社會治理創(chuàng)新視域下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給機制研究

摘要：隨著我國社會化養(yǎng)老服務(wù)進程不斷加快，社會多元主體已廣泛參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中，極大地滿足了老年人的需求，但實踐中經(jīng)常存在供給和需求不匹配現(xiàn)象，極大地影響了政策效率，必須推進體制、機制以及手段、內(nèi)容方面的創(chuàng)新。文章從社會治理創(chuàng)新的角度，從制度層面、工具層面、政策層面構(gòu)建了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的一個分析框架，且分別從構(gòu)建社會多元主體合作治理機制、信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具的采用、社會政策和社會服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新三個方面，就養(yǎng)老服務(wù)有效供給的相關(guān)問題提出了具體的政策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；有效供給；社會治理創(chuàng)新

中圖分類號：C913.7文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2017）03-0096-07

一、引言

基于我國人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化和高齡化程度不斷加劇的事實，我國政府初步構(gòu)建了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系框架，并且致力于通過“社會福利社會化”的理念積極引導(dǎo)社會力量的參與，進入21世紀(jì)我國相繼頒布了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》等多個政策文件，極大地推進了養(yǎng)老服務(wù)社會化進程。在此進程中，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老作為政策支持重點得到快速推進，社會化資源正日益向社區(qū)聚集和集中?？梢哉f，養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展在很大程度上與社區(qū)“共同體”的治理能力密不可分。

對于社區(qū)來說，“麻雀雖小，五臟俱全”，政府的各部門都有工作落實到社區(qū)，因而政府資源大量向社區(qū)輸入，但這也造成社區(qū)工作幾乎完全依靠行政力量的外部推動，社區(qū)工作行政化傾向嚴(yán)重[1]。其功能也呈現(xiàn)復(fù)雜多元化，諸如政治控制、經(jīng)濟生產(chǎn)、社會保障等，這使得基層政府與社區(qū)之間存在“事責(zé)分離、權(quán)責(zé)分離、事財分離”現(xiàn)象。社區(qū)往往疲于應(yīng)付各種檢查和評比，不僅管理效率低下而且難以發(fā)揮社區(qū)“自我管理自我服務(wù)”的作用；同時，社區(qū)作為自治組織對于社區(qū)居民的內(nèi)聚力和吸引力來源于優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，然而政府職能轉(zhuǎn)變進程的滯緩和主導(dǎo)性強勢行為影響了社區(qū)自身的主動性和積極性，抑制了社區(qū)自治的進程[2-3]。這些問題的解決有賴于重塑基層政府在社區(qū)治理中的角色，培育和支持社會化主體參與到社區(qū)服務(wù)供給中來，并且努力加強政府、社區(qū)、社會組織等多元主體之間的協(xié)同合作，提升社區(qū)的資源和服務(wù)整合能力，推動傳統(tǒng)社區(qū)管理向現(xiàn)代社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，而這離不開社會治理創(chuàng)新。

黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”的概念。從“社會管理”到“社會治理”思想的轉(zhuǎn)變深刻體現(xiàn)了我國政府執(zhí)政理念的變化，意味著“社會”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。這種治理方式不僅改變了政府與社群團體、公眾在傳統(tǒng)行政生態(tài)中的管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系，而且強化了政府與社會各方的相互協(xié)作與相互協(xié)調(diào)以促進各方利益的有效融合[4]。在社會治理框架體系中，其主體構(gòu)成從“一元”到“多元”，其中黨和政府是社會治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，社會力量包括社會組織和公民等，是社會治理的具體運行主體[5]。在治理手段上則從平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)多主體之間的分工合作和“雙向互動”，尤其重視推進社會組織管理制度改革，激發(fā)社會活力，強調(diào)治理體制和機制上的創(chuàng)新，在這過程中重視云計算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、“大數(shù)據(jù)”等信息化手段的采用[6-7]。在治理目標(biāo)上，則著眼于維護最廣大人民的根本利益，通過創(chuàng)新基層群眾自治模式和社區(qū)治理模式不斷提升社會公共事務(wù)的治理能力，為公民提供高質(zhì)量、差異化的社會公共服務(wù)，以更好地保障和改善民生、調(diào)理社會關(guān)系、促進社會公平正義[8]。基于這種社會治理思想，可以通過不斷推進社會治理體制、機制和手段等方面的創(chuàng)新，提升社區(qū)共同體的治理能力，進而提升和改善社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送中的效率。

