省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理模式探究

陳書平 王曉輝

內(nèi)容摘要：當(dāng)下以地方黨政部門管理為主、上級檢察院管理為輔的檢察院人財物管理模式，讓省以下地方檢察院受制于地方，檢察權(quán)在一定程度上被干擾，設(shè)立在地方的各級檢察院變成了一個地方的檢察院，這與現(xiàn)代法治理念相悖。要從根本上解決這一問題，省以下地方檢察院的人財物管理職權(quán)應(yīng)從相應(yīng)行政區(qū)劃的黨政部門中分離出來，統(tǒng)一由省級黨委政府實施，構(gòu)建省以下地方檢察院人財物由省級黨委政府統(tǒng)管、檢察系統(tǒng)上下協(xié)管的新模式。

關(guān)鍵詞：省以下地方檢察院 檢察人員 財物 統(tǒng)一管理

我國檢察院的設(shè)置和行政區(qū)劃相對應(yīng)，整個檢察系統(tǒng)人財物管理職權(quán)按行政區(qū)劃肢解為相應(yīng)的層級，人財物管理體制是以地方黨政部門管理為主、上級檢察院管理為輔的模式。這種模式下使得省以下檢察院人財物依賴、受制于地方，設(shè)立在地方的各級檢察院實際上變成了一個地方的檢察院，檢察權(quán)在體制保障上無法完全按照《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定的“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”的領(lǐng)導(dǎo)制度和“人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”的司法獨立原則依法、獨立、公正、高效行使，導(dǎo)致了“司法地方化”?；谶@樣的問題，黨的十八屆三中全會提出了“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。構(gòu)建何種模式的省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理體制，才既符合改革的時代要求、又適合中國國情、又能最大限度保障檢察權(quán)依法、獨立、公正、高效行使？筆者從省以下地方檢察院檢察人員統(tǒng)一管理、財物統(tǒng)一管理兩個方面就省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理體制構(gòu)建模式進(jìn)行探究，略陳管見。

一、檢察人員統(tǒng)一管理模式

檢察院人員管理，從人事管理上說可分為編制管理和干部管理兩部分，與人事管理密切相關(guān)的還有機(jī)構(gòu)管理。實行省以下地方檢察院人員統(tǒng)一管理，就是要將市（地、州）、縣（區(qū)）兩級院編制管理、干部管理、機(jī)構(gòu)管理等人事管理職權(quán)從地方黨政部門管理中分離出來，統(tǒng)一交由省級黨委政府行使。

（一）機(jī)構(gòu)管理

目前地方檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷等管理職權(quán)，由同級地方編制部門行使。省以下地方檢察院機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，就要改變目前市（地、州）、縣（區(qū)）兩級院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷等管理職權(quán)由同級地方編制部門行使的做法，由省級編制部門統(tǒng)一行使這一職權(quán)。具體模式應(yīng)當(dāng)是市（地、州）、縣（區(qū)）兩級檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、變更、撤銷，由省級檢察院提出意見、報省級機(jī)構(gòu)編制部門審核批準(zhǔn)。此外，目前檢察院機(jī)構(gòu)管理上還存在很多問題和不足，主要有：（1）設(shè)置規(guī)格不符合規(guī)定。按照憲法規(guī)定，檢察院在國家機(jī)構(gòu)中與同級人民政府處于平行地位，檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)規(guī)格應(yīng)與各級人民政府的所屬部門規(guī)格平行，然而，在很多地方，除反貪、政工等部門外，其他多數(shù)機(jī)構(gòu)的實際規(guī)格只相當(dāng)于各級人民政府所屬部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。（2）應(yīng)當(dāng)設(shè)立的機(jī)構(gòu)沒有設(shè)立。地方檢察院要設(shè)立某個業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，必須報本級地方編制部門進(jìn)行審查批準(zhǔn)，地方編制部門因考慮政府各部門之間的平衡，即使是按照檢察工作需要，上級檢察院要求設(shè)立的機(jī)構(gòu)也不一定被批準(zhǔn)。比如職務(wù)犯罪預(yù)防、案件管理、未成年人檢察等機(jī)構(gòu)好多地方只是指定負(fù)責(zé)人安排工作人員開展業(yè)務(wù)，因得不到地方編制部門批準(zhǔn)并未正式設(shè)立。實行省以下地方檢察院機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理后，在省級范圍內(nèi)，檢察院機(jī)構(gòu)設(shè)置的種類、規(guī)格應(yīng)相對統(tǒng)一。規(guī)格上，市（地、州）應(yīng)為正縣級，縣（區(qū)）應(yīng)為正科級，種類上應(yīng)當(dāng)上下級對應(yīng)，平級之間一致。

