強(qiáng)化住房居住功能須成為長(zhǎng)效政策

文/崔光燦

強(qiáng)化住房居住功能須成為長(zhǎng)效政策

文/崔光燦

一、住房投資功能的強(qiáng)化帶來(lái)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平衡

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)化取向的住房制度改革，提高了住房配置效率，有效解決了城市居民的住房困難。住房的屬性也從單獨(dú)滿足居住的功能，演化為居住與資產(chǎn)配置功能兼有。住房制度改革“初心”主要是解決居住問(wèn)題，但沒(méi)有預(yù)期到住房的資產(chǎn)配置功能會(huì)在短期內(nèi)快速?gòu)?qiáng)化。住房成為家庭資產(chǎn)的重要部分，并成為積累財(cái)富甚至“創(chuàng)造”財(cái)富的工具。在市場(chǎng)波動(dòng)過(guò)程中，購(gòu)房時(shí)機(jī)的選擇成為影響家庭財(cái)富的重要因素，誘發(fā)部分家庭通過(guò)短期“炒房”獲得財(cái)富的現(xiàn)象出現(xiàn)，使住房的居住功能不斷被“弱化”，產(chǎn)生了市場(chǎng)內(nèi)在不穩(wěn)定性和社會(huì)財(cái)富的不公平分配。

（一）將住房作為“短期投資”對(duì)象是市場(chǎng)不穩(wěn)定的起點(diǎn)

當(dāng)住房可以以較低的成本在短期內(nèi)買進(jìn)賣出時(shí)，住房的資本市場(chǎng)特性開(kāi)始顯現(xiàn)，并隨著市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，形成了“買漲賣跌”的資產(chǎn)市場(chǎng)特征，使預(yù)期變化與金融支持成為影響市場(chǎng)供求關(guān)系的重要因素。價(jià)格波動(dòng)是所有資本市場(chǎng)的共同特征，并會(huì)出現(xiàn)階段性價(jià)格快速上升現(xiàn)象，特別是在住房市場(chǎng)房?jī)r(jià)一輪輪上升過(guò)程中，會(huì)形成一輪輪的恐慌性購(gòu)房現(xiàn)象。市場(chǎng)的波動(dòng)為短期套利提供了可能，而市場(chǎng)的短期投資更加劇了市場(chǎng)的波動(dòng)，還常常有部分不良中介推波助瀾，使市場(chǎng)的穩(wěn)定性不斷弱化。

（二）住房的代際不公平現(xiàn)象明顯

當(dāng)家庭將住房作為財(cái)富的貯存或積累手段時(shí)，當(dāng)代家庭會(huì)過(guò)多占有住房，并促進(jìn)住房?jī)r(jià)格相對(duì)實(shí)際居住需求過(guò)快上漲。隨著住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲，下一代家庭將為住房支付更多成本，這一成本可能遠(yuǎn)大于他們未來(lái)收入中可以用于支付居住成本的合理比例，其實(shí)質(zhì)是當(dāng)代人通過(guò)資本“占有”了下一代家庭的財(cái)富或勞動(dòng)。同樣，地方政府的“土地財(cái)政”模式，過(guò)多的土地出讓與70年的土地出讓金一次性收取，也使政府提前收取了后期政府的土地收益。所以，當(dāng)代家庭占有過(guò)多的住房，是提前占有了未來(lái)家庭的財(cái)富，由此產(chǎn)生了明顯的代際分配不公平現(xiàn)象。

（三）加劇了城鄉(xiāng)不平衡

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心，以農(nóng)業(yè)人口在城市擁有穩(wěn)定的就業(yè)、穩(wěn)定的住房為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口市民化。但部分家庭過(guò)多占有住房，將來(lái)住房上漲后無(wú)論是出售給新市民，還是出租給新市民，都需要新市民支付更多的居住成本，這會(huì)影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因?yàn)?，如果部分家庭不過(guò)多占有住房，如果市場(chǎng)上實(shí)際的居住需求與供應(yīng)匹配，住房就不會(huì)成為資產(chǎn)配置的重要對(duì)象，價(jià)格就不會(huì)過(guò)快上升。隨著住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲，新市民的住房支付能力不足問(wèn)題顯化。多數(shù)城鎮(zhèn)家庭通過(guò)單位分房、較早購(gòu)買商品住房、動(dòng)遷安置解決了住房問(wèn)題，少數(shù)低收入家庭也逐步通過(guò)住房保障政策解決了住房困難。新進(jìn)城的市民，既包括留在城市就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，也包括新進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其預(yù)期收入決定了他們難以通過(guò)市場(chǎng)的方式解決住房問(wèn)題。城市的發(fā)展如果沒(méi)有新的人口流入，特別是青年人口的流入，其動(dòng)力就會(huì)受到影響。

