廣州率先試水依法行政條例

劉湘琛

構(gòu)建高效廉潔的政府體系是一個(gè)世界性難題，我們期待更多鮮活而又接地氣的中國式依法行政樣本涌現(xiàn)。

5月1日，在新行政訴訟法實(shí)施兩周年之際，由廣州市人大常委會(huì)制定的《廣州市依法行政條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施。這是全國第一部對(duì)推進(jìn)依法行政作出系統(tǒng)規(guī)定的地方性法規(guī)，堪稱地方層面建設(shè)法治政府的典范性實(shí)施方案。

廣州破題“善治”

十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是中國政治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了一種全新的政治理念，必將推動(dòng)政府在行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政管理領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。

隨后中辦、國辦發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》，將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化細(xì)化為依法行政、建設(shè)法治政府。圍繞著依法行政，廣州市率先破題，既立足于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本規(guī)律，又結(jié)合本地實(shí)際情況。

國家治理的理想狀態(tài)是善治。善治不同于傳統(tǒng)的“善政”或“仁政”：善政要求的是一個(gè)好政府；而善治的本質(zhì)特征在于，政府和社會(huì)共處于最佳狀態(tài)，這不僅要求一個(gè)好的政府，更要求這是一個(gè)能達(dá)到善的社會(huì)治理效果的好政府。也就是說，現(xiàn)代治理理念視域中的政府，必須是公平、公正、高效、廉潔的，能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的治理目的。而這只有通過政府和公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)共同參與、協(xié)同治理才能實(shí)現(xiàn)。

依法行政，通過憲法、法律、地方性法規(guī)等制度體系將政府的治理過程規(guī)范化、具體化，也是將公共權(quán)力納入制度框架的過程。防止權(quán)力的濫用當(dāng)然是其中應(yīng)有之義，但更值得強(qiáng)調(diào)的，則是制度保障之下的高效的政府執(zhí)政能力，是政府執(zhí)政水平的實(shí)質(zhì)性提升。

善治是一種政治理想和政治價(jià)值。而依法行政作為實(shí)現(xiàn)善治的手段，則更偏重于工具性，是一種切實(shí)可行的社會(huì)治理行為。具體而言，依法行政應(yīng)有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，以及更多的公民支持，帶有更多的工具理性。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先必須建立起符合現(xiàn)代治理理念的依法行政的制度體系，同時(shí)這一制度體系必須具有可行性，能夠變成政府實(shí)實(shí)在在的執(zhí)政能力?！稐l例》正是通過制度設(shè)計(jì)切實(shí)提升了政府執(zhí)政能力，在規(guī)范行政權(quán)力的同時(shí)，讓政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

確保決策民主科學(xué)

廣州的做法，首先確保了行政決策環(huán)節(jié)的參與主體更加多元。不同于傳統(tǒng)的政府管制，現(xiàn)代治理理念中的治理主體除政府以外，還包括廣義的社會(huì)組織和廣大民眾，呈現(xiàn)多元化傾向。這一點(diǎn)在《條例》規(guī)定的行政決策環(huán)節(jié)中鮮明地體現(xiàn)出來。

《條例》第十三條指出，行政決策的基本方式是公眾參與、專家論證和行政機(jī)關(guān)決定相結(jié)合。以制度保障各類社會(huì)主體共同參與決策，利益分配的決策過程勢(shì)必更加公開，更富有協(xié)商性和民主性，更有利于謀求社會(huì)對(duì)政府決策的有效配合，保證了行政決策的科學(xué)性和合理性。

為保證公眾參與行政決策，《條例》第十六條規(guī)定了行政決策聽證制度，采用列舉式立法與概括式立法相結(jié)合的方式，說明行政決策聽證的范圍，并且確保聽證參與人具有廣泛的代表性并充分表達(dá)意見?！稐l例》用多個(gè)條文，把重大行政決策公眾參與的方式以及相應(yīng)的組織、運(yùn)作做了具體的規(guī)定，富有創(chuàng)新性。

比如，政府編制的重大行政決策目錄，應(yīng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并向社會(huì)公布；重大行政決策起草部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體向社會(huì)公布決策方案，公布的時(shí)間不得少于十五個(gè)工作日，并公布接受公眾意見的部門、人員和聯(lián)系方式；重大行政決策起草部門應(yīng)當(dāng)征求人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見，采用座談會(huì)、聽證會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)征求意見等形式公開征求利害關(guān)系人以及其他公眾的意見；對(duì)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等民生領(lǐng)域的重大行政決策應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民意調(diào)查；決策起草部門應(yīng)對(duì)公眾意見采納的情況和不采納的理由進(jìn)行反饋。

在保障民眾更廣泛地參與行政決策的同時(shí)，《條例》也細(xì)化了專家參與行政決策的具體步驟。第二十八條明確規(guī)定重大決策起草部門應(yīng)組織專家對(duì)重大行政決策方案的必要性、合法性、合理性、可行性、有效性等進(jìn)行論證；專家人選可從專家?guī)爝x定，可以個(gè)別邀請(qǐng)，也可以由有關(guān)單位推薦；重大決策出臺(tái)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開專家意見及對(duì)專家意見的采納情況。

