多措并舉盤活利用空閑農(nóng)房

空閑農(nóng)房是一項(xiàng)巨大的沉睡資源，盤活利用潛力巨大。2017年中央“一號文件”明確提出要“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地”。為了解各地的做法，安徽省政府發(fā)展研究中心聯(lián)合淮南市田家庵區(qū)成立調(diào)研組，赴江蘇、浙江、山東和安徽的一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村進(jìn)行調(diào)研。

通過調(diào)研，課題組認(rèn)為盤活利用空閑農(nóng)房，既有利于增加農(nóng)民和村集體收入，又有利于優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對推動(dòng)農(nóng)村“三變”改革、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村都具有重要意義。

盤活利用的四種模式

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)人口加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加之富裕起來的農(nóng)民紛紛新建或新購住房，“建新不拆舊”現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致大量農(nóng)村房屋處于閑置或半閑置狀態(tài)。

據(jù)調(diào)研了解，安徽旌德縣全縣農(nóng)房38060間，閑置2387間，占比6.3%；銅陵市義安區(qū)51個(gè)美麗鄉(xiāng)村中心村有農(nóng)屋11082間，閑置684間，占比6.17%；蚌埠市懷遠(yuǎn)、固鎮(zhèn)、五河三縣美麗鄉(xiāng)村辦初步估算，80個(gè)美麗鄉(xiāng)村中心村農(nóng)屋總量約80000間，閑置5000余間，占比6.2%。從全國來看，情況也大致如此，如武漢市農(nóng)村房屋共73萬套，其中11.6萬套處于長期閑置狀態(tài)。

如何合理有序開發(fā)利用這些閑置資源，是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要課題。綜合各地調(diào)研情況，大致有以下四種模式：

“股份合作”模式。主要代表有山東淄博市博山區(qū)池上鎮(zhèn)中郝峪村、陜西咸陽市禮泉縣煙霞鎮(zhèn)袁家村等。特點(diǎn)是由村“兩委”引導(dǎo)村民成立股份制公司，村民自愿入股，盤活利用空閑農(nóng)房發(fā)展旅游等特色產(chǎn)業(yè)。淄博市中郝峪村對這一模式進(jìn)行了形象概括，即“堅(jiān)持以農(nóng)民為主體、讓農(nóng)民共同致富的原則，實(shí)現(xiàn)全村人人是股東，個(gè)個(gè)是老板，齊心合力奔小康”。

“能人帶戶”模式。主要代表有江蘇溧陽市戴家埠鎮(zhèn)李家園村、浙江湖州市安吉縣余村、安徽岳西縣黃尾鎮(zhèn)黃尾村等。特點(diǎn)是由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家牽頭成立合作社或協(xié)會(huì)，農(nóng)戶自愿入社或入會(huì)，由合作社或協(xié)會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃和改建、統(tǒng)一對外營銷，如溧陽市李家園村的富民資產(chǎn)專業(yè)合作社、岳西縣黃尾村的“彩虹之約”農(nóng)家樂協(xié)會(huì)，都是由本地富有名望和實(shí)力的企業(yè)家牽頭成立，已成為盤活空閑農(nóng)房、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要紐帶。

“政府引導(dǎo)+農(nóng)戶”模式。主要代表有浙江桐廬縣合村鄉(xiāng)嶺源村、安徽淮南市田家庵區(qū)曹庵鎮(zhèn)宋王村等。特點(diǎn)是由鄉(xiāng)政府及村“兩委”搭臺，市場唱戲，將農(nóng)戶閑置房屋租賃給城市居民，并簽訂長期租賃合同，明確村民、城市租客、村集體三方的權(quán)利義務(wù)，吸引有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和意愿的城市居民前來入住。

“招商引資+農(nóng)戶”模式。主要代表有安徽巢湖市合巢經(jīng)開區(qū)“三瓜公社”、旌德縣白地鎮(zhèn)洋川村等。特點(diǎn)是當(dāng)?shù)卣M(jìn)資本實(shí)力較為雄厚的公司進(jìn)行投資，在保留和盤活原居民的農(nóng)房基礎(chǔ)上打造特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。如“三瓜公社”倡導(dǎo)“把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村”理念，由合巢經(jīng)開區(qū)引進(jìn)安徽淮商集團(tuán)進(jìn)行投資，對原居民生活的村莊和留存的農(nóng)房進(jìn)行整體風(fēng)貌設(shè)計(jì)、改建裝修，形成品牌特色，發(fā)展融旅游、餐飲、電商為一體的特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

走特色品牌之路

從調(diào)研來看，各地在農(nóng)村閑置房屋開發(fā)利用上，雖沒有統(tǒng)一要求和做法，但都突出相關(guān)產(chǎn)業(yè)品牌的打造。

