我國(guó)房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位

屈玉含

（071000 河北大學(xué) 河北 保定）

我國(guó)房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位

屈玉含

（071000 河北大學(xué) 河北 保定）

當(dāng)前，全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅（也稱物業(yè)稅）改革意義重大。這既是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的客觀要求；又是進(jìn)一步完善財(cái)稅體制、合理調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)社會(huì)公平正義的迫切需要；也是完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控制度基礎(chǔ)、促進(jìn)房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。要抓住房?jī)r(jià)上漲壓力仍然較大、各方面呼聲較高的有利時(shí)機(jī)，進(jìn)一步凝聚各級(jí)政府、學(xué)界、業(yè)界和社會(huì)大眾等各方共識(shí)，切實(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，落實(shí)這一事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度安排。本文分析了我國(guó)房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位的相關(guān)內(nèi)容。

房地產(chǎn)稅；功能定位；建議

2015年，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《立法法》對(duì)稅收法定原則在法律層面得到更為清晰、明確的確立，使得包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財(cái)稅領(lǐng)域立法廣受關(guān)注。在此背景之下，當(dāng)前社會(huì)呈現(xiàn)出一種對(duì)房地產(chǎn)稅法功能作用的強(qiáng)烈期待，認(rèn)為其出臺(tái)可以解決與房地產(chǎn)相關(guān)之諸多社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)問題，如挽救地方財(cái)政困境、平抑房?jī)r(jià)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展等。

一、房地產(chǎn)稅的功能定位

（1）對(duì)房地產(chǎn)稅法政治功能的討論，應(yīng)避免只從經(jīng)濟(jì)層面考慮財(cái)稅職能和只從外在層面考慮財(cái)稅法的效果，而是要從國(guó)家治理與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)理論角度進(jìn)行理解和認(rèn)識(shí)。增加地方政府收入常常被認(rèn)為是房地產(chǎn)稅法的首要功能。作為一種公共財(cái)產(chǎn)法，財(cái)稅法的直接功能就是理好公共之財(cái)，既要“定紛止?fàn)帯?，又要“物盡其用”。符合利益交換原則是房地產(chǎn)稅發(fā)揮此項(xiàng)功能的正當(dāng)性基礎(chǔ)。現(xiàn)代國(guó)家的主要職能是向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并為私人產(chǎn)品的有效提供創(chuàng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境，這需要各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，使得每一級(jí)政府機(jī)器得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而房地產(chǎn)稅所具有的區(qū)位特征明顯、對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲程度小、便于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、收益補(bǔ)償、稅源穩(wěn)定、具有一定的收入規(guī)模等特征，使其可以成為構(gòu)建地方財(cái)源的重要組成部分。通過建立法治化的政府間財(cái)政關(guān)系，來明確劃分理財(cái)行為權(quán)責(zé)歸屬、構(gòu)建科學(xué)的中央與地方間財(cái)政關(guān)系、解決地方政府財(cái)政收支平衡。

（2）改善“土地財(cái)政”，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。自分稅制改革以來，地方政府長(zhǎng)期依賴土地出讓金彌補(bǔ)財(cái)權(quán)、事權(quán)的不匹配。土地出讓金一次性讓與土地幾十年的使用權(quán)，用于彌補(bǔ)地方政府短期內(nèi)的開銷，本來就造成了財(cái)政收支期限上的差異，加劇地方政府短期性行為。另外，一次性高額的土地出讓金推高了土地開發(fā)成本，增加消費(fèi)者購(gòu)房成本，加之土地出讓金的不可持續(xù)性，更易造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的動(dòng)蕩，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行稅制中與房地產(chǎn)市場(chǎng)有關(guān)的稅收主要集中在房地產(chǎn)的取得與流通環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)較輕，也即地方政府未能分享房地產(chǎn)市場(chǎng)的升值。因此，房地產(chǎn)稅改革將地方政府一次性的土地出讓收入平攤至長(zhǎng)期，成為政府穩(wěn)定的收入流。將房產(chǎn)稅的征收和使用與房地產(chǎn)價(jià)值相掛鉤，明確房地產(chǎn)稅使用于地方性事務(wù)支出，同時(shí)，房地產(chǎn)稅改革以經(jīng)濟(jì)手段賦予民眾監(jiān)督政府的權(quán)利，為政府轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型現(xiàn)代政府提供了支撐和約束。

