淺析大學(xué)章程在依法治校過程中的角色定位

邸振偉+宋洋

[摘要]依法治校是實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)發(fā)展的必要途徑，高校在依法治校的過程中既要依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)治理學(xué)校，也要依據(jù)學(xué)校的章程等具體的規(guī)章制度治理學(xué)校。大學(xué)章程對(duì)于高校的重要性不言而喻。可以說，高校的章程建設(shè)不僅是依法治校的重要內(nèi)容，同時(shí)也是高校依法治校的依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]依法治校；章程；大學(xué)

依法治校是我國(guó)貫徹依法治國(guó)方略的重要組成部分，僅從高校的角度，通過依法治校不僅實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)高校的依法管理，又保證了高校的管理秩序，尤其在管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性上發(fā)揮了重要作用。自教育部發(fā)布《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》（教政法[2003]3號(hào)）以來(lái)，教育系統(tǒng)按照依法治國(guó)基本方略的要求，加強(qiáng)法制建設(shè)，全面實(shí)行依法治教。其中，高校層面作為依法治校在教育系統(tǒng)的先行者，不斷探索依法治校的方式方法，高校廣大教職員工的法制觀念明顯增強(qiáng)，法律意識(shí)和依法維權(quán)意識(shí)逐步提高，高校的管理模式基本實(shí)現(xiàn)了制度化和程序化。在此基礎(chǔ)上，教育部于2012年又頒布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（教政法[2012]9號(hào)），該文件要求各級(jí)各類學(xué)校全面落實(shí)依法治國(guó)要求，大力推進(jìn)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，依法制定具有自身特色的學(xué)校章程，對(duì)學(xué)校改革發(fā)展中突出矛盾和問題，應(yīng)當(dāng)按照法定程序依法解決，全面提高學(xué)校依法治校的能力和水平。

一、高校依法治校的基本內(nèi)涵和表現(xiàn)形式

（一）高校依法治校的基本內(nèi)涵

依法治校是實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)發(fā)展的必要途徑。高校在依法治校的過程中既要依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)治理學(xué)校，也要依據(jù)學(xué)校的章程等具體的校內(nèi)規(guī)章制度治理學(xué)校。高校依法治校的主要內(nèi)容：依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)治理學(xué)校；依據(jù)章程等校內(nèi)規(guī)章制度治理學(xué)校。因此，依法治校從內(nèi)容表象看是依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)和大學(xué)章程等學(xué)校規(guī)章制度來(lái)治理學(xué)校。2012年1月1日施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國(guó)教育部令第31號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法》），代表著大學(xué)章程的制定工作進(jìn)入到實(shí)質(zhì)化操作階段。2013年11月，教育部核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)等6所高校的章程，高校章程建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，通過大學(xué)章程進(jìn)一步明確了大學(xué)的管理體制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以說，大學(xué)章程既是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的直接體現(xiàn)，又是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要途徑。高校開展章程建設(shè)，是依法治校的重要內(nèi)容和基本內(nèi)涵，章程建設(shè)的制定直接關(guān)系到依法治校的順利開展。

（二）大學(xué)章程是依法治校的重要表現(xiàn)形式

《暫行辦法》規(guī)范了高校章程制定的內(nèi)容、程序、核準(zhǔn)與監(jiān)督機(jī)制，從制度上決定了章程成為高校實(shí)施依法治校的依據(jù)。所以說大學(xué)章程既體現(xiàn)了法律法規(guī)的意志，又成為高校內(nèi)部制度建設(shè)的制度基礎(chǔ)。高校要做到“一校一章程”，以建立健全高校章程為契機(jī)，構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授自學(xué)、民主管理的內(nèi)部治理體系，加快高校依法治校的發(fā)展進(jìn)程，從而加速推進(jìn)高校內(nèi)部治理進(jìn)程。高校在依法治校的前提下，圍繞高校特點(diǎn)和教育目標(biāo)合理合法地制定章程。在制定高校章程的時(shí)候，章程內(nèi)容要以國(guó)家的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，采取法律優(yōu)先的原則，不能與國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸，在法律適用的范疇內(nèi)進(jìn)行規(guī)范行文。高校可以根據(jù)教育的不同特點(diǎn)，對(duì)高校內(nèi)部相關(guān)的管理問題，尤其是容易產(chǎn)生糾紛的問題，有針對(duì)性地制定相關(guān)內(nèi)部管理文件和規(guī)章制度，作為國(guó)家法律法規(guī)對(duì)高校某些糾紛問題的制度補(bǔ)充。可以說，這是高校自由裁量權(quán)的集中表現(xiàn)，同時(shí)也是高校探索自主辦學(xué)的必由之路。同時(shí)高校的章程擬定要在法律框架的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能偏離國(guó)家法律法規(guī)的軌道。高校在制定章程的過程中，要體現(xiàn)章程的合法性。高校章程的制定要經(jīng)過立項(xiàng)、起草、討論、審查、決定、公布、上報(bào)與備案等多個(gè)環(huán)節(jié)。高校章程只有通過這些環(huán)節(jié)的不斷論證，才能有針對(duì)性的找出學(xué)校問題薄弱的地方，明確章程需要解決的問題，在討論和征求師生和法律專家的基礎(chǔ)上，充分支持學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理，保障高校教育管理的合法化、規(guī)范化。

