食品安全需多方共治

胡弘弘

【摘要】食品安全治理是一個(gè)綜合工程，需要多方共治。國(guó)家和政府負(fù)有主導(dǎo)義務(wù)，具體負(fù)有建章立制、嚴(yán)格監(jiān)管的責(zé)任。多方共治的其他主體，應(yīng)樹(shù)立敬畏自然、崇尚健康的自律意識(shí)，在食品的源頭生產(chǎn)、加工制造、流通、消費(fèi)、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)上，遵守節(jié)約資源、愛(ài)護(hù)環(huán)境的原則，尊法守法，參與食品安全治理。

【關(guān)鍵詞】食品安全 義務(wù)主體 社會(huì)共治 【中圖分類號(hào)】F203 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

食品安全治理工程里蘊(yùn)含著一種食品安全權(quán)與食品安全治理義務(wù)之間的關(guān)系。食品是人類生存權(quán)的基本保障，食品安全權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。在早期食不果腹的時(shí)代，人類沒(méi)有食品安全的問(wèn)題意識(shí)；在自給自足的時(shí)代，食品安全和質(zhì)量由傳統(tǒng)和習(xí)慣來(lái)檢驗(yàn)；在計(jì)劃供應(yīng)時(shí)代，人們多把食品安全的問(wèn)題交給了國(guó)家和政府；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，食品安全問(wèn)題，我們交給誰(shuí)？人皆云：有權(quán)利就有義務(wù)，那么食品安全權(quán)相應(yīng)的治理義務(wù)主體又是誰(shuí)呢？

2017年2月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》明確提出，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與，加快形成企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的食品安全社會(huì)共治格局”。多方共治的主體，也是保障食品安全的義務(wù)主體。只有食品的源頭生產(chǎn)、加工制造、流通、消費(fèi)、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)的主體，共同節(jié)約資源、愛(ài)護(hù)環(huán)境、敬畏自然、崇尚健康，嚴(yán)格遵守食品安全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或者積極參與食品安全的監(jiān)督工作，食品安全局面才能最終形成。

國(guó)家和政府積極履責(zé)，舉措頻繁，形成了較為嚴(yán)密的規(guī)范體系

在治理食品安全問(wèn)題的基本思路上，國(guó)家和政府一直被視為食品安全治理的主要責(zé)任人。當(dāng)前，食品安全治理的責(zé)任體系里也通常強(qiáng)調(diào)“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”。國(guó)家和政府積極履責(zé)，特別是在食品安全立法方面，舉措頻繁，形成了較為嚴(yán)密的規(guī)范體系。如2009年全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《食品安全法》（2015年修訂），國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《食品安全法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等行政法規(guī)。截至到2017年3月14日，根據(jù)法律之星規(guī)范文庫(kù)記載，國(guó)務(wù)院制定的關(guān)于“食品”的其他規(guī)范性文件14件，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于“食品安全”的規(guī)范性文件20件，國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的現(xiàn)行有效的關(guān)于“食品”的部委規(guī)章及文件42件，各省市制定的關(guān)于“食品安全”的地方性法規(guī)21件。

然而多年過(guò)去了，食品安全的治理一定程度上陷于無(wú)解怪圈與困境，食品安全問(wèn)題愈來(lái)愈成為國(guó)人心頭之痛。食品安全治理是繼續(xù)立法、繼續(xù)加碼監(jiān)管打擊，還是另辟蹊徑？是繼續(xù)推出最嚴(yán)制度，還是化解責(zé)罰難見(jiàn)成效的深層次原因？仔細(xì)分解食品安全問(wèn)題的形成，發(fā)現(xiàn)多種原因：一是造假賣假，故意違法犯罪，黑良心生產(chǎn)制造。二是食品工業(yè)化生產(chǎn)中的添加劑、防腐劑等原因致使食品不安全。三是食品的初始來(lái)源存在問(wèn)題，如植物類的食品受到了農(nóng)用化學(xué)品（除草劑、農(nóng)藥、化肥、膨脹劑等）污染，動(dòng)物類食品可能會(huì)在養(yǎng)殖過(guò)程中因防病治病之需大量使用抗生素。四是未確定其健康影響程度的那些非自然食品，如無(wú)性繁殖，以及轉(zhuǎn)基因食品，導(dǎo)致食品的自然屬性發(fā)生變異。五是食品的生產(chǎn)、制造、銷售、食用、廢棄等過(guò)程受到環(huán)境污染的影響，如工業(yè)“三廢”、城市污水和垃圾未經(jīng)處理，就用于農(nóng)田灌溉和施肥；土壤的重金屬化等各類問(wèn)題，都顯而易見(jiàn)地對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的安全帶來(lái)極大影響；即使是霧霾，對(duì)食品安全同樣產(chǎn)生影響。因?yàn)?，任何?dòng)植物都要呼吸空氣，空氣不潔凈，食品源肯定會(huì)受到影響。