《條例》還提供了專業(yè)研究機(jī)構(gòu)參與行政決策的渠道，完善了重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在各級(jí)政府的行政管理中規(guī)定過于片面，只強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，往往流于形式，亟待完善。針對(duì)實(shí)踐中的這一問題，《條例》明確授權(quán)重大行政決策起草部門可委托專業(yè)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容細(xì)化為財(cái)政、社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、生態(tài)環(huán)境和法律糾紛等五個(gè)方面，提高了重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的合理性和可操作性。

突出權(quán)力運(yùn)行規(guī)范高效

廣州試水依法行政條例，突出的是行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和高效，以制度防范“行政不作為”。

當(dāng)前，我國行政管理實(shí)踐中，行政執(zhí)法體制改革動(dòng)力不足，行政不作為現(xiàn)象突出。這一點(diǎn)在涉及民眾普遍關(guān)心的食品藥品監(jiān)督、工商行政管理以及質(zhì)量監(jiān)督管理等行政聯(lián)合執(zhí)法的領(lǐng)域尤為明顯。

我國的聯(lián)合執(zhí)法缺乏長效機(jī)制、部門間整合不力，大多為偶然性運(yùn)動(dòng)式聯(lián)合執(zhí)法，執(zhí)法不及時(shí)、部門之間相互推諉等怠于履行法定職責(zé)的情況較為普遍。針對(duì)這一情況，廣州市以制度促進(jìn)行政權(quán)力的規(guī)范和高效運(yùn)作，有效防范行政不作為。其中，富有創(chuàng)新性且具實(shí)效性的措施有：

建立執(zhí)法全過程記錄制度?！稐l例》第三十七條要求對(duì)調(diào)查取證、詢問當(dāng)事人、行政強(qiáng)制等采用照相、錄音、錄像等音像記錄方式進(jìn)行同步記錄，并在24小時(shí)內(nèi)將記錄信息上傳至執(zhí)法信息系統(tǒng)或本單位專用存儲(chǔ)器。

建立健全行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。《條例》第三十九條，要求行政執(zhí)法主體制定行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，由市人民政府法制機(jī)構(gòu)審查后，統(tǒng)一向社會(huì)公布。

建立和完善綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政主管部門之間的分工協(xié)作機(jī)制。《條例》第四十二條規(guī)定，行政處罰權(quán)由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使的，有關(guān)行政主管部門不得怠于履行法定監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，及時(shí)將有關(guān)線索、證據(jù)移交綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并在職權(quán)范圍內(nèi)履行協(xié)助義務(wù)；綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取自行巡查或者與相關(guān)行政主管部門聯(lián)合巡查方式，加強(qiáng)日常巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理違法行為。

打通“最后一公里”

廣州依法行政，抓的是制度的“落地”。當(dāng)前，我國宏觀的行政法律制度體系基本形成。但是，在規(guī)范與事實(shí)之間起銜接作用的微觀制度仍然缺失。正是制度建設(shè)中的這種“最后一公里”現(xiàn)象，直接影響依法行政的整體實(shí)施效果。針對(duì)這一情況，廣州市注重微觀制度創(chuàng)新，設(shè)計(jì)了實(shí)效性強(qiáng)的工作機(jī)制，進(jìn)行了有益的嘗試。

如《條例》第九條，對(duì)行政管理實(shí)踐中較為混亂的行政委托行為，規(guī)定了細(xì)致的行政委托評(píng)估機(jī)制和受委托機(jī)關(guān)報(bào)告機(jī)制。這些規(guī)定細(xì)致到位，有很強(qiáng)的實(shí)踐性和可操作性，行政委托制度得以落到實(shí)處。

行政委托評(píng)估機(jī)制的具體內(nèi)容是：明確了受委托的其他行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織的條件；明確了行政委托前評(píng)估程序，對(duì)委托的必要性、可行性等進(jìn)行前置性審查；明確行政委托實(shí)施中的評(píng)估機(jī)制，行政委托實(shí)施一年后，對(duì)行政委托實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評(píng)估，經(jīng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，行政職權(quán)由原行政機(jī)關(guān)實(shí)施更為恰當(dāng)，或委托后造成公共管理混亂、社會(huì)資源浪費(fèi)的，不得進(jìn)行委托，已經(jīng)委托的，及時(shí)解除委托關(guān)系并向社會(huì)公告。

受委托機(jī)關(guān)對(duì)委托機(jī)關(guān)的報(bào)告機(jī)制，以及委托機(jī)關(guān)對(duì)被委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制的具體要求是：行政委托成立后，被委托機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)名義、在委托范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任，受委托機(jī)關(guān)不得另行轉(zhuǎn)委托，并定期向委托機(jī)關(guān)報(bào)告受委托的行政職權(quán)的實(shí)施情況、存在問題及整改措施；同時(shí)，委托機(jī)關(guān)也必須加強(qiáng)對(duì)受委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

依法行政早已成為廣州市政府社會(huì)治理的核心理念，它也連續(xù)兩年在中國政法大學(xué)法治政府評(píng)估中位列全國第一。因此，中國版本的現(xiàn)代治理理念的創(chuàng)新和落實(shí)，由廣州首開記錄絕不是偶然的。構(gòu)建高效而又廉潔的政府體系是一個(gè)世界性的難題，我們期待著更多鮮活而又接地氣的中國式依法行政版本的面世。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）