這應該是目前地方政府發(fā)債受冷遇的一個主要原因。地方債券規(guī)模過大，遠遠大于金融機構或者機構投資人的承受能力。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2015年地方政府置換債券發(fā)行量1萬億元，新增一般債務5000億元，新增專項債務1000億元，總規(guī)模在1.6萬億元以上。以往在地方債券自主發(fā)債規(guī)模下，商業(yè)銀行及金融機構或者地方投資人為了維持和地方政府的關系，損失部分收益或者犧牲部分流動性來購買地方政府債券尚可承受，但2015年高達1.6萬億元的地方債券，商業(yè)銀行和金融機構或者地方投資人已無力承擔。

第二，通過借新還舊來緩解地方政府當前債務壓力比較容易推進，如果以利率的置換方式來減輕地方政府負債成本壓力卻較難做到。地方政府債務成本并不能憑空減輕，而以這種方式減輕并加重金融機構、投資人的成本或減少其受益，如果不是出于行政命令，完全按照市場原則進行操作，將出現(xiàn)目前受冷遇的狀況。按照財政部對此類情況的對策，考慮將購買地方債券與財政存款掛鉤，以增加銀行購買的積極性，但此種方法可能起不到實質性作用。2016年，地方債券的發(fā)行商業(yè)銀行之所以響應，很大原因就是為了爭取地方財政性存款。但2017年按照財政部的安排，1萬億元地方政府債券只是開始，將來還會有更多的債務進行置換。如此大規(guī)模置換地方政府債務，卻不實質性提高地方債券利率，而只是通過財政存款吸引金融機構，其中的利益實在太小了。

第三，大幅度提高地方政府債券的利率，顯然背離了地方債務置換的出發(fā)點和原則。地方債務置換的目的有兩個：一是減輕地方政府債務到期償還的壓力；二是降低地方債務成本。前者是爭取地方政府債務壓力的時間成本，后者是降低地方政府債務的資金成本。相比之下，后者可能更具有普遍意義和可接受意義，因為只有將利息成本降到地方財政預算可接受水平，地方債務的壓力才能真正減輕。如果提高地方債券的利率，地方債務置換的意義就只剩下一條，僅僅是將債務壓力延后，而不能從根本上解決債務壓力過大的問題。

五、地方政府發(fā)債和地方債務置換帶來的新問題

第一，發(fā)債主體大幅收縮后，如何提高債務資金配置效率，讓債務資金能滿足地方政府的合理需求，成為一個亟待解決的問題。按照新《預算法》的規(guī)定，僅省級政府有公開發(fā)行地方債券的資格。這相當于將原來省、市、縣均有的通過地方融資平臺舉債的權力集中到幾十家省級單位。由分散決策轉向集中決策，固然有便于控制風險、加強規(guī)范管理的優(yōu)點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。

第二，發(fā)債額度的合理確定及分配，如何與地方政府需求相匹配。在新政的框架下，包括存量債務替換在內的發(fā)債額度，是地方政府發(fā)債數(shù)量的天花板。額度的確定，直接決定了各級政府當年可以獲取的債務資金量。因此，是否符合地方真實需要就是關鍵。額度過高，地方政府舉債過多，加大債務風險；額度過低，滿足不了地方政府的資金需求，影響經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。

第三，如何對地方融資平臺的轉型及其他違法違規(guī)融資方式進行監(jiān)管。按照《意見》中“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”的要求，全國7000 多家融資平臺公司要做好清理轉型工作，不能作為地方政府舉債的融資平臺。地方融資平臺公司轉向何方？其未來的業(yè)務模式是什么？這些問題都需要進行探索。同時，在地方債務新政框架下，公開市場發(fā)債是地方政府舉債的唯一通道。地方政府是否還會創(chuàng)新其他融資方式，如何及時識別進行應對？公開市場發(fā)債是否可能出現(xiàn)違法違規(guī)舉債、違規(guī)使用政府債務資金、違規(guī)擔保等情形？