當(dāng)前，我國政府不斷加大居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入，同時鼓勵和支持社會化主體的廣泛參與，極大地滿足了老年人的多元化需求。盡管如此，在政策實踐中仍舊存在著“有效供給不足”的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下三個方面：從主體建設(shè)看，多元主體的責(zé)任分擔(dān)機制建設(shè)問題突出，尤其是社會組織的發(fā)育和成長問題明顯[9-11]；從社區(qū)功能定位看，服務(wù)資源如何在社區(qū)層面實現(xiàn)整合和銜接以及配置效率問題突出[12-14]；從服務(wù)內(nèi)容和系統(tǒng)建設(shè)看，以政府主導(dǎo)的正式照顧體系與家庭、鄰里等非正式照顧系統(tǒng)的互動銜接存在問題[15-16]。這要求我們對以下幾個問題進行思考：如何實現(xiàn)政府與多元社會主體分工和合作（包括社會組織的能力培育）？如何實現(xiàn)正式照顧部門內(nèi)部的資源整合？如何實現(xiàn)正式照顧對非正式照顧系統(tǒng)的支持？對于這些問題，筆者從社會治理創(chuàng)新角度構(gòu)建了一個分析框架進行討論，試圖通過提升社區(qū)治理能力來提升供給效率進而實現(xiàn)老年人多元化需要的滿足。

二、社會治理創(chuàng)新和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)：一個分析框架

社會治理概念和思想在西方國家已經(jīng)有了成熟的體系和框架，但在我國其思想?yún)s是從“社會管理”轉(zhuǎn)變過來的。2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，黨的十七大、十八大進一步確立了“社會管理”和“社會管理創(chuàng)新”的整體思想。學(xué)界也從不同學(xué)科視角對其進行了充分的討論。社會學(xué)視角大多強調(diào)從結(jié)構(gòu)和功能方面進行調(diào)整和創(chuàng)新，致力于發(fā)揮社會組織、企業(yè)等多元主體的積極作用[17-18]；哲學(xué)角度則多從主體性角度進行思考，強調(diào)通過重建公共事務(wù)的多元主體決策機制、尊重法律規(guī)定的公民權(quán)利和責(zé)任以及建立不同主體之間的共識來實現(xiàn)主體性的重建[19]；社會政策研究則從公眾的基本需求和福利需要出發(fā)，通過社會政策的制定和實施來推進創(chuàng)新[20]。這些制度層面和理論層面的討論為從“社會管理”走向“社會治理”提供了基礎(chǔ)條件。

為了應(yīng)對社會管理環(huán)境的深刻變化，我國政府不斷深化改革。黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”，要求實現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。相較于“社會管理”，社會治理既有延續(xù)，又有開拓，在治理的方式、方法上比社會管理更具備現(xiàn)代化的特征[6]。其表征“政府不再是權(quán)力唯一中心”，社會治理的主體由單中心向以政府為主導(dǎo)的多中心轉(zhuǎn)變，政府管理公共事務(wù)的方式將更多地依靠與多主體的合作。某種意義上說，國家或政府嵌入到網(wǎng)絡(luò)狀的政策環(huán)境中，必須通過與其他社會團體進行合作才能達到治理的目標(biāo)[21-22]。這種社會治理思想并不僅僅是理念上的轉(zhuǎn)變，它更需要面對當(dāng)前我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，持續(xù)在體制、機制和方法方面進行創(chuàng)新。對此，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在治理方式中強調(diào)了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的重要性，并且突出了社會治理創(chuàng)新的總體性目標(biāo)即“著眼于維護最廣大人民根本利益”，這要求我們正確處理好政府、市場、社會三者的關(guān)系，改變政府的“管控”思維，注重政府與多元主體之間的平等協(xié)商和合作，構(gòu)建治理的民主化基礎(chǔ)，通過法律制度的完善確保制度的有效運作和民眾的權(quán)利保障，并以社會服務(wù)創(chuàng)新和社會政策的不斷完善，尋求社會需求的滿足或社會矛盾的解決為最終歸宿。首先，可以說，社會治理創(chuàng)新的核心在于構(gòu)建政府與多元主體之間的合作治理機制。這要求政府不斷轉(zhuǎn)變職能和角色，從“管制型”政府轉(zhuǎn)變成“服務(wù)型政府”，從政府的單一主體管理模式走向“多中心治理”，堅持參與主體的責(zé)權(quán)利明晰和匹配。在這個過程中，政府需要不斷推進行政管理機制的革新，積極構(gòu)建政府與社會多元主體協(xié)商合作平臺和機制，通過社會主體的能力培育和廣泛參與來尋求社會問題的解決。其次，社會治理創(chuàng)新需要在方式方法上不斷創(chuàng)新，通過網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)、信息化支撐等不斷實現(xiàn)不同主體的銜接和資源融合，尤其需要強化現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對于系統(tǒng)治理的功能意義。最后，社會治理創(chuàng)新要借助社會政策工具和手段，以公共服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新來回應(yīng)公眾日益增長的需求。人的需要是社會政策的起點，而滿足人的需要則是社會建設(shè)和社會治理的核心任務(wù)。因此，社會治理必須考慮不同群體、不同層次的需要，這要求在政策內(nèi)容方面不斷進行創(chuàng)新。

