我國農(nóng)村最低生活保障制度健康發(fā)展的政策建議

吳錚

[摘 要]農(nóng)村最低生活保障核定對象難度大，脫貧工作難度大，農(nóng)村低保管理方式不完善，各級財政籌集保障資金壓力大，是當前我國實施農(nóng)村最低生活保障制度亟待解決的主要問題。通過科學制定保障標準，政府傾力投入，完善制度管理，多元籌集資金等措施，推進落實好這項制度，更好地實現(xiàn)保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展，確保我國如期實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障制度；保障資金；保障標準

作為一個發(fā)展中國家和農(nóng)業(yè)人口大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直都是事關(guān)我國全局性、戰(zhàn)略性的問題。在我國城市最低生活保障制度逐步完善的基礎(chǔ)上，2007年7月11日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農(nóng)村最低生活保障制度開始全面建立和實施。這項工作開展10年來，成效顯著，對全面推進農(nóng)村扶貧事業(yè)，保證農(nóng)村困難群體的基本生活，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和長治久安，加速推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建成小康社會具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。但在推進的過程中，還有諸多問題，亟待解決。

一、農(nóng)村實施最低生活保障亟待解決的問題

我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，人均經(jīng)濟實力比較薄弱。盡管我國農(nóng)村最低生活保障制度所定的起點較低，但由于保障人口基數(shù)大、歷史欠賬多、各地經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政狀況不平衡，全面實施這一制度仍將面臨諸多難題。

1.農(nóng)村最低生活保障對象核定困難。農(nóng)村最低生活保障對象與城市最低生活保障對象相比更不容易核定。農(nóng)村最低生活保障對象是收入低于貧困線的農(nóng)民，但隨著農(nóng)村勞動力流動性增強和農(nóng)民收入來源日益多源化，準確識別農(nóng)村最低生活保障對象比較困難，準確評估農(nóng)民實物收入并合理抵扣其生產(chǎn)成本在操作上也有很大難度。農(nóng)民的收入計算除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性和不確定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度仍未普及，喪失勞動能力和經(jīng)濟來源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學、住房等方面困難加大。因此，準確判斷農(nóng)村最低生活保障申請人是否符合受助條件，已成為困擾農(nóng)村最低生活保障制度實施的一大難題。

2.保障對象眾多、脫貧難度大。隨著各地陸續(xù)調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標準及落實“應(yīng)保盡保”的要求，享受最低生活保障的農(nóng)村人口數(shù)量迅速增加。據(jù)民政部統(tǒng)計，2001年，全國農(nóng)村最低生活保障對象僅有304.6萬人，到2017年2月農(nóng)村貧困人口4541萬人，比2001年提高了14.9倍，大約占農(nóng)村戶籍人口的6%左右，已突破了民政部最初預計4%的底線，脫困難度較大，難以通過開發(fā)式扶貧和提高就業(yè)技能實現(xiàn)脫困，需要政府長期保障其基本生活。由于農(nóng)村最低生活保障的基數(shù)大，使得我國在實施這項制度的過程中，必須從較低的起點起步?，F(xiàn)階段，實施的農(nóng)村最低生活保障只是農(nóng)村最低生活保障人群維系基本生活的保障標準，也就是“生存保障”，并不包括對廣大農(nóng)村最低生活保障人群施以就業(yè)技能培訓、醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。

3.農(nóng)村最低生活保障管理方式尚不完善。各地雖然明確了農(nóng)村最低生活保障標準，但在實際操作過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會對農(nóng)戶的收入、生活等基本情況，尚未做到精準統(tǒng)計。許多地方只是按照農(nóng)村最低生活保障資金的多少來分配農(nóng)村最低生活保障對象指標，把原有的農(nóng)村特困救濟對象轉(zhuǎn)為農(nóng)村最低生活保障對象，存在按人口平均調(diào)配低保人數(shù)的現(xiàn)象，應(yīng)保未保、能保漏保的問題依然存在，農(nóng)村最低生活保障制度能進能出的動態(tài)管理機制也不健全，增加了工作的難度。由于地方財力所限，許多地方都沒有將農(nóng)村最低生活保障工作經(jīng)費打入預算，同時，對農(nóng)村基層干部在農(nóng)村最低生活保障匹配的欠款、物資服務(wù)分配行為等方面缺乏有效監(jiān)督，基層干部在實際操作中偏親向友，多報農(nóng)村最低生活保障對象數(shù)量、瞞報農(nóng)村最低生活保障對象收入水平等問題時有發(fā)生。