（四）住房資產(chǎn)價(jià)格管理尚沒(méi)有好的政策

若想從資產(chǎn)價(jià)格管理的角度來(lái)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，目前還缺乏有效的手段。資產(chǎn)價(jià)格更多是金融領(lǐng)域調(diào)控的內(nèi)容，國(guó)際上還沒(méi)有成熟的資產(chǎn)價(jià)格管理經(jīng)驗(yàn)，貨幣政策如何影響資產(chǎn)價(jià)格仍需要實(shí)踐檢驗(yàn)。信貸政策和稅收政策是調(diào)控資產(chǎn)價(jià)格的主要手段，但商業(yè)信貸更多服務(wù)于商業(yè)銀行，還缺少專門的住房信貸政策體系，稅收主要針對(duì)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，還沒(méi)有形成針對(duì)持有環(huán)節(jié)的稅收體系，總體上還沒(méi)有形成穩(wěn)定的調(diào)控機(jī)制。

總體來(lái)看，隨著住房居住功能的弱化，住房資產(chǎn)配置功能的加強(qiáng)，住房資源配置不平衡逐步成為社會(huì)矛盾的載體，而且又缺乏有效的市場(chǎng)管理手段，因此，必須從“治本”方面解決問(wèn)題，即強(qiáng)化住房的居住功能。

二、平衡住房的居住與投資功能是市場(chǎng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)

（一）住房的居住功能與財(cái)富積累功能并存已不可逆轉(zhuǎn)

從各國(guó)的住房政策演變來(lái)看，同時(shí)重視住房的兩種功能已成為趨勢(shì)。多數(shù)國(guó)家也通過(guò)各種支持政策，增加居民的住房自有率，服務(wù)于家庭解決居住問(wèn)題與財(cái)富積累這兩個(gè)目標(biāo)。英國(guó)政府繼1966年開(kāi)始公共住房出售后，在1980年進(jìn)一步出臺(tái)了租戶可以以低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格購(gòu)買租賃公共住房政策。美國(guó)政府從上世紀(jì)70年代起持續(xù)鼓勵(lì)低收入家庭購(gòu)買產(chǎn)權(quán)住房政策，使住房自有率不斷提高，于2005年前后超過(guò)69%。同樣，我國(guó)也于上世紀(jì)80年代開(kāi)始了住房制度改革，實(shí)施了公房出售，并于1998年實(shí)施了住房的貨幣化改革，使住房自有率大幅提高。當(dāng)人們更多關(guān)注住房資產(chǎn)及其增值功能時(shí)，住房的資產(chǎn)屬性被不斷放大。這時(shí)住房?jī)r(jià)格的變化就不再取決于居住需求，而是取決于居住與投資這兩種需求。居住需求的變化主要取決于人口的變化，而投資需求的變化則更多取決于對(duì)資產(chǎn)配置的需求，以及對(duì)購(gòu)買時(shí)機(jī)的決策。同樣，對(duì)我國(guó)城市家庭而言，住房也已成為家庭財(cái)富的重要載體。住房在滿足居住功能的同時(shí)承載財(cái)富積累的功能，這一狀況已不可改變，未來(lái)的住房政策重點(diǎn)是要平衡好這兩個(gè)功能。

（二）在平衡居住與財(cái)富積累功能中強(qiáng)化居住功能

實(shí)現(xiàn)住房的“以居住為主”，即按“住房是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位，平衡住房的居住與資產(chǎn)配置功能。住房的基本功能是居住，其次才是資產(chǎn)配置。住房可以作為長(zhǎng)期的資產(chǎn)配置工具，但不宜作為短期的投資工具，應(yīng)縮小短期投資獲利的空間。住房作為家庭資產(chǎn)，不宜進(jìn)行過(guò)多的不平衡配置，即不宜使一個(gè)家庭擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于家庭居住需求及合理資產(chǎn)配置范圍的住房數(shù)量，尤其是通過(guò)金融杠桿過(guò)多擁有住房。

增加非居住房屋的資產(chǎn)配置功能。在財(cái)富積累上，住房與非居住用房不同，可進(jìn)一步通過(guò)降低稅收等，強(qiáng)化辦公、商業(yè)等房屋的投資功能，改變以前住房交易成本低，商辦交易成本高的現(xiàn)象，使投資非居住房屋更加容易。同時(shí)，要發(fā)展房地產(chǎn)金融，如通過(guò)REITs等，發(fā)展商業(yè)、辦公、倉(cāng)儲(chǔ)、醫(yī)院等非居住地產(chǎn)的投資渠道，使普通市民能通過(guò)基金投資非居住地產(chǎn)。