基于以上社會治理創(chuàng)新的理解，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這一制度化安排與其具有內(nèi)在的契合性[23-24]，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：制度層面上需要依靠治理理念、體制和機制的創(chuàng)新，形成多元社會主體之間的合作治理機制；工具手段層面則需要依靠治理工具手段的創(chuàng)新（譬如信息技術(shù)手段），實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)性和功能性調(diào)整；政策層面上則需要依靠社會政策和社會服務(wù)創(chuàng)新，通過提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)來滿足老年人的異質(zhì)化需求。與此同時，從“創(chuàng)新”概念本身來說，其關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新和社會創(chuàng)新的分類[25]，不僅需要強調(diào)技術(shù)手段創(chuàng)新，還需要強調(diào)治理理念、體制和機制等社會創(chuàng)新的重要性，因為這兩者都是提升社會治理水平的重要工具手段和方法，都強調(diào)社會需求的滿足是其創(chuàng)新的動力機制和目的[26]。因此，社會治理創(chuàng)新中不僅要強調(diào)制度層面，還應(yīng)該從工具手段層面、政策層面來系統(tǒng)考察?；谶@種分析思路，筆者從社會治理創(chuàng)新角度構(gòu)建了一個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的分析框架（見圖1）。

從圖示可見，本文基于社會治理創(chuàng)新視角，從制度層面、工具層面和政策層面對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的“有效供給”問題進行了回應(yīng)。在制度層面，主要面對的是政府、社會組織、企業(yè)等多元主體之間的關(guān)系問題，即如何實現(xiàn)政府與社會主體的良性互動，形成一種合作治理的理想形態(tài)[27]。對于政府來說需要改革和創(chuàng)新行政管理機制，同時通過稅收、財政、技能培訓(xùn)等多方面的政策手段鼓勵和支持其他主體的發(fā)育和成長，而社會組織和企業(yè)等多元主體在加強與政府互動的同時，還需要不斷提升自身能力以更好地承接原有政府公共服務(wù)的職能。在工具層面，主要體現(xiàn)于政務(wù)信息化和融合不同主體的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息化兩個方面（包括信息技術(shù)系統(tǒng)化解決方案的提供）。在政策層面，基于居家養(yǎng)老服務(wù)中正式照顧和非正式照顧系統(tǒng)的分野以及當(dāng)前我國大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老的事實，政策內(nèi)容創(chuàng)新應(yīng)該不斷改善和優(yōu)化正式照顧服務(wù)體系，同時加強對非正式照顧系統(tǒng)進行支持，形成良好的政策銜接和互補機制。以下將基于該框架，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題進行深入分析。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給的機制和策略