（二）編制管理

目前國家組織人事部門尚未依據(jù)《檢察官法》的規(guī)定會同最高人民檢察院制定各級人民檢察院的檢察官在人員編制范圍內(nèi)確定員額比例的辦法，也沒有根據(jù)《檢察官法》的規(guī)定通過立法對檢察官的等級編制、評定和晉升辦法加以規(guī)定。黨委組織部門、政府人事部門對檢察官的管理仍完全套用公務(wù)員的行政級別，檢察官的職位高低、職權(quán)大小、待遇薄厚等完全與其行政級別相對應(yīng)。檢察官等級制度除了檢察官等級津貼套入工資由財政解決之外，基本上是只在檢察系統(tǒng)內(nèi)部實行的制度，在黨委組織部門、政府人事部門對檢察官的管理中并沒有形成獨立完整的工作機(jī)制，決定檢察官等級高低的主要因素仍然是組織人事部門確定的行政級別，以致檢察官編制并沒有形成獨立完整的管理體系。

省以下地方檢察院人員實行統(tǒng)一管理，就要把檢察官編制、公務(wù)員編制、事業(yè)人員編制的管理權(quán)，統(tǒng)一收歸到省一級。具體管理辦法是：（1）省級檢察院的各類人員編制及職位職數(shù)，由省級編制部門核定和管理;（2）市（地、州）、縣（區(qū)）級檢察院的各類人員編制及職位職數(shù)，由省級檢察院報省級編制部門核定和下達(dá);（3）市（地、州）、縣（區(qū)）級檢察院根據(jù)核定的編制，制定年度增人計劃，報省級檢察院審核;（4）省級檢察院根據(jù)工作需要和編制空缺情況，商省級人事、編制部門同意后，逐級下達(dá)增人計劃和指標(biāo)，經(jīng)全省統(tǒng)一招考錄用;（5）省級編制部門對全省檢察人員編制進(jìn)行管理過程中，由省級檢察院政治部門配合。

（三）干部管理

在干部管理上，“黨管干部”是我國干部人事管理制度的一項基本原則，實行省以下地方檢察院人員統(tǒng)一管理，必須堅持這一基本原則。具體模式應(yīng)該是省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級院的干部管理統(tǒng)一由省委組織部門行使。

1.改革省、市（地、州）、縣三級院黨組織設(shè)置

構(gòu)建省委組織部門對省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級院的干部進(jìn)行統(tǒng)一管理的體制，應(yīng)當(dāng)在省以下檢察院三級黨組織之間建立一種黨內(nèi)組織上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，加強上級檢察院黨組織對下級檢察院黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，對省級黨委統(tǒng)一管理三級院的干部起到傳承和協(xié)助作用。要建立上級檢察院黨組織對下級院黨組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就必須改變檢察院黨組織的設(shè)置，使下級檢察院黨組織隸屬于上級院黨組織?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第48條規(guī)定：“對下屬單位實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委”，要使省以下檢察院各級黨組織上下級之間形成組織上的隸屬關(guān)系，就必須依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》第48條的規(guī)定改變省、市（地、州）、縣（區(qū)）檢察院黨組織的設(shè)置，改“黨組制”為“黨委制”，在省、市（地、州）兩級院設(shè)立黨委（下文所稱省、市（地、州）兩級檢察院黨委，均指“黨組制”改為“黨委制”后的組織名稱），在縣（區(qū)）級檢察院設(shè)立市（地、州）級檢察院黨委下設(shè)的黨組。

（1）省級檢察院黨委設(shè)置。省級檢察院黨委由最高人民檢察院黨委和省級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。黨委成員由省級黨委決定，報最高人民檢察院備案，省級黨委在決定黨委書記（省級檢察院檢察長）前須經(jīng)最高人民檢察院同意。

（2）市（地、州）級檢察院黨委設(shè)置。市（地、州）級檢察院黨委由省級檢察院黨委和省級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。黨委成員由省級黨委決定，市（地、州）級檢察院黨委書記（本院檢察長兼任）由省級檢察院黨委提名，省級黨委決定。

（3）縣（區(qū)）級檢察院黨組設(shè)置?？h（區(qū)）級檢察院黨組由市（地、州）級檢察院黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨組成員由市（地、州）級檢察院黨委擬定，省級檢察院黨委決定，報省級黨委備案。其中縣級檢察院黨組書記（本院檢察長兼任）由市（地、州）級檢察院黨委提名，報省級檢察院黨委擬定，由省級黨委批準(zhǔn)。

2.建立省級黨委統(tǒng)一管理為主、檢察院黨組織協(xié)管的干部管理模式

省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級檢察院黨組織設(shè)置經(jīng)過上述改革之后，上級檢察院黨組織與下級檢察院黨組織之間就形成了組織上的隸屬和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。省級黨委在對省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級檢察院干部進(jìn)行統(tǒng)一管理過程中，檢察院黨組織就可起到傳承和協(xié)管作用。

（1）省級檢察院干部管理。省級檢察院檢察長人選經(jīng)最高人民檢察院同意后由省級黨委決定，省級人大選舉產(chǎn)生;各副檢察長、檢察委員會委員（包括專職委員），經(jīng)省級黨委同意后，由省級檢察院檢察長提請同級人大常委會任免;鑒于紀(jì)檢干部的相對獨立性，省級檢察院紀(jì)委書記（檢察院黨組改為黨委后的職位，下同）由派出單位省級紀(jì)委管理為主;各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職（包括同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），由省級檢察院黨委推薦，省級黨委決定;各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職以下副科級職位，經(jīng)省級黨委同意后由省級檢察院黨委決定，報省級黨委備案。