4.農(nóng)村最低生活保障支出給各級財政造成巨大壓力。在主觀層面上，部分基層政府部門對農(nóng)村最低生活保障工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；在客觀層面上，資金來源渠道單一，完全依賴財政投入，不少欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市最低生活保障問題已經(jīng)勉為其難，對面更廣、量更大的農(nóng)村最低生活保障工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農(nóng)村最低生活保障工作整體推進的一個現(xiàn)實問題。目前，一些省區(qū)，尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)財政支出的壓力尤為突出，其地方財政很難兌現(xiàn)與中央財政農(nóng)村最低生活保障資金的匹配。從全國情況來看，越是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障對象占人口的比例越高，支出的財政資金壓力越大，占財政支出的比例越高。以地處邊緣的黑龍江省為例，相對貧困和吃飯財政的縣市接近全省市縣總數(shù)的1/2，這種財力緊張狀況，要全面實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障將面臨大很難困。

二、農(nóng)村最低生活保障制度健康發(fā)展的政策建議

農(nóng)村最低生活保障制度是保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的最后一道“安全網(wǎng)”。各級政府在實施農(nóng)村最低生活保障制度的過程中，應(yīng)因地制宜，積極探索建立和完善適合我國國情發(fā)展的農(nóng)村最低生活保障制度。

1.規(guī)范界定保障對象，科學制定保障標準。具體做法是：科學設(shè)定農(nóng)村最低生活保障標準參照系數(shù)，即農(nóng)村貧困線與農(nóng)民人均純收入的比值。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)得出結(jié)果是，該比值以25%左右為宜，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可相應(yīng)減小比值，而經(jīng)濟落后地區(qū)則可適當調(diào)高；建立科學的農(nóng)民實物收入、勞務(wù)性收入、財產(chǎn)性收入和贈予性收入申報評估機制和評估標準，提高對農(nóng)民實際收入的評估準確性；對財產(chǎn)數(shù)量及消費水平超過標準的農(nóng)民，即使收入低于農(nóng)村最低生活保障標準也不能納入保障范圍；進一步完善農(nóng)村贍養(yǎng)撫養(yǎng)制度，對因贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人無故未履行義務(wù)而進入低保范圍的，可由政府提供農(nóng)村最低生活保障，再由政府向有關(guān)義務(wù)人進行追索；建立健全農(nóng)村最低生活保障對象及補助額度公示制度，將其納入村務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開內(nèi)容，加強群眾監(jiān)督，最大限度地保證農(nóng)村最低生活保障線調(diào)整的持續(xù)性與穩(wěn)定性，建立可持續(xù)的農(nóng)村最低生活保障標準自然增長機制。

2.政府傾力投入，變生存保障為發(fā)展保障。中央政府應(yīng)從制度上、財力上大力向農(nóng)村最低生活保障傾斜，逐步提高農(nóng)村最低生活保障支出標準，將農(nóng)村最低生活保障對象的就業(yè)培訓、教育救助、醫(yī)療救助和基本住房保障等支出列入農(nóng)村最低生活保障范圍，變生存保障為發(fā)展保障，進一步提高農(nóng)村最低生活保障對象所需的“發(fā)展保障”水平。對財力暫時不足的地區(qū)，中央可重點傾斜，先易后難、突出重點、分階段提高農(nóng)村最低生活保障標準，使農(nóng)村最低生活保障對象享受充分的、必要的保障，早日脫貧。