（一）制度層面：合作治理機制的形成

黨的十八屆三中全會決定把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，其中國家治理體系、治理能力說到底是制度的現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化[28]。社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵同樣在于制度建設(shè)。無論是治理主體的功能定位還是職責(zé)范圍、目標(biāo)訴求都應(yīng)落實到制度化、規(guī)范化、程序化上[29]。這要求通過制度、體制和機制的創(chuàng)新，推進政府與多元主體之間的合作治理機制的形成進而不斷提升社會治理能力。具體體現(xiàn)在如下幾個方面：首先，政府必須進行行政體制的改革和創(chuàng)新，從傳統(tǒng)的“全能政府”走向“有限政府”，同時從“管制型”政府走向“服務(wù)型”政府，不斷提升自身的行政效能[30]。其次，需要改進社會治理方式。鑒于當(dāng)前“強政府弱社會”尤其是社會主體發(fā)育不足的情況，當(dāng)務(wù)之急是重建主體性，意味著作為主導(dǎo)者的政府要為社會組織和企業(yè)等多主體的發(fā)展壯大提供有力的支持，只有這樣才能真正實現(xiàn)主體性的增強，否則帶來的就是政府權(quán)力的無限擴大和社會多元主體力量的弱化，甚至可能是政府和社會的雙向失靈。最后，需要加快社會組織、企業(yè)等多元主體的自身發(fā)育和成長，通過提高自我管理、依法自治的能力和水平，真正與政府主體在角色方面實現(xiàn)協(xié)同合作。

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，社會組織、企業(yè)等主體通過政府購買或委托的形式進入養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者行列，與政府形成極強的依賴或庇護關(guān)系，以致這些養(yǎng)老服務(wù)組織對政府存在非常強的依賴性，也使其在服務(wù)生產(chǎn)、供給以及組織建設(shè)等多方面容易受到政府行為的干預(yù)，這違背了政府培育社會組織和企業(yè)等主體的初衷，也難以真正形成與政府的互動。要真正實現(xiàn)政府主導(dǎo)下的多元主體合作治理，就必須不斷增強社會組織、企業(yè)等多主體的自組織能力，政府應(yīng)為這種發(fā)育和成長提供有效的平臺和財力支持。在政府體制改革和社會組織、企業(yè)等主體性重建的基礎(chǔ)上，可以搭建不同主體結(jié)構(gòu)的政府和社會互動模式。當(dāng)然，在養(yǎng)老服務(wù)中由于基本服務(wù)和非基本服務(wù)的區(qū)分而產(chǎn)生的服務(wù)對象和服務(wù)類型劃分，政府與社會多元主體在供給結(jié)構(gòu)中的地位會有所差異。據(jù)此，一般會形成兩種基本模式：根據(jù)基本養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)分類而形成政府與社會的依賴模式；以老年人的多元需求為引導(dǎo)而形成的政府與社會力量分工合作模式。

政府與社會的依賴模式主要存在于政府購買模式中政府與其他主體之間的關(guān)系。政府先天作為服務(wù)的供給方，同時通過購買、委托等多種形式引進社會組織和企業(yè)，為特殊老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，但是大多情況下社會力量僅作為參與方，缺少政策的參與協(xié)商和服務(wù)價格的議定權(quán)。雖然政府和社會組織及企業(yè)有一定的互動合作，雙方形成養(yǎng)老服務(wù)的“供銷”關(guān)系，但實踐中這種模式更有點“左手”倒“右手”的性質(zhì)，從政府直接供給轉(zhuǎn)變成通過政府購買來進行，同時由于社會組織的獨立運作能力較差以及企業(yè)的盈利屬性很大程度上影響了服務(wù)的質(zhì)量。要理順這種合作機制，就必須從如下幾個方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)變：首先，加大政府購買支持力度。目前我國已經(jīng)開始強調(diào)將特殊老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)納入到政府購買，但社會組織或企業(yè)這些服務(wù)提供商往往需要從市場上購買服務(wù)，依照當(dāng)前的購買價格難以確保項目的正常運作或獲得較高的服務(wù)質(zhì)量。在價格約束機制下的服務(wù)生產(chǎn)和投遞必然是低效率的，這要求政府進一步加大政府購買的財政支持力度，以確保有足夠的人力、財力和物力投入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，這也成為刺激多元主體共同參與的利益基礎(chǔ)。其次，強化社會多元主體在政策擬定、服務(wù)議價中的參與和協(xié)商。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府購買的價格往往會考慮自身的財力以及轄區(qū)內(nèi)的老年人數(shù)等因素，由物價部門制定相應(yīng)的購買價格。但由于這種購買政策和價格缺少服務(wù)提供商的參與，缺少科學(xué)性，也使得政策落地中往往由于各種因素而出現(xiàn)偏差，甚至政策執(zhí)行的結(jié)果違背了初衷。再次，加大對社會化主體的培育和扶持，推動其自我管理和自我獨立運作。政府可以通過購買和補貼、項目委托、以獎代補等多種形式對其進行扶持，或者由專門的孵化平臺通過社會創(chuàng)投的形式來實現(xiàn)社會組織的培育，在此過程中政府可在前期孵化階段為其提供從場地設(shè)備、法律服務(wù)、拓展培育等一系列服務(wù)，在后期則通過購買或補貼的形式提升其持續(xù)發(fā)展的能力，促發(fā)社會組織自我獨立運作。