很顯然，只有第一種原因才適用嚴(yán)厲監(jiān)管，后面四種原因則需要依靠生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變才能根本解決。所以，國(guó)家和政府是監(jiān)管主體、是保障主體。但僅有國(guó)家和政府作為義務(wù)主體是不夠的。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織曾深刻且有洞見(jiàn)的指出，“如果沒(méi)有所有利益相關(guān)者例如農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者等的合作與積極參與，這種性質(zhì)的強(qiáng)制管理是無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的”。

倡導(dǎo)種植戶回歸生態(tài)農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)健康、綠色、有機(jī)的食品；鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶科學(xué)養(yǎng)殖，嚴(yán)把食品安全的源頭關(guān)

《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要“預(yù)防為主，堅(jiān)持關(guān)口前移，全面排查、及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置苗頭性、傾向性問(wèn)題，嚴(yán)把食品安全的源頭關(guān)、生產(chǎn)關(guān)、流通關(guān)、入口關(guān)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的底線”。

食品的基礎(chǔ)性來(lái)源是種植戶的植物類食品和養(yǎng)殖戶的動(dòng)物類食品。如果源頭性的食品不能保證安全，那么在這之后的制造、加工、運(yùn)輸、銷售等就更談不上食品安全了。倡導(dǎo)種植戶回歸生態(tài)農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)健康、綠色、有機(jī)的食品，減少或者避免使用農(nóng)藥或其他農(nóng)作物化學(xué)藥劑；鼓勵(lì)養(yǎng)殖戶科學(xué)養(yǎng)殖，減少非自然因素的藥品、飼料添加，保證供應(yīng)食品的主體源是安全的。國(guó)家和政府對(duì)那些常年保證供應(yīng)衛(wèi)生健康食品源的種植戶和養(yǎng)殖戶，經(jīng)檢驗(yàn)或者經(jīng)口碑相傳是有據(jù)可查的，可以授信或者授信譽(yù)牌，提升和保護(hù)種植戶和養(yǎng)殖戶自覺(jué)嚴(yán)格把控食品源頭安全性的積極性。當(dāng)然，這種信譽(yù)制度可以實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確定一定的年限。不過(guò)，因目前可能存在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的減少、自然土地資源的利用率下降，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的利潤(rùn)跟不上現(xiàn)代化工業(yè)產(chǎn)品的利潤(rùn)，所導(dǎo)致的追逐種植速度和養(yǎng)殖速度非正常加快等安全問(wèn)題，需要綜合治理。

開(kāi)放食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)督生產(chǎn)過(guò)程的安全

食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全與衛(wèi)生一直備受關(guān)注，國(guó)家和政府出臺(tái)了較為明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也確定監(jiān)管的實(shí)施辦法。然而，食品生產(chǎn)過(guò)程安全健康與否，歸根結(jié)底有賴于食品生產(chǎn)者本身。

