構建上海保障房物業(yè)管理機制路徑研究

文/吳鴻根

構建上海保障房物業(yè)管理機制路徑研究

文/吳鴻根

上海加快保障性住房建設，建立了以廉租房、共有產(chǎn)權保障房、征收安置房和公共租賃房為主體的住房保障體系?！笆晃濉?、“十二五”期間，上海共完成105萬套保障房建設?！笆濉逼陂g，上海將新增保障房30萬套，其中2016年已交付保障房5.2萬套。到2020年，上海保障房總量預計將超過135萬套。如何在穩(wěn)步推進上海保障房建設的同時，做好保障房住宅小區(qū)的物業(yè)管理，將成為上海物業(yè)管理行業(yè)迫切需要研究的重要課題。上海要在完善住房保障體系的基礎上，加快構建保障房物業(yè)管理機制，探索一條不同于普通商品房和老公房的保障房物業(yè)管理新路。

一、上海保障性住房物業(yè)管理現(xiàn)狀分析

住房保障體系的建立，除了要讓中低收入住房困難家庭改善居住條件外，還要同步解決保障房家庭的居住環(huán)境。雖然上海近年來大規(guī)模建設保障房，但保障房物業(yè)管理機制尚未形成。為避免重走福利性老公房的管理之路，應盡快構建保障房物業(yè)管理機制，解決保障房物業(yè)管理存在的政策法規(guī)體系缺失、物業(yè)收費與市場嚴重脫節(jié)、物業(yè)企業(yè)經(jīng)營虧損等問題。

(一)法律法規(guī)缺失監(jiān)管尚難到位

我國物業(yè)管理法制建設滯后于行業(yè)發(fā)展，即便是《物權法》、《物業(yè)管理條例》等少量的法律法規(guī)，也很少涉及保障房物業(yè)管理，加上法律法規(guī)和司法解釋不配套，使得現(xiàn)行的法律法規(guī)很難規(guī)范保障房物業(yè)管理的相關行為，直接導致保障房物業(yè)服務模式與傳統(tǒng)物業(yè)管理法律法規(guī)和政策之間的不相適應，無法為保障房物業(yè)管理提供法律支撐和政策保障。物業(yè)企業(yè)遇到管理中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，只能沿用或套用普通商品房和老公房管理方法。對于業(yè)主長期拖欠物業(yè)費、公共費用分攤矛盾、前期物業(yè)企業(yè)拒不撤出管理區(qū)域引發(fā)的糾紛，開發(fā)建設單位如何實施房屋保修，停車收費如何與管理部門分成，物業(yè)企業(yè)與房管部門之間關系如何協(xié)調，政府應承擔的費用如何兌現(xiàn)等問題，因缺乏法律依據(jù)而難以得到徹底解決。

(二) 物業(yè)收費偏離市場，入不敷出

上海職工最低工資增長，水電煤氣價格多次調高，物業(yè)管理成本不斷上升，而物業(yè)管理費卻維持在每月每平方米0.8元左右的較低水平上，與市場嚴重脫節(jié)，致使企業(yè)運營成本居高不下，物業(yè)企業(yè)入不敷出。浦東一個大型保障房小區(qū)每年虧損高達300萬元。而從業(yè)人員收入不高，直接影響工作積極性，造成服務質量下降、人才流失嚴重，給企業(yè)經(jīng)營帶來不少困難。2016年，上海職工最低工資由上年的2020元調至2190元，每人每月上漲170元。本市一家擁有1000余名員工的物業(yè)企業(yè)，每年為此增加支出逾300萬元。另據(jù)一家有105名從業(yè)人員的物業(yè)企業(yè)統(tǒng)計，2016年上海職工最低工資調整后，企業(yè)每月多支出費用1.9萬元，全年22.8萬元，社保繳納基數(shù)比上年多支出18.4萬元，全年需多負擔費用41.2萬元，再加上國定假日加班、高溫補貼等費用，企業(yè)一年多支出50多萬元。該企業(yè)2016年上半年收入301.67萬元，而支出524.01萬元，虧損達到222.34萬元。