（2）市（地、州）級檢察院干部管理。市（地、州）級檢察院檢察長人選由省級檢察院黨委提名，省級黨委決定，市（地、州）級人大選舉產(chǎn)生;各副檢察長、檢察委員會委員（包括專職委員），由省級檢察院黨委報省級黨委同意后，由市（地、州）級檢察院檢察長提請同級人大常委會任免;紀(jì)委書記以派出單位市（地、州）級紀(jì)委管理為主，由市（地、州）級紀(jì)委按照紀(jì)檢干部管理程序選派;各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正副職（包括同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），經(jīng)省級黨委同意后，由省級檢察院黨委決定;各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職以下副科級職位，由市（地、州）級檢察院黨委推薦，省級檢察院黨委決定，報省級黨委備案。

（3）縣（區(qū)）級檢察院干部管理?？h（區(qū)）級檢察院檢察長人選由市（地、州）檢察院黨委提名，省級檢察院黨委擬定，省級黨委批準(zhǔn)，縣級人大選舉產(chǎn)生;各副檢察長、檢察委員會委員（包括專職委員），由市（地、州）級檢察院黨委擬定，經(jīng)省級檢察院黨委同意，由縣級檢察院檢察長提請縣級人大常委會任免，報省級黨委備案;紀(jì)檢組長以派出單位縣（區(qū)）級紀(jì)委管理為主，由縣（區(qū)）級紀(jì)委按照紀(jì)檢干部管理程序選派;各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正副職（包括同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），由縣（區(qū)）級檢察院黨組推薦，市（地、州）級檢察院黨委決定，報省級檢察院黨委和省級黨委備案。

二、財物統(tǒng)一管理模式

財物的管理，分為管理方式、經(jīng)費保障、涉案財物管理三個方面，實行省以下地方檢察院經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一管理，在這三個方面都應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)的改革。

（一）管理方式

省級財政統(tǒng)一管理省以下地方檢察院經(jīng)費，可有三種具體方式。一是將省、市（地、州）、縣（區(qū)）三級檢察院分別作為省級財政部門直屬管理單位;二是省級財政部門只將省級檢察院作為直屬管理單位，再由省級檢察院對省以下檢察系統(tǒng)財務(wù)經(jīng)費實行統(tǒng)一管理，省級財政部門通過管理省級檢察院實現(xiàn)對全省檢察系統(tǒng)經(jīng)費的管理;三是省級財政部門將省級檢察院作為直屬管理單位，省級檢察院管理市（地、州）級檢察院，市（地、州）級檢察院管理縣（區(qū)）級檢察院。這三種方式，第一種與后兩種相比具有以下優(yōu)點：（1）經(jīng)費由省級財政部門以全省各個檢察院為直屬管理單位進(jìn)行分解、下達(dá)、劃撥付，沒有中間環(huán)節(jié)，流程簡單、直接、高效;（2）我國地域遼闊，各地發(fā)展不平衡，國家對各個地方的財政政策各異，經(jīng)費通過省級財政部門直接分解、下達(dá)，有利于國家扶貧優(yōu)惠等各項針對特定地方的政策落實。因此，省以下地方檢察院經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一管理，管理方式應(yīng)該是省、市（地州）、縣（區(qū)）三級院分別作為省級財政部門直屬管理單位。

（二）經(jīng)費保障

檢察院的經(jīng)費包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費三方面。在人員經(jīng)費保障上，政法專項人員的津貼補貼應(yīng)當(dāng)在不低于現(xiàn)有保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上及時、足額發(fā)放，同時在考慮地區(qū)貧困差異的基礎(chǔ)上不斷提高;政法專項人員退休后相關(guān)的津補貼應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)放;對事業(yè)編制、聘用制、合同制等人員經(jīng)費應(yīng)參照政法專項人員編制經(jīng)費予以保障;改革前退休人員經(jīng)費應(yīng)按照改革后政法專項人員編制經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)予以保障。在公用經(jīng)費方面，與公安、法院相比，檢察院現(xiàn)在的公用經(jīng)費太低，改革后檢察院的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和審判機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)持平。在項目經(jīng)費保障方面，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷提高。新形勢下檢察院“兩房”、控申接待大廳、案管大廳、警示教育基地、“五小”等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、偵查信息設(shè)備、技術(shù)等業(yè)務(wù)裝備建設(shè)等所需項目經(jīng)費在逐年增加，只有提高經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，才能保證檢察院工作的需要。

（三）涉案款物管理

涉案款物管理方面，最高人民檢察院并未制定統(tǒng)一的管理辦法，目前各地做法并不一致。由省級財政統(tǒng)一管理后，檢察院涉案款物的管理，應(yīng)由省財政設(shè)立案款專戶，全省各個院直接將案款上繳至省財政案款專戶，由省財政審核、返還，這樣省去了省級檢察院的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，不僅簡捷，也能避免上級院對下級院在款物管理上的制約。