政府與社會的分工合作模式主要依靠政府、社會組織、企業(yè)等之間的分工合作，某種程度上來說，更加強調(diào)社會組織和企業(yè)的主體作用。在養(yǎng)老服務(wù)實踐中，對于具有公益色彩的社會組織進行培育和扶持已經(jīng)達成共識，社會組織通過政府委托或購買形式深度加入到養(yǎng)老服務(wù)供給的行列中，但總體力量比較弱小。對于企業(yè)這一具有盈利特征的組織，由于常常受制于老年事業(yè)和老年產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格區(qū)分的既有思維，如何引導(dǎo)、規(guī)制以及發(fā)揮其在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用仍舊缺少一個有效的行動框架，同時也由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平較低，企業(yè)的介入空間比較有限，僅局限于政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)多呈現(xiàn)出一種零散的狀態(tài)。這些現(xiàn)象要求政府要進一步轉(zhuǎn)變角色和職能，實現(xiàn)社會治理手段和方式的創(chuàng)新，應(yīng)從以下幾個方面著手改變：一是澄清養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)概念，從觀念上認識到社會組織和企業(yè)介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性，尤其是民營機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)組織進入社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)的意義。要真正實現(xiàn)居家養(yǎng)老，除了基本照料服務(wù)還必須強化專業(yè)化服務(wù)的提供，這些很大程度要依靠政府、社區(qū)以及社會組織、企業(yè)的共同合作來實現(xiàn)，尤其要強化企業(yè)在專業(yè)化服務(wù)方面的作用和意義。二是降低準(zhǔn)入門檻，增強社會力量介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的動機。政府應(yīng)該進一步放開養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，通過政策組合鼓勵社會力量積極參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中來，并允許適當(dāng)盈利，還可以在基礎(chǔ)服務(wù)之外的超額服務(wù)中實現(xiàn)真正的市場化定價。三是基于老年人的人口學(xué)特征，建立不同主體主導(dǎo)的服務(wù)合作機制。由于老年人在不同的生命周期階段具有不同的需求，同時也由于老年人在經(jīng)濟收入、慢性病情況、家庭結(jié)構(gòu)特征等方面存在著差異，以政府為主導(dǎo)的居家養(yǎng)老服務(wù)可以在一定條件機制下讓社會組織、企業(yè)扮演主導(dǎo)作用，政府只是發(fā)揮監(jiān)督和規(guī)制的作用，這可以發(fā)揮不同組織的主體性作用，從而在減輕政府負擔(dān)的同時推動養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)育和成長。

（二）工具層面：信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具的采用

在當(dāng)前全球化和信息化的大潮中，整體社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢，其組織情境更加處于不確定和動態(tài)變化之中，使得傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，這要求社會治理結(jié)構(gòu)需要從金字塔型（科層制）的簡單范式向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)型的復(fù)雜范式轉(zhuǎn)變[31]。在這種轉(zhuǎn)變過程中，要將信息化工具作為推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，同時這也是“社會治理精細化”的內(nèi)在要求。目前，信息化正被廣泛采用于社會治理行動中，其依靠獨有的開放式創(chuàng)新，對各主體和各要素在空間和時間上進行分立和整合，通過管理創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，整合各方資源以獲得較高的效益產(chǎn)出[32]。這種強調(diào)資源、要素以及治理主體等多方面的整合，通過改善社會治理各個主體之間的信息傳遞和資源共享，最大可能地改善投入產(chǎn)出比，提升了公共服務(wù)遞送的效率，進而有利于目標(biāo)群體服務(wù)需求的滿足。