(三)市場化經(jīng)營與社會性保障難以結合

如何在保障房物業(yè)管理中融入市場化經(jīng)營，運用市場運行機制實施保障房物業(yè)管理，這是保障房物業(yè)管理需要解決的難題之一。如果不能很好地將社會保障和市場經(jīng)營有機結合，僅僅依靠政府財政補貼和稅收減免，很有可能會重蹈昔日老公房管理“一年新、二年舊、三年破”之覆轍。而物業(yè)企業(yè)由于收不抵支，經(jīng)營難以為繼，雖有一定的社會責任感，也有管好小區(qū)的信心和想法，但心有余而力不足，造成不少居民怨聲載道。調查顯示，本市一個總建筑面積逾百萬平方米的保障房居住社區(qū),多層住宅物業(yè)費每月每平方米僅為0.75元，其中政府補貼部分物業(yè)費，期限為10年。10年后，政府補貼取消，住戶不愿調整物業(yè)費，物業(yè)企業(yè)每年虧損高達300多萬元。

(四)保障住房統(tǒng)籌協(xié)調難度較大

協(xié)調難度大、推進力度不夠，已成為保障房物業(yè)管理的難點之一。保障房物業(yè)管理涉及房管、民政、財稅、公安、街道、開發(fā)企業(yè)等多個部門。由于缺少權威部門的牽頭組織，各職能部門對其承擔的職責不是很清楚，彼此間也缺乏必要溝通。如果沒有專門的協(xié)調機構，單靠物業(yè)企業(yè)單槍匹馬，其工作難度可想而知。另外，受傳統(tǒng)房屋管理觀念影響，不少居民習慣于小區(qū)里有問題就找物業(yè)企業(yè)。由于行政管理體制不順，小區(qū)住戶、物業(yè)企業(yè)、建設單位等主體間的責任權利界定不清晰，造成物業(yè)管理糾紛層出不窮，不少遺留問題長期得不到解決。事實上，保障房物業(yè)管理牽涉到水電、煤氣、環(huán)衛(wèi)、綠化等10多個部門，它們之間既沒有行政隸屬關系，也無直接的經(jīng)濟聯(lián)系，較難由物業(yè)企業(yè)獨家應對、處理。

二、上海保障性住房物業(yè)管理難點研究

由于保障房建設與物業(yè)管理不能同步，物業(yè)管理不到位引發(fā)社會矛盾、業(yè)委會運作不規(guī)范損害住戶利益、住宅小區(qū)設施設備破損缺失影響居民生活、法律法規(guī)不健全帶來的監(jiān)管不力等問題時有發(fā)生。物業(yè)管理收費標準偏低，企業(yè)人力成本逐年遞增，經(jīng)營管理費用不斷上升，物業(yè)服務企業(yè)經(jīng)營虧損，引發(fā)了不少新的物業(yè)管理問題。

(一)住宅小區(qū)業(yè)委會組建率較低

經(jīng)過20多年的發(fā)展，上海住宅小區(qū)的業(yè)委會組織建設不斷完善。截至2016年底，上海已組建業(yè)委會的住宅小區(qū)達到8469個，占符合成立條件住宅小區(qū)總數(shù)的87.86%。

在保障房小區(qū)，由于住戶自我管理意識缺失，參與小區(qū)事務積極性不高，小區(qū)業(yè)委會組建率明顯低于上海的平均水平。如上海某保障房小區(qū)由于協(xié)調難度大，雖已建成10年，但至今未成立業(yè)委會。在一些偏遠的保障房小區(qū)，小區(qū)業(yè)委會組建率僅為50%。而小區(qū)業(yè)委會組建程序不規(guī)范、已建業(yè)委會自治能力不足、社會監(jiān)管不到位、業(yè)委會“越權”行為損害業(yè)主權益等現(xiàn)象時有發(fā)生，居民反映較為強烈。業(yè)主大會組建難、業(yè)委會換屆改選難、議事決策表決通過難等情況較為普遍。