3.明確各方權(quán)利義務(wù)，完善農(nóng)村最低生活保障管理機制。在國家層面，民政部負責全國農(nóng)村居民最低生活保障的管理工作?？h級以上人民政府民政部門具體負責本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民最低生活保障管理工作。財政、統(tǒng)計、物價、審計、勞動保障和人事等部門，在各自的職責范圍內(nèi)配合民政部門開展農(nóng)村居民最低生活保障工作。縣（市、區(qū)）民政部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為管理核準機關(guān)負責本地區(qū)具體管理核準工作。村民委員會作為村民自治管理機構(gòu)根據(jù)管理核準機關(guān)的委托可以承擔有關(guān)管理服務(wù)工作，按時足額發(fā)放低保金，明確申請受保人的權(quán)利義務(wù)。監(jiān)督檢查方有權(quán)在法定范圍內(nèi)對農(nóng)村最低生活保障工作及相關(guān)法律主體的行為依法進行檢查監(jiān)督，提出意見、建議或舉報。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各方面的職能和監(jiān)督職責，有關(guān)職能部門要進一步通過優(yōu)化農(nóng)村最低生活保障工作流程、明確相關(guān)業(yè)務(wù)工作標準，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障工作的規(guī)范化、標準化，進一步加強社會監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，加大對相關(guān)違法違紀行為的查處力度。各級政府要將農(nóng)村最低生活保障工作列入農(nóng)村基層組織的政績考核指標體制，定期開展工作滿意度調(diào)查，切實加強群眾監(jiān)督。加強工作人員物質(zhì)保障，提高管理水平。要切實解決農(nóng)村最低生活保障工作的機構(gòu)、人員、編制、工作經(jīng)費等實際問題，農(nóng)村最低生活保障工作經(jīng)費應(yīng)足額列入相關(guān)預算。要大力加強農(nóng)村社會保障工作人員的業(yè)務(wù)培訓，切實提高農(nóng)村最低生活保障工作人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。同時大力加強農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)，加快農(nóng)村最低生活保障管理信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，運用現(xiàn)代信息管理手段，提高農(nóng)村最低生活保障的工作效率和透明度。

4.多元籌集資金，確保農(nóng)村最低生活保障資金支出足額到位。要針對當前農(nóng)村最低生活保障資金支出來源出現(xiàn)的相關(guān)問題，合理劃分各級財政農(nóng)村低保費用支出比例結(jié)構(gòu)。國家財政投入是農(nóng)村最低生活保障資金的基本來源和可靠保證。要適當提高中央政府負擔農(nóng)村最低生活保障支出的比例，待政府間轉(zhuǎn)移支付逐步以非專項轉(zhuǎn)移支付為主后，再改為以地方財政負擔為主，逐步形成以中央、省、市、縣為主，更為合理的匹配架構(gòu)。要增加專項轉(zhuǎn)移支付，切實提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村最低生活保障支出的資金保障水平。中央財政和省級財政有必要增加農(nóng)村最低生活保障專項轉(zhuǎn)移支付額度，并重點向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜，根據(jù)地方財力的實力情況，確定不同的專項轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。與此同時，開展社會捐助也是農(nóng)村最低生活保障資金的必要補充和多元化來源的重要管道。我國農(nóng)業(yè)人口眾多，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項宏大的社會工程，在目前國家人均財力還不夠強大，公民的整體收入水平不高的前提下，還必須廣開籌資渠道，充分調(diào)動社會各界的積極性，經(jīng)常性地通過各級、各類組織和社會各界人士大力開展形式多樣的社會捐助活動，如發(fā)行彩票、進行義演、義賣活動等籌集資金，作為農(nóng)村居民最低生活保障基金的補充來源。各級政府要充分利用財政收入的增量資金逐步增加農(nóng)村最低生活保障事業(yè)投入。要站在深入推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，多元籌集資金，集中必要的財力物力用于農(nóng)村最低生活保障支出，確保資金足額到位，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄?/p>

（編輯/李舶）