政府形態(tài)演進與公共產(chǎn)品供給方式的變遷

張文靜

摘 要：從馬克思公共產(chǎn)品理論的角度來看，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會對公共產(chǎn)品種類和數(shù)量的需求會不斷增加，社會治理結(jié)構(gòu)會不斷發(fā)生變化，參與社會治理的主體將逐漸趨于多元化。作為社會治理體系中的治理機構(gòu)，政府有統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型三種形態(tài)。本文認為不同形態(tài)的政府在社會治理過程中各有特征，作為社會治理重要方面的公共產(chǎn)品供給也經(jīng)歷了從政府包攬式供給到政府—市場二元供給，再到多主體多中心供給的演變過程。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)治型政府；管理型政府；服務(wù)型政府；公共產(chǎn)品供給方式

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）07 — 0085 — 03

馬克思公共產(chǎn)品理論將公共產(chǎn)品視為是一個歷史概念〔1〕，在一定的生產(chǎn)關(guān)系下考察公共產(chǎn)品供給現(xiàn)象，圍繞社會存在和發(fā)展的共同利益需要研究公共產(chǎn)品的本質(zhì)及其供給問題，揭示了公共產(chǎn)品供求及其與社會生產(chǎn)力發(fā)展之間的規(guī)律，認為公共產(chǎn)品的供給主體可以是多元化的，并提出當生產(chǎn)力水平達到一定程度后，市場也可以成為公共產(chǎn)品供給的一種手段。〔2〕本文依照馬克思的公共產(chǎn)品理論，結(jié)合政府在社會治理體系中的職能和角色的變化，分析了公共產(chǎn)品供給方式的變遷。

一、政府形態(tài)的歷史演進

本文“從社會治理體系中治理機構(gòu)的意義上看待政府”〔3〕，并不明確區(qū)分廣義或狹義的政府。政府形態(tài)即政府進行社會治理的類型，是在社會治理過程中，政府職能和治理理念、治理角色、治理目標以及治理行為等方面表現(xiàn)出來的一種特定性。馬克思主義認為，國家是人類社會分裂成階級時才出現(xiàn)的一種歷史現(xiàn)象，國家從無到有的過程決定了其社會管理的職能，國家產(chǎn)生的初衷是出于解決公共問題和維護公共利益的需要，因而政府誕生的同時也伴隨著公共性和服務(wù)性?！?〕這表明，政府的統(tǒng)治職能、管理職能和服務(wù)職能總是交織在一起的，在面對不同的社會治理環(huán)境時，這三種職能的比例會有所調(diào)整，對政府社會治理過程的影響程度有所不同。依據(jù)每種職能所占的比例，可以將政府劃分為突出統(tǒng)治職能的政府、突出管理職能的政府和突出服務(wù)職能的政府三種。

統(tǒng)治型政府是伴隨國家的產(chǎn)生而存在的一種政府形態(tài)，統(tǒng)治型政府產(chǎn)生的主要目的是維護政治秩序。統(tǒng)治型政府主要存在于農(nóng)業(yè)社會發(fā)展階段，這一時期的政府與國家混為一體，并不是現(xiàn)代意義上所說的政府，國家是伴隨著私有制和階級而出現(xiàn)的，國家一出現(xiàn)就表現(xiàn)出統(tǒng)治階級對被統(tǒng)治階級進行暴力與壓迫的特征，維護政治統(tǒng)治是統(tǒng)治型政府最根本最主要的職能。但“政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行社會管理職能時才能持續(xù)下去”，〔5〕政府為了實現(xiàn)所追求的政治秩序，也會履行社會管理職能。政府的管理職能僅體現(xiàn)在社會秩序的維護和災(zāi)害救濟方面，但這時的“管理追求的是與統(tǒng)治一體化條件下的管理......統(tǒng)治職能與管理職能處于一種混沌的統(tǒng)一狀態(tài)”?！?〕

管理型政府是在民族國家形成和國家—社會二元分化的過程中產(chǎn)生的。隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系在封建社會內(nèi)部的萌芽發(fā)展，現(xiàn)代國家開始形成。與此同時，工業(yè)革命開啟了人類工業(yè)化發(fā)展的歷程，大機器工業(yè)生產(chǎn)代替了以往的農(nóng)業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)力水平大幅度提高，經(jīng)濟快速發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展的同時帶動了城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，大量的人口流向城市，要求自由和平等的市民階層不斷壯大，社會事務(wù)逐漸增多。相對于農(nóng)業(yè)社會而言，工業(yè)社會的復(fù)雜性和不確定性增強，“農(nóng)業(yè)社會那種完整的權(quán)力不能適應(yīng)工業(yè)社會處理復(fù)雜問題的要求，所以，需要通過權(quán)力的分化，由不同人去掌握，并在相互協(xié)作的過程中去解決復(fù)雜問題?！薄?〕相較于統(tǒng)治型政府而言，管理型政府的公共管理職能脫離政治統(tǒng)治職能獲得了相對獨立性，政府社會治理的主要目的是維護社會秩序。