(二)企業(yè)經(jīng)營虧損遭遇生存壓力

上海已初步建立與市場經(jīng)濟相適應的物業(yè)管理體制，但現(xiàn)行保障房物業(yè)收費還較難適應市場發(fā)展需要，與企業(yè)服務成本變動不掛鉤，沒有形成良性有序的物業(yè)管理價格機制，加上部分居民住房消費意識淡薄，缺乏主動繳費的自覺性，物業(yè)管理費收繳率不高，令不少物業(yè)企業(yè)經(jīng)營陷入窘境，遭遇嚴重的生存壓力。一家承擔保障房物業(yè)管理的企業(yè)，2015年9月至2016年6月，共虧損373.09萬元。上海曾一度出現(xiàn)物業(yè)企業(yè)集中拋盤現(xiàn)象，2012年至2013年，上海被拋盤的小區(qū)達到200多個。

(三)房屋配套設施設備破損缺失

保障房住宅小區(qū)公共配套設施標準低、物業(yè)服務收費標準低、物業(yè)服務費收繳率低，使得物業(yè)管理矛盾較為突出，一些物業(yè)企業(yè)只能選擇退出，由街鎮(zhèn)政府托底管理，影響了居民的正常生活秩序。浦東新區(qū)目前共有80萬平方米的物業(yè)，由12個街道實行不同形式的托底管理。

調查發(fā)現(xiàn)，部分保障房小區(qū)公共設施配建相對落后，商業(yè)市政配套設施也不夠完善。由于硬件先天不足、規(guī)劃不合理、配套設施不齊全、基礎設施較為薄弱，導致物業(yè)管理矛盾凸顯。不少小區(qū)務農(nóng)人員多、外來務工人員多，違章搭建、非法占用綠地問題較為嚴重，亂堆放、亂搭建、亂種菜“三亂”現(xiàn)象突出。住戶農(nóng)村生活習慣較難改變，繳費意識淡薄，而物業(yè)企業(yè)迫于經(jīng)費短缺，管理標準和服務質量有所降低，少數(shù)住戶以此為由拒付物業(yè)費，小區(qū)物業(yè)管理陷入惡性循環(huán)。個別小區(qū)排水設施存在缺陷，綠化方案不盡合理，殘障人士通道缺乏，垃圾廂房配置不足，市政道路和菜場等配套設施不夠健全，管理職責不清，養(yǎng)護工作滯后，造成小區(qū)綠化地帶雜草叢生。

(四)服務質量下降居民欠費嚴重

物業(yè)企業(yè)經(jīng)營虧損，從業(yè)人員收入較低。滬上大多數(shù)物業(yè)人員月收入不足4000元。物業(yè)企業(yè)要靠較低的收入來調動從業(yè)人員的工作積極性，留住業(yè)務骨干，確實有點力不從心。據(jù)統(tǒng)計，上海物業(yè)管理行業(yè)年均人員流動率達22%，其中保安人員年均流動率高達35%。本市一家區(qū)屬房地集團，近三年來因經(jīng)濟效益不佳而“跳槽”的物業(yè)管理骨干人員達30余人。以物業(yè)維修服務為例，由于維修人員收入不高，一些技術水平較高的維修人員紛紛“跳槽”，導致維修人員整體技術水平下降，房屋維修質量不盡如人意，居民投訴率居高不下。本市一家集團物業(yè)滿意度調查測評結果顯示，在2531個投訴樣本中物業(yè)維修投訴達到1114個，占到44%，名列投訴項目之首。不少居民反映，物業(yè)維修人員來得及時修得快，服務態(tài)度也蠻好，就是有時房子修來修去修不好。

物業(yè)服務不到位，引起了居民不滿，不少居民以服務不到位、管理措施跟不上為由拒付物業(yè)費。一些居民將房屋動遷矛盾、住宅質量問題也推到物業(yè)企業(yè)頭上，將原本不屬于服務范疇的問題，都歸咎于企業(yè)辦事不力、協(xié)調能力較差。久而久之，住戶對企業(yè)“誤解”越來越深，并以此作為拒付物業(yè)費的借口。個別居民因動遷遺留問題得不到解決，長期拖欠物業(yè)管理費。據(jù)不完全統(tǒng)計，上海保障房小區(qū)物業(yè)費平均收繳率不足八成。以上海目前已建保障房110.2萬套、平均每套房屋建筑面積65平方米測算，上海保障房總建筑面積為7163萬平方米，如按平均每平方米每月物業(yè)管理費0.8元、收繳率80%估算，居民每年欠繳物業(yè)費高達1.38億元。