第四，地方債券發(fā)行如何與金融市場良性互動。地方債券發(fā)行管理與國債一樣，是財政政策與貨幣政策相結合的關鍵點。地方債券的風險也是金融風險。2017年上半年的情況表明，不關注金融市場的反應，地方債務新政的推行困難重重。因此，未來應強化財政部門與金融部門的溝通和協(xié)調，建立經(jīng)常性機制，共同做好地方債券的發(fā)行和管理，控制金融風險和財政風險，以發(fā)揮好財政政策和貨幣政策協(xié)調配合的功能。

六、改進地方債務置換方式的政策建議

第一，地方債務置換的最佳方案應是財政部發(fā)行特種國債。從我國當前情況看，地方政府發(fā)債的條件事實上遠不成熟。除了缺乏合理有效的信用評級和定價機制之外，在目前的財稅體制下，地方政府發(fā)債的幾個關鍵條件都不具備。一是地方政府發(fā)債是在中央和地方事權、財權合理且明晰劃分的情況下，為地方政府收支缺口提供融資的手段。當前，我國財稅體制改革還未展開，中央和地方的事權、財權沒有得到合理劃分。在這種情況下，貿然推出大規(guī)模地方政府債券會進一步扭曲中央和地方的關系，甚至會通過強化道德風險進一步扭曲政府和市場的關系。二是地方政府發(fā)債后的資金使用范圍不明確，市場缺乏有效監(jiān)督和約束地方政府的機制。國外市政債的資金使用都有嚴格監(jiān)控，發(fā)債資金只能用于基礎和公益性資本項目支出，不能用于彌補地方政府經(jīng)常性預算缺口。三是償債資金的來源不明確。目前財政部的方案非?；\統(tǒng)，主要涉及存量債務的甄別問題，并沒有明確地方政府發(fā)債是以地方稅收擔保的一般責任債，還是以特定項目收益為償還來源的項目債。用財政部發(fā)行的特種國債置換銀行資產(chǎn)負債表上的地方政府債務，一方面，對銀行來說，雖然國債替代貸款會導致資產(chǎn)收益率下降，但資產(chǎn)的風險也降低了，流動性極大提高，經(jīng)風險調整后的收益可能還會上升，從而有助于降低系統(tǒng)性金融風險。另一方面，為了保留上述擴張基礎貨幣、降低長端利率和擴張信用的三個效果，央行可以在市場上間接購買特種國債。更重要的是，在緩解地方償債壓力的同時，這種做法有利于推動長期的財稅體制改革。2014年財政部制定的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，主要涉及明確地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務及地方政府可能承擔一定救助責任的債務，并未對中央和地方事權、財權的劃分做出規(guī)定，導致中央和地方出現(xiàn)了新的博弈。即地方政府希望將更多的存量債務納入負有償還責任的債務，中央政府則只愿意滿足地方政府的合理融資需求，尋求二者之間的平衡點并非易事。筆者認為，在存量債務的甄別過程中，應推動中央和地方事權的合理劃分，屬于中央事權但由地方負債融資的項目應由中央財政償還，屬于地方事權的項目則應明確地方償還所對應的稅種或者特定項目的收益。在合理劃分中央和地方的事權、財權之后，才能再行考慮發(fā)行地方政府債券。

第二，如果仍按照現(xiàn)行置換方案，關鍵是要提高地方債務置換的流動性和收益率。一是合理提高地方債券的收益率，至少不能低于同期國債的收益率。在利率杠桿下，利率是一把雙刃劍，解決地方債券發(fā)行的難題，還應依照市場原則，需要各方面的智慧。同時，盡可能縮短兌換期限，提高其流動性。二是逐步放開通過定向承銷方式發(fā)行的地方債的二級市場交易。完善做市商制度，培育活躍的二級市場，提高地方債券的流動性。三是應提高地方債券發(fā)行和定價的市場化程度，發(fā)行利率應當反映地區(qū)間的差異。四是擴大地方債券投資者范圍，通過落實相關稅收優(yōu)惠政策，引導社?；稹⒆》抗e金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構投資者和個人投資者等，積極投資地方債券。