（3）房地產(chǎn)稅具有適度調(diào)節(jié)收入分配的作用。目前，重慶和上海的實(shí)踐都包括一系列的免稅政策，從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的居民得以免繳房地產(chǎn)稅。兩地的實(shí)踐都有“豪宅稅”的性質(zhì)，稅負(fù)主要由社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的居民承擔(dān)。房地產(chǎn)稅改革的最終目標(biāo)是形成具有一定累進(jìn)性質(zhì)的、征收范圍更廣的稅種。從理論上說，房地產(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)收入分配的作用。由于直接對(duì)納稅人征收，稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，征收過程就是直接再分配過程。然而，從目前上海和重慶房地產(chǎn)稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，由于試點(diǎn)城市稅制設(shè)計(jì)上的問題，房地產(chǎn)稅未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)之一，就是地方政府能將更多的資源投入公共服務(wù)和保障房建設(shè)，這些服務(wù)在廣義上屬于非貨幣形式的轉(zhuǎn)移支付。

二、推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的具體操作

先立法后實(shí)行?？紤]到開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，對(duì)社會(huì)公眾特別是先富階層的利益觸動(dòng)比較大，各方面配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支帳”的同時(shí)，可能會(huì)存在畏難情緒。因此，需要采取“先立法、后實(shí)行”的辦法，預(yù)留一段緩沖時(shí)間給各地做好相關(guān)準(zhǔn)備工作?？梢钥紤]先由中央層面制定房地產(chǎn)稅法，授權(quán)國(guó)務(wù)院或省（市、區(qū)）級(jí)人大制定實(shí)施細(xì)則，各地方政府具體實(shí)施。賦予地方政府一定的自主權(quán)限，以合理選擇本地區(qū)稅率、扣除項(xiàng)目、免稅面積或免征額。個(gè)別經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和納稅人分布狀況，適當(dāng)延后實(shí)施。與此同時(shí)，還需要抓緊做好《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的配套修訂工作。目前，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，其中的一些規(guī)定已不能很好適應(yīng)土地出讓及收支管理政策改革的需要，未來開征新房地產(chǎn)稅，不可避免也會(huì)有一些條款需要進(jìn)行修訂。在啟動(dòng)房地產(chǎn)稅法立法進(jìn)程的同時(shí)，宜同時(shí)啟動(dòng)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)修訂工作。這樣做既積極又穩(wěn)妥，有利于加快房地產(chǎn)稅改革步伐，推動(dòng)完善房地產(chǎn)稅制，在調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定房?jī)r(jià)方面迅速發(fā)揮導(dǎo)向作用。另一方面，又留有充足的時(shí)間討論研究具體征收管理問題，凝聚社會(huì)共識(shí)，有效落實(shí)房地產(chǎn)稅征納管理。

在我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和房?jī)r(jià)高企的大背景下，房地產(chǎn)稅制改革一直是學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)界熱議的焦點(diǎn)。隨著“營(yíng)改增”的全面鋪開，預(yù)示著房地產(chǎn)稅的改革會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)。分析房地產(chǎn)稅在降低企業(yè)稅負(fù)、改善地方政府財(cái)稅體制、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)收入分配等方面的作用，指出在推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的過程中，應(yīng)注意與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的協(xié)調(diào)，深化并拓展現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，并注意防范可能誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

[1]劉明慧，趙敏捷.房地產(chǎn)稅改革定位的相關(guān)問題辨析[J].經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2014，03：90-96.

[2]胡怡建.房產(chǎn)稅改革當(dāng)先立法后推進(jìn)[N].東方早報(bào)，2015.11.26.

[3]陳小安.房產(chǎn)稅的功能、作用與制度設(shè)計(jì)框架[J].稅務(wù)研究，2015，04：30-35.