一是保證食品生產(chǎn)過(guò)程，透明可供不定期的檢視。如建立食品生產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)部員工互相查看和監(jiān)督的內(nèi)部管理制度；接受政府不定期的抽查監(jiān)管；允許消費(fèi)者群體考察整個(gè)生產(chǎn)流程，以及對(duì)食品成分的健康指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)或者檢測(cè)。消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的感性理解，可以促進(jìn)理性選擇消費(fèi)，尊重并保證環(huán)保有機(jī)食品生產(chǎn)企業(yè)的正常利潤(rùn)。同時(shí)，開(kāi)放食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)生產(chǎn)安全是一種監(jiān)督。二是以食品生產(chǎn)者對(duì)自己生產(chǎn)食品的食用作為產(chǎn)品安全的試金石。三是建立健康環(huán)保的生產(chǎn)方式和成本效益的系統(tǒng)觀。以人類共同體或者地球村的視角，沒(méi)有人可以與外界隔絕，生產(chǎn)企業(yè)的食品不安全必然帶來(lái)下游產(chǎn)品的不安全，最終殃及自身；而生產(chǎn)價(jià)廉質(zhì)劣的產(chǎn)品，實(shí)質(zhì)上是對(duì)能源的無(wú)謂消耗，是對(duì)自然資源的浪費(fèi)，當(dāng)產(chǎn)品不經(jīng)使用或者不經(jīng)充分使用變成垃圾，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響生產(chǎn)者自身的生活和生產(chǎn)成本。

消費(fèi)者要理性消費(fèi)，盡可能地采用綠色、文明的生活方式

食品安全，人人有責(zé)。消費(fèi)者除了要積極參與食品安全監(jiān)督，勇于制止違法的食品生產(chǎn)、制造、銷售、處理等行為，也要調(diào)整消費(fèi)習(xí)慣與偏好，尊重食品生產(chǎn)的自然規(guī)律。

首先，要理性消費(fèi)。過(guò)分貪戀食品的色澤和外觀的需求會(huì)形成“市場(chǎng)需求”，為了迎合這種虛假的“市場(chǎng)需求”，生產(chǎn)者或者銷售者趨向使用種種“高科技手段”，使得食物“好看不好吃”或者“好吃不健康”。如果你喜歡美味，特別是非自然的美味，不良商家就給你調(diào)理各種味道；你要求顏色多樣和絢爛，不良商家就制造魅惑的鮮艷；你要白的藕，那就漂白；你要不易腐爛的萊，那就泡防腐劑；你要違背自然規(guī)律的菜，那就改變環(huán)境讓它出來(lái)；你要消耗那么多糧食，在農(nóng)村勞動(dòng)力匱乏的情況下，采用農(nóng)藥化肥來(lái)種植就成為普遍選擇。這些色彩鮮艷的果蔬中添加了多種化學(xué)激素，導(dǎo)致人體慢性積累毒素，可能引起兒童性早熟，也可能破壞成人肝、腎等器官，甚至可能致癌。

其次，尊重生產(chǎn)者的合理利潤(rùn)。選擇食品是選擇價(jià)格，還是選擇質(zhì)量？是選擇外表的光鮮還是內(nèi)在的天然有機(jī)？較便宜的常規(guī)產(chǎn)品背后或許隱藏了不少社會(huì)成本，包括監(jiān)管化學(xué)農(nóng)藥、清理污染的環(huán)保成本、治療由化學(xué)農(nóng)藥所引致的疾病及傷害的醫(yī)療成本等。如果因?yàn)橄M(fèi)者自身的普遍原因，生產(chǎn)者的合理利潤(rùn)得不到尊重，劣幣驅(qū)逐良幣，致使誠(chéng)實(shí)守信商戶難以生存、投機(jī)取巧者大行其道，那么食品不安全的惡果最終還是落到消費(fèi)者頭上。

最后，盡可能地采用綠色、文明的生活方式，節(jié)制奢侈需求，減少繁瑣裝飾，厲行節(jié)約，回歸簡(jiǎn)樸，不制造或者減少制造垃圾，降低生產(chǎn)能源和處理垃圾的能源消耗。不得不承認(rèn)，食物需求量過(guò)大與正常食品生產(chǎn)的利潤(rùn)之間的矛盾，也是導(dǎo)致食品生產(chǎn)者追求降低成本，進(jìn)而損減食品質(zhì)量的重要原因。

食品行業(yè)的自治組織要引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)、銷售思路

食品行業(yè)的自治組織是社會(huì)共治的當(dāng)然主體，行業(yè)自律對(duì)于食品安全的治理具有一定的威懾力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，也是信用經(jīng)濟(jì)。食品生產(chǎn)企業(yè)作為市場(chǎng)主體，是食品、商品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，也是利潤(rùn)的收益者。如何在信用機(jī)制上制約食品生產(chǎn)者在生產(chǎn)、制造食品時(shí)保持相對(duì)安全，除了國(guó)家和政府的嚴(yán)格監(jiān)管、企業(yè)的自我約束，食品生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)等，自治組織也在很大程度上引導(dǎo)著企業(yè)的生產(chǎn)、銷售思路。