三、構建保障房物業(yè)管理機制路徑研究

如何按照“政府主導、法律支撐、資金保證、稅收減免、市場運作、社會參與、住戶滿意”的原則，強化上海保障房小區(qū)綜合治理，探索保障房物業(yè)管理的組織形式、服務方式、運行模式和管理機制，走出一條區(qū)別于直管售后公房和普通商品房的物業(yè)管理新路，這對上海物業(yè)管理行業(yè)來說是機遇更是挑戰(zhàn)。因此，構建和完善上海保障房物業(yè)管理機制，對“十三五”物業(yè)管理行業(yè)的轉型發(fā)展有著重要的意義。

(一)從戰(zhàn)略高度思考管理機制建設

要從戰(zhàn)略高度認識保障房物業(yè)管理機制建設的緊迫性和重要性：1.思考保障房物業(yè)管理未來的基本定位和發(fā)展目標，在規(guī)劃實施、產(chǎn)業(yè)延伸、市場選擇、轉型發(fā)展等方面制定保障措施；2.改變傳統(tǒng)物業(yè)管理思路，構建市場經(jīng)營與社會保障相結合的保障房物業(yè)管理機制；3.有針對性地培養(yǎng)一批懂管理、善經(jīng)營、知法律的高素質復合型人才，造就一支適合行業(yè)發(fā)展、技術過硬、綜合素質好、相對穩(wěn)定的保障房經(jīng)營管理團隊；4.以專業(yè)化、市場化為導向，開放資源，打造平臺，吸引更多優(yōu)秀企業(yè)和人才參與保障房物業(yè)管理；瞄準物業(yè)延伸服務可能帶來的商機，整合物業(yè)企業(yè)運行機制、組織架構、資源配置，提升企業(yè)核心競爭力和盈利能力，推動傳統(tǒng)物業(yè)管理向現(xiàn)代服務業(yè)轉型。

（二）完善法規(guī)體系，提供法律保障

要加快制定《住房保障法》：1.將保障房物業(yè)管理納入住房保障體系范疇；2.修改《物業(yè)管理條例》，增加保障房物業(yè)管理內容，從法律法規(guī)上明確保障房物業(yè)管理的對象標準、資金來源和專門機構，以及對違法違規(guī)行為的懲處措施，從制度和措施上保證保障房物業(yè)管理規(guī)范合理，讓政府職能部門監(jiān)管時有法可依；3.在《住房保障法》出臺之前，先行推出《上海保障房物業(yè)管理規(guī)定》；4.加強保障房物業(yè)管理法制建設，出臺與保障房物業(yè)管理配套的規(guī)章制度，用健全的政策法律體系，保障政府部門、物業(yè)企業(yè)和住戶的權利義務，為保障房物業(yè)管理營造較好的政策法律環(huán)境。

(三)健全物業(yè)管理聯(lián)席會議制度

要將保障房物業(yè)管理機制建設列入政府目標責任考核體系：1.探索建立以政府為主導的保障房小區(qū)綜合管理聯(lián)席會議制度，搭建組織架構，明確工作職責，形成多方溝通、協(xié)商、落實機制；2.強化房管、民政、財稅、公安等職能部門聯(lián)動，對保障房物業(yè)管理實施業(yè)務指導，力保政府決策、政策法律、財政資金、稅收減免、管理措施落實到位；3.研究保障房物業(yè)管理稅收減免和物業(yè)費補貼及相關財政稅收支持政策；4.組建由房管、財稅、民政、公安、房管辦事處、居委會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)和居民參加的小區(qū)管理委員會，對保障房實施全方位、社會化的綜合管理；5.推行保障房小區(qū)黨建聯(lián)建工作，發(fā)揮居民區(qū)黨組織和居委會作用，加強對保障房物業(yè)管理的指導、監(jiān)督和幫助。