服務(wù)型政府是政府在國家與社會關(guān)系改變的情況下適應(yīng)新的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形勢的過程中演變產(chǎn)生的。隨著全球化和信息化的加劇，人類社會進入后工業(yè)化發(fā)展時期，人們對社會事務(wù)治理質(zhì)與量的要求大大提高。與此同時，后工業(yè)化社會催生的“新市民社會”，作為新的社會自治力量不斷的沖擊著政府—市場二元對立的格局，私人事務(wù)與公共事務(wù)、私人利益與公共利益、政府與市場等二元分離或?qū)α⒌倪壿嫳环穸?，單一的政府治理開始逐漸擴展為在既定范圍內(nèi)政府與市場、第三部門、公民社會多主體共同參與的治理。“多元社會治理因素的出現(xiàn)打破了有史以來的政府壟斷性，要求政府在由多元社會治理要素構(gòu)成的社會治理體系中扮演著服務(wù)者和引導(dǎo)者的角色”，〔8〕 突出了政府的公共服務(wù)職能，對社會事務(wù)不再是專制化、壟斷化管理，而是培育新的社會自治力量、引導(dǎo)多元社會主體共同處理復(fù)雜的社會問題。在政府理念方面，政府尊重公民權(quán)利、重視公民需求、致力于提高公民對政府的滿意度。

二、不同形態(tài)政府公共產(chǎn)品的供給模式

（一）統(tǒng)治型政府時期的包攬式供給

政府包攬式供給指的是在公共產(chǎn)品的供給過程中，政府是社會資源配置的唯一主體，包攬了公共產(chǎn)品的供給活動。政府包攬式的供給伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生，一直貫穿整個統(tǒng)治型政府時期。這一時期的經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)，人類的生存和生活依附于土地，人口流動性弱，對公共產(chǎn)品的需求較為單一，主要表現(xiàn)為對維護性公共產(chǎn)品的需求，例如國防治安和農(nóng)業(yè)水利灌溉等。包攬式供給的形成和出現(xiàn)主要源于兩方面的原因：第一，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出國家—社會一元化特征。最初的國家是從社會中產(chǎn)生而又躍居于社會之上的，國家與社會始終未能分離，即政府是社會治理的唯一主體，壟斷著社會治理的權(quán)力。而國家掌握在統(tǒng)治者手中，社會的治理方式取決于統(tǒng)治者的意愿，且為統(tǒng)治者的利益服務(wù)。國防治安等公共產(chǎn)品與統(tǒng)治階級的利益息息相關(guān)，因而統(tǒng)治階級及其政府不允許其他力量參與這類產(chǎn)品的供給。第二，農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)力水平低，資源配置方式以分配為主。國防治安、水利灌溉設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給需耗費大量的人力、物力、財力，而農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)效率低下，任何單一的家庭或個人均無力承擔(dān)龐大的費用支出，只有統(tǒng)治者能夠依托等級制度，通過征收稅賦的方式集中分散的社會資源、自上而下的進行配置。

（二）管理型政府時期的政府—市場二元供給

管理型政府的社會治理圍繞政府和市場的關(guān)系展開，對公共產(chǎn)品的供給采用政府—市場二元供給的模式。隨著市場經(jīng)濟的誕生，在資源配置方面出現(xiàn)了政府和市場兩個主體，政府運用權(quán)力機制配置資源，市場運用市場機制配置資源，兩者在資源配置中相互補充。“政府的公共管理職能變得更加復(fù)雜和更加艱難，他們并且在數(shù)量上也同樣大大增加，行政管理當局在把它的手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)”，〔9〕政府運用行政手段對涉及經(jīng)濟運行及社會安全等方面的公共產(chǎn)品進行管理和控制，同時設(shè)立了一大批公共企業(yè)彌補社會性公共產(chǎn)品的供給不足，政府參與供給的范圍逐漸擴大。政府大規(guī)模參與公共產(chǎn)品供給在一定程度上解決了市場失靈和供給不足的問題，但隨之而來的是官僚機構(gòu)膨脹、政府財政壓力大、社會資源浪費等問題。為了提高資源的使用效率和公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量，社會性公共產(chǎn)品及政府壟斷行業(yè)開始逐漸向私人部門開放，政府通過放松管制、民營化、合同外包、用者付費等方式將重新將私人部門引入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，市場參與公共產(chǎn)品的規(guī)模開始擴大。

（三）服務(wù)型政府時期的多主體多中心供給

多主體多中心供給是指融合公共資金、私人資本和社會資金，由公共部門、私人部門、第三部門以及公民個人發(fā)揮各自領(lǐng)域的優(yōu)勢共同參與供給公共產(chǎn)品的方式。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入較高階段，社會公共產(chǎn)品的總體需求增多，其中社會性公共產(chǎn)品需求的比例逐漸增加，任何單一的主體無力滿足社會對多種公共產(chǎn)品的需求。與此同時，伴隨著后工業(yè)化的推進，出現(xiàn)了存在于政府和私人部門之間的第三部門組織，政府—市場二元供給的模式被打破，非政府組織不再把自己定位為一種社會治理的輔助工具，而是要求與國家合作承擔(dān)乃至獨立承擔(dān)某些社會治理的職能?！?0〕政府在社會治理的過程中突出了服務(wù)職能，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，也不再是與社會相脫離的力量，而是引導(dǎo)社會多元主體參與公共物品供應(yīng)的服務(wù)者，參與公共產(chǎn)品供給的各個主體擁有平等的地位、相互之間建立合作伙伴關(guān)系，多個主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢。多主體多中心的供給方式主要包括社區(qū)治理、志愿服務(wù)、公私伙伴關(guān)系等。

