集體土地征收中的兩重困境與對策探討

張娜

摘 要：多年來，集體土地征收過程中的違法違規(guī)亂象時(shí)現(xiàn)，這主要源于集體土地征收所面臨的公共利益困境和征收補(bǔ)償困境未得有效解決。而克服困境的重要的途徑就是完善行政征收決定的作出程序，保障公眾參與，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。

關(guān)鍵詞：集體土地征收；公共利益；補(bǔ)償范圍；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-5312（2017）21-0280-01

一、集體土地征收中的公共利益困境

（一）現(xiàn)行法律對“公共利益”界定

征收活動(dòng)要合法，其所依之法首先應(yīng)當(dāng)明確政府征收權(quán)限和征收范圍。我國現(xiàn)行有關(guān)法律無不將“公共利益”作為土地征收的首要考量因素，但對“公共利益”的內(nèi)涵與外延的界定卻不甚清晰。相較而言，規(guī)定得較為明確的或?qū)佟秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》，其采用了明確列舉與兜底條款并用的方法來對公共利益進(jìn)行界定，實(shí)屬進(jìn)步。但集體土地征收只能參照而不能完全依據(jù)該條例，這種法律適用的尷尬使得征收工作阻礙重重。

（二）“公共利益”困境之內(nèi)涵界定

第一，“利益”的內(nèi)涵。集體土地征收中的作為考量因素的“利益”究竟是何種利益？現(xiàn)行法律對此并未作出明確說明，這使得行政機(jī)關(guān)擁有過于寬泛的行政裁量權(quán)，實(shí)踐中亦常有行政機(jī)關(guān)通過征地賣地的方式牟取差價(jià)以滿足財(cái)政開支所需的濫權(quán)行為。

第二，“公共”的內(nèi)涵。有人認(rèn)為，特定區(qū)域內(nèi)涉及大多數(shù)人的利益就是公共利益。這種觀點(diǎn)至少存在兩大缺陷：第一，以地域來限定“公共”的范圍明顯不當(dāng)。一項(xiàng)行政征收決定完全可能影響到周邊地區(qū)居民的權(quán)益。第二，多數(shù)人的利益不能等同于公共利益，那些通過犧牲少數(shù)人的利益來滿足多數(shù)人利益的征收方案也絕不會合理。筆者認(rèn)為只要不是專為某些特定人或特定團(tuán)體所專享，而是不特定的多數(shù)人都可以從中受益，那就符合“公共性”的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）“公共利益”困境之外延界定

“公共利益”的外延實(shí)指其與其他利益形式的界限該如何劃分。就政府利益而言，政府是集體土地的征收主體，其職責(zé)是維護(hù)公共利益。但政府僅僅是公共利益的代表而非公共利益本身，政府還有自己的私利益，也會有本級或本部門的利益追求。就商業(yè)利益而言，在我國推進(jìn)城市化的過程中，很多地方政府通過征地開發(fā)來實(shí)現(xiàn)城市化的目標(biāo)。這時(shí)，商業(yè)利益就與公共利益交叉在了一起。因此，公共利益并不排斥商業(yè)利益的存在，只要集體土地征收是出于公共利益需要，商業(yè)利益就能為公共利益所兼容，甚至可能轉(zhuǎn)化為公共利益。

二、集體土地征收中的征收補(bǔ)償困境

（一）征收補(bǔ)償困境之補(bǔ)償范圍的確定

我國法定征收補(bǔ)償范圍主要著眼于征地毀房所造成的直接利益損失，卻未對宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利性損失予以足夠關(guān)注。以宅基地使用權(quán)為例，雖然其大多是無償取得，但初始取得的無償性并不能成為征收集體土地后徹底消滅宅基地使用權(quán)的無償性。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地本身附帶的顯價(jià)值和潛價(jià)值不可估量。雖然法律規(guī)定了補(bǔ)償土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等，但村民在遷居之后所獲得的安置房或者置換地的價(jià)值于宅基地使用權(quán)而言只能望其項(xiàng)背，因?yàn)樵诔擎?zhèn)國有土地上所享有的70年居住用地使用權(quán)與具有可繼承特性的宅基地使用權(quán)的永久期限不可同日而語。

（二）征收補(bǔ)償困境之補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

我國農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)形式單一，土地和房屋堪稱兩大支柱，村民對房地予以最大的重視。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定得過低，失地農(nóng)民與政府的矛盾便可能迅速演變?yōu)楸┝_突事件。我國目前仍主要是政府單方定價(jià)，利害關(guān)系人對決策的參與度不夠，導(dǎo)致最終確定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍過低。

三、走出困境的幾條建議

（一）健全相關(guān)法律，完善司法救濟(jì)

良法乃善治之前提，針對當(dāng)前相關(guān)法律數(shù)量少、位階低且不成體系的窘?jīng)r，作為民意代表的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著力于通過立法和修法形式，使“公共利益”的內(nèi)涵和外延法定化，使征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)更加符合民眾呼聲。同時(shí)，要完善司法救濟(jì)制度，及時(shí)審理受害人提起的行政訴訟，依法懲治違法征收行為，守好權(quán)利保障的最后一關(guān)。

（二）審慎規(guī)劃土地利用，全面考量征收計(jì)劃

為了避免盲目規(guī)劃、草率征收而導(dǎo)致方案不具可行性，政府在規(guī)劃土地利用時(shí)應(yīng)審慎全面地考量公共利益、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等因素，既要要考慮多方利益，又要兼顧多種影響，力求征收方案體現(xiàn)多元價(jià)值，合法合理合民意。同時(shí)，要建立監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制，對瀆職行為予以懲處。

（三）完善對“公共利益”和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的論證程序

土地征收關(guān)乎百姓切身利益，應(yīng)減少政府單方定價(jià)，完善聽證制度，將利害關(guān)系人吸納到?jīng)Q策過程中來。廣泛聽取民意，保障百姓的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。如此，可以減少征收方案實(shí)施過程中的效能損耗，提高決策認(rèn)同度，達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益與保障農(nóng)民權(quán)益的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳曉芳.土地征收中的‘公共利益”界定[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013（11）.