二、高校依法治?，F(xiàn)狀分析

隨著我國(guó)高等教育的發(fā)展，矛盾日益凸顯，但與此同時(shí)，我國(guó)高等教育法制建設(shè)相對(duì)滯后，特別是高校在處理深層次矛盾方面，諸如學(xué)校內(nèi)部黨政的矛盾、行政與學(xué)術(shù)的矛盾、學(xué)校與學(xué)生的矛盾等都出現(xiàn)了許多新形式和新變化，高校的依法治校面臨了全新挑戰(zhàn)。一直以來(lái)高校習(xí)慣運(yùn)用行政手段以及道德約束來(lái)治理學(xué)校。換言之，我國(guó)傳統(tǒng)的高校內(nèi)部管理方式還處于明顯的官本位階段，比如，高校管理人員對(duì)“依法治?！钡姆ㄖ埔庾R(shí)認(rèn)識(shí)不夠，不同程度地發(fā)生人治的情況，某種程度上這也說明了高校在管理人、財(cái)、物等方面的制度失效，依法治校任重道遠(yuǎn)。

（一）依法治校觀念淡薄

目前我國(guó)高校師生員工的法制觀念和維權(quán)意識(shí)不斷提高，但法律知識(shí)的匱乏直接導(dǎo)致維權(quán)有心無(wú)力。特別是部分師生員工由于缺乏對(duì)法律法規(guī)及學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，在日常工作和學(xué)習(xí)中，未能養(yǎng)成知法、守法、用法的良好習(xí)慣，導(dǎo)致問題的發(fā)生，解決問題往往又依靠行政手段而不是依靠法制及內(nèi)部管理制度和工作程序，問題可能暫時(shí)得到解決，但總難以得到徹底解決。高校都或多或少存在著因種種原因被臨時(shí)工、合同制人員和學(xué)生家長(zhǎng)等群體告上法庭的情況，這也說明高校在法律制度和高校章程等制度建設(shè)上面，還存有薄弱環(huán)節(jié)。

（二）制度缺失導(dǎo)致高校內(nèi)部矛盾突顯

我國(guó)高等教育管理體制經(jīng)過多年的改革探索，已取得很大的進(jìn)步，就目前而言，還是缺少上承國(guó)家法律法規(guī)，下啟大學(xué)章程等學(xué)校規(guī)章制度，即使有了制度，但往往一些學(xué)校規(guī)章制度的內(nèi)容嚴(yán)重與法律精神相違背或毫無(wú)法律依據(jù)，直接導(dǎo)致政治權(quán)力與行政權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等矛盾的直接碰撞。一些高校在發(fā)生矛盾和問題后，出現(xiàn)了無(wú)法可依、無(wú)章可循的情況，這樣就使現(xiàn)行法律法規(guī)與高校內(nèi)部的規(guī)章制度的不同步和滯后性。

（三）校務(wù)公開有待加強(qiáng)，維權(quán)渠道不暢

校務(wù)公開是依法治校的重要表現(xiàn)形式。目前一些高校的校務(wù)公開存在程度不夠、溝通渠道不暢等問題，直接誘發(fā)矛盾發(fā)生。比如，校園內(nèi)發(fā)生矛盾糾紛，當(dāng)個(gè)體與學(xué)校發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，對(duì)于一部分教職工或?qū)W生而言，往往第一選擇的并不是通過法律法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度解決問題，在他們的潛意識(shí)里認(rèn)為，維護(hù)自身合法權(quán)益通過找關(guān)系、鬧學(xué)校等方式遠(yuǎn)比通過法律手段方式取得的效果明顯。當(dāng)下，一方面，上訪群體、職業(yè)“校鬧”等力量日漸復(fù)雜化，高校還難以對(duì)抗某些校外不良勢(shì)力；另一方面，如果進(jìn)行司法訴訟，成本高、耗時(shí)長(zhǎng)，迫使矛盾個(gè)體不得不另辟他徑。因此維權(quán)途徑的不便也是導(dǎo)致高校利益相關(guān)群體傾向于通過非法律途徑來(lái)維護(hù)自己合法權(quán)益的因素之一。