第三，采用組合措施或者辦法化解地方債務平臺。債務置換只是將兌付壓力延后，債務規(guī)?？傮w并沒有減少，這是在產(chǎn)業(yè)轉型過程中，政府以時間換空間的策略。除了置換的處理方式外，債務的解決還需更多組合方案。例如，通過對基礎好的平臺注入有效資產(chǎn)，使其成為真正的市場融資主體；對能夠吸引社會資金投資的項目或國有企業(yè)，通過資產(chǎn)重組、引入新投資者、項目出售等方式，回籠資金用于償債。未來債務置換有望常態(tài)化。后期的債務置換，將在財政部對存量債務甄別以及履行相關法律程序后陸續(xù)開展。

第四，央行有必要在債券發(fā)行時提供足夠的流動性支持，以壓低銀行間市場利率，避免利率不必要的攀升，并在置換結束之后調整銀行放貸規(guī)模以避免信貸過度擴張。

第五，現(xiàn)階段需妥善處理存量平臺貸款，確保平臺貸款合規(guī)使用。對于存量地方政府融資平臺貸款，一方面要盡量推進平臺貸款的整改，將平臺貸款整改為一般公司類貸款，對于原有由地方政府和人大開具“擔保函”等方式提供財政擔保的貸款，應追加并落實新的規(guī)范的具備足夠財務實力的擔保主體，確保貸款項目抵押擔保足值合規(guī)，手續(xù)齊全，貸款期限和還款方式滿足監(jiān)管要求。另一方面，要加強對存量平臺貸款的貸后管理，密切跟蹤監(jiān)控信貸資金的用途、流向，及時掌握資金變化、融資平臺公司經(jīng)營狀況，綜合評估政府財力并跟蹤關注變化情況，及時對貸款期限、方式及風險緩釋措施作出相應安排，減少存量平臺貸款的違約風險。

第六，建立償債準備金制度，確保平臺貸款按期償還。政府要充分認識到銀行貸款是發(fā)展地方經(jīng)濟的重要因素，有責任保證融資平臺貸款的按期償還。在目前經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，可根據(jù)行業(yè)的風險形式建立貸款償債準備金，要求政府每年將貸款償還納入政府預算支出并取得人大同意；在銀行設立償債準備金專戶，將財政資金定期撥入償債資金專戶。也可以每年在預算收入中安排一定規(guī)模的資金，從已經(jīng)建立或擁有的防范化解金融風險的準備金、政府及其所屬部門或機構的專項基金中提取。在償債高峰期，可以考慮通過出售、轉讓部分國有資產(chǎn)償還融資平臺貸款。

第七，銀行需加快業(yè)務轉型步伐，大力發(fā)展投資類和中間業(yè)務。2014年9月以來，國務院、財政部等部門措施頻出，旨在建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。從長期來看，這對規(guī)范政府融資行為、防范財政金融風險，進而避免銀行信貸風險的爆發(fā)是有利的。但眼下來看，大部分政府項目的投資模式和建設主體等都將發(fā)生變化，這會對銀行現(xiàn)有平臺貸款運作模式帶來沖擊。平臺類融資業(yè)務受抑制的同時，政府發(fā)債類業(yè)務將明顯增加。預計2017年政府債券的承銷和發(fā)行會進行捆綁，這會增加銀行的中間業(yè)務收入，進而促使銀行信貸結構和業(yè)務收入結構產(chǎn)生調整。一些銀行需要考慮如何跟進，盡早著手借助存量平臺貸款優(yōu)勢，大力發(fā)展投資類和中間業(yè)務，提高收益，爭取發(fā)債的代理行和支付行，在政府發(fā)債業(yè)務中尋找新的利潤增長點。同時，要考慮政府融資平臺與信貸的聯(lián)系將逐步被切斷，直接融資工具將在地方融資變革中發(fā)揮重要作用。這就需要銀行緊跟變化，研究委托代建、BT、特定目的機構(SPV)、公私合作(PPP)等模式，加大信貸業(yè)務管理創(chuàng)新。地方政府債券融資和PPP模式，將豐富企業(yè)理財資金端的資金來源及資產(chǎn)端的權益類投資渠道，對銀行理財、債券承銷業(yè)務整體利好。

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責任編輯：李 蕊

宋昕，華南理工大學經(jīng)濟與貿易學院博士研究生。