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，信息化技術(shù)工具正以前所未有的深度和廣度改變了治理生態(tài)。2011年在黨中央提出加強和創(chuàng)新社會管理的八點意見中，明確提出要“加強和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理”，以期通過適用技術(shù)、裝備和產(chǎn)品以及系列標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)，切實提高社會治理的科學(xué)化水平。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中明確提出地方政府要支持企業(yè)和機構(gòu)運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式。2015年國家發(fā)改委、民政部和全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》明確提出養(yǎng)老領(lǐng)域要推進“互聯(lián)網(wǎng)+行動”，將信息技術(shù)、人工智能和互聯(lián)網(wǎng)思維與居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)相融合，對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)養(yǎng)老服務(wù)進行改造升級，通過搭建信息開放平臺，開發(fā)適宜老年人的可穿戴設(shè)備等，通過供需銜接，擴大服務(wù)范圍，提供個性、高效的智能養(yǎng)老服務(wù)?？梢哉f，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)具有的網(wǎng)絡(luò)化、智能化以及動態(tài)性、共享性特征，使其在信息交換上具有極大優(yōu)勢，而且通過與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，能在老人日常生活照料、醫(yī)療保健服務(wù)以及精神娛樂活動等各個方面發(fā)揮作用，從而可以改進養(yǎng)老服務(wù)中存在的部門分割和服務(wù)資源缺乏銜接等問題[33]。其作用主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，通過政務(wù)信息化，實現(xiàn)主體協(xié)同合作。政務(wù)信息化主要體現(xiàn)于“三網(wǎng)一庫”建設(shè)，重點強調(diào)信息技術(shù)手段創(chuàng)新來實現(xiàn)人力、財力和服務(wù)資源等數(shù)據(jù)的充分交換和共享，以流程再造來實現(xiàn)服務(wù)效率的提升。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中則主要涉及到政府公共服務(wù)的信息數(shù)據(jù)以及不同部門（尤其是民政局、衛(wèi)計委、人保局、財政局）之間的數(shù)據(jù)交互和共享，同時還涉及到政府采購和公共服務(wù)交易的信息化平臺建設(shè)，這種信息技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用正依托于城市基礎(chǔ)信息化平臺建設(shè)而推進。例如杭州市將信息共享和協(xié)同作為解決“信息孤島”和“電子政務(wù)”相脫離等問題的重要手段，初步形成了基于四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的以格式化數(shù)據(jù)為主的共享信息目錄，已經(jīng)基本實現(xiàn)從市民卡、企業(yè)基礎(chǔ)信息到社會保險、流動人口、低保戶的認定等諸多項目的協(xié)同應(yīng)用。此后不斷推進“智慧杭州”和“政務(wù)云”平臺建設(shè)（例如西湖區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)、助老呼叫中心、智慧養(yǎng)老云三位一體信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺），推進社會化主體和資源的協(xié)同和整合。

第二，通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息化，實現(xiàn)服務(wù)遞送的協(xié)同合作?；A(chǔ)信息整合和信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的構(gòu)建，可以積極發(fā)揮社區(qū)內(nèi)容搭載、資源整合及轉(zhuǎn)化以及標(biāo)準(zhǔn)化評估等功能。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，可以采用大數(shù)據(jù)、云計算、RFID技術(shù)等實現(xiàn)老人數(shù)據(jù)信息動態(tài)管理、智能感應(yīng)傳輸、多終端服務(wù)響應(yīng)、全自動預(yù)警、遠程視頻監(jiān)控、動態(tài)電子地圖標(biāo)識、無線音畫傳輸、多平臺無縫接入、安全追蹤定位、實時線路優(yōu)化求助等，從而根據(jù)老年人不同生命周期的照護需求形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)化整合的具體技術(shù)方案。在從健康到疾病的老齡化發(fā)展過程中，不同年齡段的老年人呈現(xiàn)不同的特點。對于健康老年人來說，由于具有較強的自理能力，主要涉及到的是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化、星光老年之家以及居家養(yǎng)老照料中心的老年教育和培訓(xùn)、老年娛樂等相關(guān)信息化技術(shù)。隨著老年人自理能力的下降，老年人將更多地與醫(yī)院、家庭、敬老院和日托所以及臨終關(guān)懷等場所聯(lián)系在一起，現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用也將更多地與這些場所和機構(gòu)聯(lián)系在一起。這種網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在老年人不同生命周期階段的應(yīng)用，有利于形成線上和線下服務(wù)系統(tǒng)化的技術(shù)解決方案，從而保證老年人可以獲得便捷、高效的照護服務(wù)。