加強(qiáng)行業(yè)自律，明確行規(guī)行約，對(duì)于引導(dǎo)食品安全保障意識(shí)至關(guān)重要。從目前狀況來(lái)說(shuō)，我國(guó)行業(yè)自律方面的建設(shè)還非常薄弱，相關(guān)食品安全的行業(yè)章程或者行規(guī)行約的規(guī)范性文件甚是少見(jiàn)。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)要建立嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)規(guī)范的實(shí)施細(xì)則，提倡行業(yè)協(xié)會(huì)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，或者由行業(yè)協(xié)會(huì)鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)建立明確的聲譽(yù)機(jī)制，對(duì)那些破壞行業(yè)信譽(yù)、有損行業(yè)口碑的企業(yè)要在行業(yè)內(nèi)部建立嚴(yán)厲懲治的機(jī)制，在準(zhǔn)入制度，或者是在銷售等級(jí)上予以制約；對(duì)于食品質(zhì)量信譽(yù)度高且食品安全有保障的食品行業(yè)，應(yīng)予以多種方式褒獎(jiǎng)，保護(hù)其發(fā)展。行業(yè)內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制既可以避免食品企業(yè)帶來(lái)的“株連”效應(yīng)，也可以發(fā)揮獎(jiǎng)懲的導(dǎo)向作用。

新聞媒體也應(yīng)肩負(fù)起治理食品安全這一人民群眾普遍關(guān)心的時(shí)代使命

新聞媒體作為公共監(jiān)督資源，雖無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，但具有強(qiáng)大的社會(huì)震懾力和監(jiān)督實(shí)效，以致于在國(guó)外，新聞監(jiān)督權(quán)甚至被稱為與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的第四權(quán)。作為新時(shí)期的公共媒體，更是應(yīng)該義不容辭肩負(fù)起治理食品安全這一人民群眾普遍關(guān)心的時(shí)代使命。

第一，倡議與宣傳資源節(jié)約、環(huán)境友好的生活模式。倡導(dǎo)低碳生活，號(hào)召社會(huì)成員減少浪費(fèi)、減少垃圾、共建健康環(huán)境。如此，才能有徹底的健康食品，才能有徹底的健康生活。讓人人關(guān)注生態(tài)安全，讓食品質(zhì)量成為生活常識(shí)，讓保證食品安全成為每個(gè)人行為的基本價(jià)值風(fēng)向標(biāo)。

第二，及時(shí)公布食品安全的相關(guān)信息。優(yōu)勝劣汰、公平競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟標(biāo)志。公布食品安全的檢測(cè)信息，使優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品獲得更多更公正的市場(chǎng)評(píng)價(jià)，讓劣質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)更易被市場(chǎng)淘汰出局，充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”在資源配置中的決定性作用。這種輿論的微監(jiān)督，是最直接、最快捷、最有效的民主監(jiān)督。

第三，普及食品安全的科學(xué)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，培育消費(fèi)者科學(xué)認(rèn)知和評(píng)價(jià)食品、藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，提升其理性選擇的能力。

總之，食品安全治理是一項(xiàng)綜合工程，食品安全治理體系的建立必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮政府在食品、藥品安全治理中的主導(dǎo)作用。同時(shí)，明確食品從源頭生產(chǎn)、制造、流通、銷售、消費(fèi)、處理等每一環(huán)節(jié)涉及到多方主體的不同責(zé)任。只有每個(gè)主體切實(shí)擔(dān)當(dāng)自身責(zé)任，合作共治，嚴(yán)格自律和接受法治他律，最終會(huì)破解食品安全治理的當(dāng)前困局，實(shí)現(xiàn)食品本質(zhì)功能的回歸。

（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①鄭小偉：《食品藥品安全多元治理新論》，《社科縱橫》，2017年第1期。

②吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第6期。

③劉兆彬：《<食品安全法>修訂應(yīng)對(duì)企業(yè)加強(qiáng)“硬約束”》，《中華合作時(shí)報(bào)》，2015年3月20日。

責(zé)編/肖晗題 美編/于珊