三、中國公共產(chǎn)品的供給方式的發(fā)展

我國歷史悠久，社會的發(fā)展經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到后工業(yè)社會的歷程。隨著社會的不斷發(fā)展和進步，社會對公共產(chǎn)品數(shù)量和種類的需求不斷增加，伴隨著政府形態(tài)的演變，我國公共產(chǎn)品的供給方式也在不斷的發(fā)展。從縱向歷史序列來看，我國公共產(chǎn)品的供給方式主要有三種：

第一，長期存在的政府包攬式供給：中國的政府包攬式分為統(tǒng)治型政府時期的政府包攬以及管理型政府初期的政府包攬式供給兩個階段。中國古代王朝統(tǒng)治模式下的政府包攬式供給是中國統(tǒng)治型政府公共產(chǎn)品供給的典型，中國古代王朝“天下之事無小大皆取決于上”，國家的統(tǒng)治權(quán)和治理權(quán)掌握在皇帝（君主）一人手中。這一時期的公共產(chǎn)品屬于典型的政府包攬式供給，社會對于公共產(chǎn)品的需求主要表現(xiàn)在國防治安、農(nóng)田水利工程的建造方面，這種供給方式曾一度使得中國創(chuàng)造了古代輝煌的農(nóng)業(yè)文明。然而，隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系在封建社會內(nèi)部的萌芽和發(fā)展，社會的復(fù)雜性和不確定性逐漸增強，統(tǒng)治型政府開始遭遇社會治理的危機。清王朝的衰落，說明皇帝政權(quán)已經(jīng)不能夠適應(yīng)社會的復(fù)雜性和不確定性帶來的社會管理要求?！?1〕中國社會的發(fā)展進入了從統(tǒng)治型政府向管理型政府形態(tài)過渡的歷程，新中國成立建立起了現(xiàn)代意義上的國家和政府，標志著管理型政府的出現(xiàn)。但是在建國之初，國家實行計劃經(jīng)濟體制，政府成為公共產(chǎn)品供給的唯一主體，完全包攬了公共產(chǎn)品的投資與生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)。

第二，快速發(fā)展的政府—市場二元供給。改革開放以來，我國從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，政府的社會治理方式開始改革，“這一時期政府改革的主要目標是改革政府以便為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供空間，并進一步的為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件?！薄?2〕政府通過合同外包的方式將部分社會性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)包給民營機構(gòu)及非政府機構(gòu)；同時通過各種手段減少對公共企業(yè)的控制和補貼，改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，允許市場私人企業(yè)參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。20世紀90年代，為了提高公共產(chǎn)品的供給效率，一些經(jīng)濟發(fā)達城市的地方政府在了解和吸收西方國家改革經(jīng)驗之后，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域率先引入了市場化工具。目前我國大部分地區(qū)對社會性公共產(chǎn)品的供給主要采用政府—市場二元供給的模式，政府通過用者付費、合同外包、特許經(jīng)營等方式將市場引入社會性公共產(chǎn)品供給的各個領(lǐng)域。

第三，剛剛起步的多主體多中心供給。盡管政府采用民營化、合同外包等一系列手段將市場引入社會性公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，但大部分社會資源仍然處于政府掌控之中，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用遠遠沒有發(fā)揮出來。進入21世紀以來，隨著建設(shè)服務(wù)型政府理念的逐漸形成，政府轉(zhuǎn)變了控制者的角色，成為社會治理的引導(dǎo)者和服務(wù)者，開始尊重市場主體的產(chǎn)權(quán)和自由意志，積極引導(dǎo)私人企業(yè)、志愿組織及公民個人等發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同參與社會性公共產(chǎn)品的供給。然而目前我國公民社會的力量仍然比較弱小，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的多主體多中心供給還需要多方共同努力。例如社區(qū)治理水平普遍低下，在總體上沒有擺脫粗放狀態(tài)，管理無序、體制不順、資金缺乏、人才缺失現(xiàn)象十分普遍；志愿者服務(wù)的主體地位還未得到制度上的保障，其參與公共產(chǎn)品供給的范圍非常有限。但是隨著政府“徹底拋棄舊的治民觀念或為民做主的觀念，而確立為民服務(wù)和‘人民做主的理念”，〔13〕政府能夠發(fā)揮積極作用——承擔(dān)起服務(wù)者的角色，引導(dǎo)社會多元主體走向合作治理，實現(xiàn)公共產(chǎn)品多主體多中心供給。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