（三）強(qiáng)調(diào)住房的自住率而不是自有率

各國(guó)在解決居民住房時(shí)實(shí)施過(guò)不同的政策，但多數(shù)國(guó)家最終都將提高住房自有率作為政策目標(biāo)之一。住房自有率也被稱為住房私有率，反映住房的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也可以反映住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或住房的“私有化”程度，但不能反映居民的居住狀況好壞，更不能說(shuō)明住房分配是否公平。在此，可以考慮引入一個(gè)更有價(jià)值的指標(biāo)，就是“住房自住率”，即住在自己擁有的住房中的比例，這一比例越高居住的穩(wěn)定性越高。

我國(guó)目前的住房私有率已經(jīng)較高，未來(lái)的住房發(fā)展不應(yīng)該過(guò)多關(guān)注住房自有率，反而應(yīng)該關(guān)注住房自住率、住房空置率。住房無(wú)論是自住還是投資，都必須用于居住，自己不住，就要提供給別人居住，不能浪費(fèi)住房資源。

在我國(guó)前一階段存在大量投資投機(jī)性購(gòu)房、住房空置嚴(yán)重、使用效率不高的情況下，應(yīng)該同時(shí)鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展和住房自住率提高，這兩者是不矛盾的。提高住房自住率，可解決住房回歸居住功能問(wèn)題。不要將住房作為投資品，特別是不要將住房大量空置，等待其升值。同時(shí)，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，也是為了提高住房的使用效率，同時(shí)提高承租戶的穩(wěn)定性。

（四）使住房的投資收益主要來(lái)自于居住功能

當(dāng)大家投資住房的收益主要來(lái)自于未來(lái)居住功能產(chǎn)生的租金收入，而不是資產(chǎn)價(jià)格上升帶來(lái)的超額資本利得收益時(shí)，住房市場(chǎng)才可能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定。人們?cè)趯⒆》孔鳛橘Y產(chǎn)配置時(shí)，一是考慮自己居住的需要，二是考慮未來(lái)他人居住的需求。住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定帶來(lái)個(gè)人購(gòu)房的理性，人們可以完全根據(jù)自己的居住需求配置住房資產(chǎn)，不用過(guò)分擔(dān)心未來(lái)房?jī)r(jià)過(guò)快上升而“超前購(gòu)房”，因?yàn)閷①?gòu)房款投資于其他金融產(chǎn)品，其收益并不一定低于投資住房，更不存在“恐慌性”購(gòu)房。房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定就自然形成了。

三、強(qiáng)化住房居住功能的其他政策設(shè)想

（一）進(jìn)一步完善住房供應(yīng)體系，鼓勵(lì)滿足不同需求的住房發(fā)展模式

鼓勵(lì)各地在“因城施策”市場(chǎng)調(diào)控的基礎(chǔ)上，探索有效的住房供應(yīng)模式。改變以往的非租即售、非市場(chǎng)即保障的簡(jiǎn)單劃分，鼓勵(lì)發(fā)展各種形式的住房產(chǎn)權(quán)，包括共有產(chǎn)權(quán)、有限產(chǎn)權(quán)等，提高新市民的住房支付能力，增加多途徑的住房供應(yīng)手段。其中，共有產(chǎn)權(quán)住房兼顧了家庭住房的居住需求和資產(chǎn)配置功能，減少了投資功能，也減少了對(duì)住房保障福利的依賴。

（二）平衡住房的取得與持有成本

目前住房的開(kāi)發(fā)成本過(guò)高，前期購(gòu)買成本過(guò)高，而后期持有成本很低，這也是造成將住房作為投資品，甚至大量空置的原因之一。減少和降低前期開(kāi)發(fā)稅收成本，完善交易環(huán)節(jié)稅收，通過(guò)交易環(huán)節(jié)稅收和所得稅，進(jìn)一步抑制短期投資性交易。區(qū)別對(duì)待住房的改善性置換交易與短期投資交易的稅收，形成住房以小換大、先賣后買的稅收抵減政策。

（三）形成新型的住房信貸政策體系

住房政策必須越來(lái)越依賴住房金融工具。住房金融不能完全是商業(yè)行為，而要形成以更多服務(wù)于“社會(huì)公共政策”為目的的住房金融工具。住房信貸政策既要有利于支持合理的基本住房需求，也要起到調(diào)控資產(chǎn)性投資的作用。如美國(guó)就規(guī)定了社區(qū)銀行對(duì)中低收入家庭信貸的比例。應(yīng)增加對(duì)住房購(gòu)房貸款的審查和限制，主要通過(guò)限貸控制投資性需求。

（四）形成對(duì)城市居民購(gòu)買首套住房的支持政策體系

在現(xiàn)有住房保障政策基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究對(duì)新市民、城市年輕家庭購(gòu)買首套住房的支持政策，包括貸款貼息、單位補(bǔ)貼、稅收減免等。

住房是商品，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的商品，是關(guān)系社會(huì)公平的商品，因此住房不能成為投機(jī)性商品，住房必須更多回歸居住功能，可用于適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)配置，但不能用于“炒作”。

（作者單位：上海師范大學(xué)）