(四)將業(yè)委會納入社區(qū)管理范疇

1.推進保障房小區(qū)業(yè)委會建設，依法將業(yè)委會工作納入社區(qū)管理范疇，健全完善房管、街鎮(zhèn)、居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)五位一體的社區(qū)物業(yè)管理體系；2.嘗試居委干部擔任業(yè)委會委員的“交叉任職”管理模式，并推舉有基層實戰(zhàn)經(jīng)驗的在職黨員加入業(yè)委會，實現(xiàn)居委會、業(yè)委會與物業(yè)企業(yè)資源共享與優(yōu)勢互補；3.選舉產(chǎn)生由法律、財務、審計、物業(yè)管理等方面專業(yè)人員組成的業(yè)委會監(jiān)督委員會，并邀請熱心業(yè)委會工作的社會各方面人士參加，以體現(xiàn)業(yè)委會監(jiān)督委員會工作的全面性、公正性；4.設立業(yè)委會專業(yè)委員會，對業(yè)委會工作實施監(jiān)督，督促業(yè)委會完善業(yè)主大會議事規(guī)則和管理規(guī)約、制定規(guī)范性文本、實施賬務公開并上墻公布；5.每半年由監(jiān)委會對業(yè)委會經(jīng)費使用情況進行審計，向業(yè)主大會報告；6.受理業(yè)主重大投訴，彈劾有重大工作失誤的業(yè)委會成員和業(yè)主代表；7.引導幫助業(yè)委會成員履行好職責，協(xié)調業(yè)委會與居委會、物業(yè)企業(yè)、業(yè)主之間關系；8.在有條件的小區(qū)建立由居民區(qū)黨組織牽頭的小區(qū)綜合管理例會制度，規(guī)范業(yè)主大會組建、業(yè)委會換屆改選及日常運作，研究解決保障房小區(qū)綜合治理難題；9.對未建業(yè)委會或業(yè)委會已建但不能正常履職的小區(qū)，可經(jīng)業(yè)主大會授權，由居委會代行業(yè)委會部分職責，推動業(yè)委會標準化和規(guī)范化建設。

(五)運用市場機制實施物業(yè)管理

1.考慮到保障房物業(yè)管理的特殊性，可在小區(qū)管委會監(jiān)督下，引入市場競爭機制，面向社會選聘有豐富商品房管理經(jīng)驗，又具備多年老公房物業(yè)管理實踐經(jīng)驗，而且具有較高社會知名度和較強社會責任感的企業(yè)，對小區(qū)實施一體化物業(yè)管理；2.由區(qū)住房保障服務中心、街鎮(zhèn)、居民和物業(yè)企業(yè)共同出資，設立保障房物業(yè)管理專項資金，按照“租費封閉運作、住房保障中心監(jiān)管、政府部門審計”的模式運行；3.以政府出資購買物業(yè)服務成果、經(jīng)營性房屋出租、開展有償服務等形式，保證保障房物業(yè)管理企業(yè)有一定盈利；4.探索運用市場機制實行社會化服務之路，不斷完善保障房服務配套措施，積極創(chuàng)新企業(yè)盈利模式，努力做好物業(yè)管理延伸服務。

（六）政府購買服務，財政稅收支持

要解決保障房物業(yè)管理資金短缺、企業(yè)經(jīng)營虧損的難題，可按照“取之于政府，用之于住戶”的原則，以政府購買物業(yè)服務成果的形式，對保障房小區(qū)和物業(yè)企業(yè)給予相應財政補貼和稅收減免。

1.可參照目前實施的老舊小區(qū)資金補貼的做法，由政府部門每年從地方財政、住房公積金增值收益、保障房建設資金中拿出一定資金納入財政預算，以購買物業(yè)服務的形式，對從事保障房物業(yè)管理的企業(yè)實施專項補貼；2.吸納社會資金，籌建保障房物業(yè)管理資金；3.擴大住房公積金使用范圍，鼓勵保障房居民用公積金繳納物業(yè)費和房屋租金，以提高物業(yè)費和房屋租金收繳率；4.通過減免稅收、降低稅率等調節(jié)手段，從稅收政策上扶持保障房物業(yè)企業(yè)，對政府購買物業(yè)服務支付給企業(yè)的資金補貼以及對企業(yè)經(jīng)營所得實施稅收減免；5.試點物業(yè)服務費標準與最低工資掛鉤制，對保障房物業(yè)管理企業(yè)上繳的稅收實行“先征后返”，專項補貼和獎勵考核優(yōu)秀的保障房小區(qū)和物業(yè)企業(yè)，以解決保障房物業(yè)管理企業(yè)的生存和發(fā)展問題。