摸清存量資源。這是有效開發(fā)利用的基礎(chǔ)與前提。主要做法是，結(jié)合農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新、危房改造及違建清理等工作進(jìn)行摸底排查，摸清閑置房屋的建造時(shí)間、面積、類型、質(zhì)量、功能及周邊環(huán)境，并對這些信息進(jìn)行登記、分類管理，建立閑置用房“一戶一檔”數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)存量資源的性質(zhì)開展針對性的開發(fā)利用。大致分兩類：一類是將廢棄的廠房、學(xué)校、禮堂經(jīng)修繕后作為鄉(xiāng)村公共活動(dòng)室或?qū)ν庾赓U。旌德縣三溪鎮(zhèn)路西村將老房屋租給旅游公司改造成茶園餐廳；另一類是將閑置的農(nóng)民自建房用來發(fā)展民宿民俗等產(chǎn)業(yè)。浙江省安吉縣余村的農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)及桐廬縣合村鄉(xiāng)的養(yǎng)老租賃業(yè)就屬此類。

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。主要做法是立足本地的經(jīng)濟(jì)狀況、資源特色和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，將盤活利用閑置農(nóng)房與推進(jìn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)。如浙江安吉縣余村利用閑置農(nóng)房著力發(fā)展“兩山文化”旅游產(chǎn)業(yè)。

安徽也形成了一些特色和“亮點(diǎn)”。如淮南市曹庵鎮(zhèn)抓住傳統(tǒng)種植業(yè)向觀光休閑農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)遇，開展草莓采摘節(jié)、桃花節(jié)、甜瓜節(jié)、毅行等活動(dòng)，培育旅游休閑健康養(yǎng)老項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“月月有景觀，全年有采摘，唱響四季歌”，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游與閑置房產(chǎn)資源盤活利用的互動(dòng)。

優(yōu)化設(shè)施環(huán)境。主要做法是結(jié)合美麗鄉(xiāng)村及新農(nóng)村建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃、綜合整治，著力營造交通便利、設(shè)施完善、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。浙江省桐廬縣合村鄉(xiāng)積極融入杭州市一個(gè)半小時(shí)交通圈，以全域視角建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，建成集生態(tài)、休閑、綠道景觀為一體的“旅游風(fēng)情鄉(xiāng)道”。

塑造品牌形象。主要做法是結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在農(nóng)村閑置房屋開發(fā)利用過程中，注重推動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力打造亮點(diǎn)品牌，不斷擴(kuò)大關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的影響力和美譽(yù)度，進(jìn)而形成外來消費(fèi)者流量穩(wěn)定、當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐黾雍烷e置房屋利用效益提升的良性狀態(tài)。如安徽岳西縣黃尾村成立彩虹之約農(nóng)家樂協(xié)會(huì)，均使用統(tǒng)一的品牌標(biāo)識和宣傳用語，進(jìn)行整體營銷。江蘇溧陽市李家園村與旅行社合作推出旅游專線，借助對方客源優(yōu)勢，打造旅游品牌。

安徽巢湖市“三瓜公社”注重“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)作，吸引眾多知名電商設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，通過線上網(wǎng)絡(luò)銷售、線下產(chǎn)品體驗(yàn)、統(tǒng)一使用標(biāo)牌等舉措，打造農(nóng)副產(chǎn)品銷售品牌。安徽淮南市曹庵鎮(zhèn)改造利用鄉(xiāng)村廢舊房屋，建成“農(nóng)耕記憶館”“綜合服務(wù)中心”“農(nóng)家書屋”等公共服務(wù)場所，并聯(lián)動(dòng)打造剪紙?zhí)厣℃?zhèn)和桃花草莓等節(jié)慶，擴(kuò)大了對周邊市民的吸引力。

開發(fā)利用空閑農(nóng)房，必須從實(shí)際出發(fā)，與培育特色產(chǎn)業(yè)、塑造特色品牌相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要因地制宜，不搞“一刀切”，立足本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，精準(zhǔn)施策，分類開發(fā)，宜商則商、宜游則游、宜租則租，走出各具特色的盤活利用之路。

“空殼村”邁向“富裕村”

由于區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)不同，開發(fā)利用的時(shí)間和程度也存在差異，各地盤活利用空閑農(nóng)房所取得的效果也有較大區(qū)別?？傮w而言，已在以下四個(gè)方面顯示出成效。

首先是增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入。從調(diào)研情況看，各地通過對空閑農(nóng)房的開發(fā)利用，都在不同程度上增加了農(nóng)民收入，特別是一些脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧致富。山東淄博市中郝裕村曾是有名的省級貧困村，自2003年以來，該村依托獨(dú)特的生態(tài)資源，盤活利用空閑農(nóng)房，發(fā)展以休閑度假為主的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，全村人均收入從2003年的不足2000元增長到2016年的32400元，增長了15倍。

其次是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。空閑農(nóng)房的開發(fā)利用，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展闖出了一條新路，成為破解村集體“無錢辦事”難題的有效途徑。如安徽旌德縣版書鎮(zhèn)江坑村將廢棄的老村部、大會(huì)堂等維修后對外租賃，年收入3萬余元；三溪鎮(zhèn)路西村將上世紀(jì)60年代建設(shè)的茶場老房，交給曙明旅游發(fā)展有限公司實(shí)施徽派風(fēng)格改造，村集體每年可獲得分紅款3萬元；山東省中郝峪村通過開發(fā)利用閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，村集體收入從2003年的2200元提高到2016年的180萬元，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)從“空殼村”向“富裕村”的轉(zhuǎn)變。