（三）政策層面：社會政策和社會服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新

社會治理創(chuàng)新應(yīng)該更多地關(guān)注服務(wù)，因為社會治理的根本目標(biāo)在于滿足人的需要，而隨著原有社會管理向社會治理思想的演進和轉(zhuǎn)變，以滿足需要為目標(biāo)的社會政策在社會治理創(chuàng)新中的重要程度越來越明顯。

在社會政策領(lǐng)域，服務(wù)供給一般按照社會福利資源的提供方式可分為現(xiàn)金給付（in cash）和實物給付（in kind）兩種，前者主要指的是財政資金的補貼、轉(zhuǎn)移支付等；后者則包括助餐、家政服務(wù)、陪醫(yī)問藥到情感慰藉等多樣化的服務(wù)[34]。目前空巢、獨居、失能等低保老人可以享受政府購買的實物給付，包括家政、送餐、陪醫(yī)問藥服務(wù)等，大多數(shù)老年人只能依靠家庭贍養(yǎng)，很少主動從市場購買服務(wù)，往往因為其較低的消費能力和習(xí)慣，限制了老年人對多元化和專業(yè)化服務(wù)需求，因此還需要特別強化現(xiàn)金給付（in cash）的重要性，即通過養(yǎng)老服務(wù)補貼來提升老年人的購買能力，這也必將實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)市場的培育，從而激發(fā)更多社會多元主體參與的主動性和積極性。與此同時，隨著高齡和失能老年人占比日益提高，老年人對健康咨詢、臨終關(guān)懷、家庭護理、家庭康復(fù)、心理指導(dǎo)等專業(yè)護理服務(wù)的需求也隨之大幅增加，因而要特別強化“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)和機構(gòu)專業(yè)化資源進社區(qū)等問題，從而要求打破不同部門、不同服務(wù)資源、養(yǎng)老方式之間的分隔，需要持續(xù)推進社會治理創(chuàng)新，不斷提升正式照顧服務(wù)系統(tǒng)的效能。

當(dāng)然，考慮到當(dāng)前大多數(shù)人傾向居家養(yǎng)老的現(xiàn)實以及服務(wù)供給的有限性，正式照顧服務(wù)系統(tǒng)的效能在很大程度上將取決于其對于非正式照顧系統(tǒng)的支持力度。目前，很多城市基本實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)中心、星光老年之家等全覆蓋，但是這種服務(wù)終端往往沉淀在社區(qū)，并沒有將服務(wù)的終端延伸至家庭，提供的上門服務(wù)十分有限，主要是家政服務(wù)、送餐服務(wù)等，對于失能老人所能提供的服務(wù)還比較少，配偶、子女成為長期照顧者，但往往由于經(jīng)濟、情感壓力和照顧服務(wù)的專業(yè)性要求使得照顧者難以承擔(dān)，極大地影響了老年人的生活質(zhì)量，因而迫切要求對家庭等非正式照顧系統(tǒng)提供政策支持?；谶@種事實，許多城市開始推進諸如“喘息服務(wù)”“家庭病床”“銀齡互助”等政策項目，依托社區(qū)對老年人的非正式網(wǎng)絡(luò)進行支持，但往往受制于社區(qū)治理能力而效果不佳，這要求實踐中進一步推進社會治理創(chuàng)新，加強社區(qū)共同體在鏈接內(nèi)外部資源方面提高能力，從而更好地實現(xiàn)正式照顧網(wǎng)絡(luò)對老年人社區(qū)鄰里、家庭等非正式網(wǎng)絡(luò)的良好支持。

綜上所述，社會治理在制度層面、工具層面、政策層面給予的視角，對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有重要的建設(shè)性意義。社會治理創(chuàng)新正以一種制度化、系統(tǒng)化、工具化的方式不斷推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)的協(xié)同合作、服務(wù)系統(tǒng)的“無縫化”和精細化、服務(wù)內(nèi)容的多元化，回應(yīng)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送中的主要問題，這將極大的改善供需匹配狀況，提升養(yǎng)老服務(wù)的供給和遞送效率，從而滿足日益增長的老年人多元化、多層次的服務(wù)需求。

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