(七)立足社區(qū)資源，延伸物業(yè)服務

不少保障房小區(qū)配套措施不到位，購物難、就學難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難等問題凸顯，物業(yè)企業(yè)要在做好傳統(tǒng)服務的基礎上，從滿足居民居住和生活需求出發(fā)，立足小區(qū)現(xiàn)有資源，挖掘潛在市場機會，延伸物業(yè)服務鏈條，創(chuàng)新社區(qū)商業(yè)模式，并通過政府購買服務成果等方式，尋求新的經(jīng)濟增長點，解決保障房物業(yè)管理成本倒掛問題。

1.探索家庭式居家養(yǎng)老服務新模式。物業(yè)企業(yè)要主動參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務，利用物業(yè)企業(yè)熟悉小區(qū)情況的優(yōu)勢，通過整合社區(qū)文化、教育、醫(yī)療、家政、保安、保潔、綠化等資源，依靠社區(qū)力量，以家庭為核心，由政府或個人購買服務，企業(yè)提供包含房屋維修、生活護理、餐飲配送、家政服務、精神慰藉等內容的家庭式居家養(yǎng)老服務，讓老年人不出家門就能享受全方位養(yǎng)老服務。

2.試行物業(yè)代行收費職能。由物業(yè)企業(yè)代行小區(qū)水電、煤氣、電信、郵電、物業(yè)等收費職能，推行小區(qū)收費一門式和電子化；推出房屋代理經(jīng)租業(yè)務，承接業(yè)主和企業(yè)委托的房屋經(jīng)營管理，提供房屋買賣和出租的業(yè)務咨詢、手續(xù)辦理等專項服務。

3.開展網(wǎng)絡通信維修服務。與網(wǎng)絡通信、有線電視等部門展開合作，由網(wǎng)絡通信、有線電視等部門對維修電工進行業(yè)務培訓，授權物業(yè)企業(yè)在小區(qū)設立應急維修點，實施急修故障24小時服務。

4.建立小區(qū)電子商務平臺。針對保障房小區(qū)配套設施不全的問題，物業(yè)企業(yè)要積極拓展快遞收件、代送牛奶、代發(fā)報紙、餐飲配送等延伸服務；引入農(nóng)業(yè)合作社進小區(qū)銷售平價新鮮蔬菜；嘗試在小區(qū)放置自動售貨機、銀行柜員機，設立實體或網(wǎng)絡微型家用品超市，打造社區(qū)物業(yè)服務平臺。

(八)實施監(jiān)管考核，提供監(jiān)督保障

要學習借鑒新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的保障房物業(yè)管理經(jīng)驗，探索建立科學、規(guī)范、系統(tǒng)、嚴格的保障房物業(yè)管理監(jiān)管考核機制。

1.房管、民政、財稅、公安、街鎮(zhèn)等政府職能部門要加強聯(lián)動，對保障房物業(yè)管理實施監(jiān)管考核；2.建立保障房物業(yè)管理測評體系，對物業(yè)企業(yè)實行責任目標考核，對管理目標、經(jīng)營成本、維修服務、專項資金使用和居民滿意度進行測評，形成政府主導下的較為科學的評估考核和獎懲機制；3.制定保障房物業(yè)管理監(jiān)管考核辦法。由房管、民政、財稅、公安、街鎮(zhèn)、派出所、房產(chǎn)辦事處、業(yè)委會、居委會和住戶，對物業(yè)管理、社區(qū)治安、維修服務、綠化養(yǎng)護、保潔保安等進行專項檢查考核，以此作為對物業(yè)企業(yè)施以獎勵、補貼和續(xù)聘的依據(jù)；4.探索保障房物業(yè)管理網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，運用網(wǎng)絡對保障房物業(yè)服務實施動態(tài)管理，建立快速而靈敏的網(wǎng)絡管理和信息反饋系統(tǒng)，為保障房小區(qū)居民營造溫馨和諧的幸福家園。

（作者單位：浦東房地產(chǎn)集團）