三、大學(xué)章程在依法治校過程中的角色定位

大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部管理人員、教師和學(xué)生等多種主體運(yùn)用多元化、民主化、平等化的管理方式參與的一個(gè)協(xié)調(diào)互動(dòng)過程后的結(jié)果，也是依法治校的具體舉措。中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)部治理的顯著特征是，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”。大學(xué)章程從制度上規(guī)定了內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，并形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，教授治學(xué)是基礎(chǔ)，民主管理是途徑”依法治校的內(nèi)部治理模式。大學(xué)章程作為基于權(quán)力和決策責(zé)任分工，在具體的制度設(shè)計(jì)中貫徹學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)的辦學(xué)思想和原則，而民主管理則強(qiáng)調(diào)所有師生都有參與大學(xué)內(nèi)部事務(wù)管理的權(quán)利。大學(xué)章程通過保障各方利益主體參與學(xué)校發(fā)展過程，促進(jìn)黨委、行政、學(xué)術(shù)及民主權(quán)力相輔相成。

（一）堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

高校領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)期的探索和不斷發(fā)展，現(xiàn)已形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是推進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本前提。通過大學(xué)章程可以科學(xué)劃分黨委和行政的權(quán)限，章程的制定應(yīng)認(rèn)真貫徹中共中央辦公廳于2014年10月印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》（中辦發(fā)[2014]55號(hào)），必須正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系。黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，要總攬學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定的全局，加強(qiáng)黨的建設(shè)和思想政治工作，尊重和支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。校長(zhǎng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極主動(dòng)地做好教學(xué)、科研、行政管理工作。校長(zhǎng)和其他行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要自覺接受黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨委決定。根據(jù)高校自身的特點(diǎn)，制定和完善大學(xué)章程的內(nèi)容，從而使高校出現(xiàn)的問題可以有的放矢，管理規(guī)范化、制度化、程序化，當(dāng)高校出現(xiàn)問題、矛盾和糾紛，可以根據(jù)大學(xué)章程以及學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行裁定。

（二）準(zhǔn)確把握行政權(quán)力權(quán)限，提升學(xué)術(shù)權(quán)力地位

高校民主政治的表現(xiàn)形式，關(guān)鍵在于規(guī)范行政權(quán)力、提升學(xué)術(shù)權(quán)力地位，各司其職。大學(xué)章程則明確了高校學(xué)術(shù)組織在學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研計(jì)劃方案制定、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮專家、學(xué)者在學(xué)校內(nèi)部管理中的重要作用，同時(shí)高校又通過制定出臺(tái)《學(xué)術(shù)委員會(huì)章程》等有關(guān)制度，不斷提升學(xué)術(shù)權(quán)力地位，使大學(xué)行政權(quán)力真正回歸到為師生和教學(xué)科研服務(wù)角色中去，切實(shí)將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分開，避免行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩者之間的內(nèi)在矛盾，從而真正實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)，這樣高校才能充分地體現(xiàn)民主政治。

（三）強(qiáng)化IL-～-.管理與監(jiān)督，提升決策的科學(xué)性和民主性

在推進(jìn)大學(xué)章程的同時(shí)還要繼續(xù)做好高校民主監(jiān)督，不斷完善教職工代表大會(huì)制度和二級(jí)教代會(huì)制度，就高校發(fā)展和建設(shè)過程中的重要問題向教職工做以匯報(bào)和總結(jié)，這也是學(xué)校章程提出的推進(jìn)民主管理監(jiān)督的體制機(jī)制改革的重要前提。同時(shí)，高校也要對(duì)涉及學(xué)校改革發(fā)展的重要事項(xiàng)進(jìn)行咨詢、建議、指導(dǎo)，不斷擴(kuò)大學(xué)校民主管理和監(jiān)督渠道。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮大學(xué)生的參與作用，不斷擴(kuò)大學(xué)生參與學(xué)校民主管理的范圍和渠道，健全工作程序，充分調(diào)動(dòng)大學(xué)生參與大學(xué)內(nèi)部治理的積極性和主人翁責(zé)任感，全面參與學(xué)校的發(fā)展建設(shè)。

總之，高校要在新時(shí)期逐步形成依法治校的態(tài)勢(shì)。在行使高校自主管理的同時(shí)，按照國(guó)家法律法規(guī)的要求，明確大學(xué)章程，健全管理制度，規(guī)范日常管理工作，建構(gòu)和諧高校，這樣才能在依法治校的基礎(chǔ)上，真正地發(fā)揮大學(xué)章程的作用，使高校管理真正邁入民主化、科學(xué)化和規(guī)范化。