三是優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?？臻e農(nóng)房的開發(fā)利用，對促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有重要作用，有利于推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。浙江安吉余村，十年來堅(jiān)持生態(tài)立縣，大力開發(fā)閑置房屋資源，依托青山綠水發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，從“靠山吃山”變成“養(yǎng)山富山”，走出了一條“綠富美”產(chǎn)業(yè)發(fā)展新路子?；茨鲜兴瓮醮逡雅c數(shù)十戶村民簽訂閑置房租賃協(xié)議，積極發(fā)展租賃、養(yǎng)老及旅游休閑產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了種植業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

四是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。盤活利用空閑農(nóng)房，既有利于農(nóng)村風(fēng)俗民情等傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)活態(tài)傳承，又有助于吸引城市居民進(jìn)入鄉(xiāng)村，促進(jìn)了城市資金、技術(shù)、人才的“下沉”。如浙江桐廬縣嶺源村，2008年以來已吸引杭州市10多戶居民常年租賃該村農(nóng)戶的閑置房屋，這些城市居民已成為當(dāng)?shù)氐摹俺Ｗ∪丝凇保趥鞑ガF(xiàn)代文明、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

調(diào)動(dòng)各方參與的積極性

空閑農(nóng)房盤活利用因涉及到廣大農(nóng)戶、村集體組織、城市居民和各類市場主體，推進(jìn)中必須統(tǒng)籌好各方利益，照顧到各方關(guān)切，調(diào)動(dòng)各方參與的積極性。

對農(nóng)戶而言，要讓他們有切實(shí)的獲得感。只有做到增加農(nóng)戶收入、改善生活環(huán)境，才能贏得支持。對企業(yè)而言，要讓他們有一定的盈利空間。盤活利用閑置農(nóng)房需要一定的資金投入，而投入的主要渠道是來自于企業(yè)。要通過政策支持和引導(dǎo)，保障企業(yè)有合理的投資回報(bào)，讓他們在參與中嘗到“甜頭”。對村集體組織而言，要讓他們有合理的經(jīng)營收益。要發(fā)揮村“兩委”的組織和推動(dòng)作用，必須與其工作業(yè)績相掛鉤，增加村集體收入是重要的一點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)上要予以充分體現(xiàn)。

對政府來說，首先要優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村及新農(nóng)村建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃、綜合整治，著力營造交通便利、設(shè)施完善、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。如安徽岳西縣黃尾鎮(zhèn)提升高速出口綜合服務(wù)區(qū)服務(wù)能力，清潔鎮(zhèn)村環(huán)境，盤活閑置房屋資源，吸引武漢、合肥、安慶等城市居民來該鎮(zhèn)休閑憩居。安徽淮南市宋王村在開發(fā)利用空閑農(nóng)房過程中，注重加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，大力實(shí)施“向垃圾宣戰(zhàn)、建美麗家園”農(nóng)村環(huán)境集中整治行動(dòng)，道路河渠綠化率已達(dá)90%。

同時(shí)，政府要加大政策引導(dǎo)和支持力度。從調(diào)研來看，凡是空閑農(nóng)房盤活利用較好的地方，都出臺了相關(guān)政策予以支持和引導(dǎo)，在體制機(jī)制方面進(jìn)行了創(chuàng)新。

其中，武漢市出臺的《關(guān)于開展“市民下鄉(xiāng)、村民進(jìn)城”活動(dòng)加快新農(nóng)村建設(shè)的支持措施（暫行）》最具有代表性，被稱為“黃金20條”，提出“以租賃、合作方式利用農(nóng)村空閑農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂、協(xié)議期在三年以上，最高可獲得5萬元的獎(jiǎng)補(bǔ)資金；租賃農(nóng)村空閑農(nóng)房組建鄉(xiāng)村休閑游合作社發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，規(guī)模達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的合作社可獲得10萬元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)”等含金量極高的條款。

銅陵也正在醞釀出臺相關(guān)政策，鼓勵(lì)能人、企業(yè)家、知識分子、市民回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，以租賃、合作方式利用空閑農(nóng)房創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意、養(yǎng)老養(yǎng)生。建議安徽有關(guān)部門借鑒成功經(jīng)驗(yàn)做法，研究制訂推進(jìn)農(nóng)村閑置房屋盤活利用的專項(xiàng)政策，同時(shí)在基礎(chǔ)較好、探索較早、成效初現(xiàn)的淮南、宣城、安慶、黃山、合肥、六安等市，選擇一批離城市較近、旅游資源較為富集、具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鎮(zhèn)村開展試點(diǎn)。

（作者為安徽省政府發(fā)展研究中心課題組，成員：孫東海 凌宏彬 吳傳輝 劉 揚(yáng) 曹一雪 周四貴）