城市化進(jìn)程中的城中村治理問(wèn)題與化解探討

戴瑤 高名姿 劉金龍

摘要基于對(duì)北京市二環(huán)到五環(huán)之間的20個(gè)城中村村干部的問(wèn)卷調(diào)查和訪(fǎng)談，將城中村城市化過(guò)程中遇到的問(wèn)題歸結(jié)為3個(gè)方面：村域發(fā)展方面、組織和人才引進(jìn)方面、村務(wù)管理方面。分析表明這3個(gè)方面的問(wèn)題相互影響，形成城中村治理的困境，而究其根源則是中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制。指出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元體制到城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)型必然要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的過(guò)渡期，認(rèn)為城中村城市化過(guò)程中的“一村一治”等基于自治原則形成的因地制宜方法和適應(yīng)性可能是問(wèn)題的出路所在。

關(guān)鍵詞城中村；城市化；治理

中圖分類(lèi)號(hào)TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）17-0202-04

AbstractBased on the questionnaires and interviews of village cadres from 20 urban villages，which located between second ring road and five ring road of Beijing City，the problems encountered in the process of urbanization were summed up in three aspects：issues related to village development，issues related to village organization management and talent introduction，issues related to village management.These three aspects influence one another，and formatted the governance dilemma.These problems root in Chinas urbanrural dual system.To achieve the transition from the urbanrural dual system to urbanrural integration system is bound to go through a long transition period.The “one village one solution” method，which is originated from village selfgovernance，may be an optional way to solve these problems.

Key wordsUrban village；Urbanization；Governance

基金項(xiàng)目國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71673288）。

作者簡(jiǎn)介戴瑤（1992—），女，湖南衡陽(yáng)人，博士，從事社區(qū)治理、自然資源管理研究。

收稿日期2017-03-29

我國(guó)正處在快速城市化時(shí)期。根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1953、1964、1982、1990、2000和2010年的6次人口普查，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤来螢?2.84%、17.58%、20.43%、25.84%、35.39%和49.68%，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)人口占比達(dá)到56.10%。2016年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕72號(hào)），這意味著城市戶(hù)籍人口年均提高1百分點(diǎn)以上，到2020年，全國(guó)戶(hù)籍人口城市化率將提高到45%。

城市人口快速增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)城市版圖也快速擴(kuò)張，把城郊村納入城市版圖成為不二選擇，由此形成了大量城中村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—2010年，我國(guó)耕地凈減少1 200萬(wàn)hm2。1991—2005年，我國(guó)非農(nóng)建設(shè)總計(jì)占用耕地360.6萬(wàn)hm2[1]。據(jù)規(guī)劃，2006—2010年我國(guó)新增建設(shè)用地195萬(wàn)hm2，2011—2020年我國(guó)新增建設(shè)用地585萬(wàn)hm2[1]。以人均0.067 hm2地計(jì)算[2]，這意味著1991—2005年我國(guó)失地農(nóng)民有5 000萬(wàn)人，到2020年我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量可能高達(dá)1.7億人（未將非法占地造成的失地農(nóng)民數(shù)量計(jì)入）。非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地主要以征地的方式完成，在征地過(guò)程中，通過(guò)土地?fù)Q社保等方式，一部分失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變成了市民身份，但是隨著城郊地區(qū)農(nóng)村土地價(jià)值的上升，土地?fù)Q社保已經(jīng)不能吸引農(nóng)民，因此出現(xiàn)了返還一定比例建設(shè)用地給村、組集體的征地補(bǔ)償方式。與這個(gè)過(guò)程相伴的是耕地減少、非農(nóng)建設(shè)用地增加，以征地補(bǔ)償款和建設(shè)用地為原始資本的集體企業(yè)興起。當(dāng)耕地幾乎消失，而村民和村集體仍然在集體土地上以村組集體的方式管理村務(wù)時(shí)便形成了城中村[3-4]。

城中村因其人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口流動(dòng)性大、社會(huì)關(guān)系多元的特征及多元主體利益沖突頻發(fā)、傳統(tǒng)社區(qū)凝聚力下降、社會(huì)治理無(wú)力等問(wèn)題而成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)[5-7]，對(duì)城中村的治理研究逐漸進(jìn)入學(xué)術(shù)界視野[8]。關(guān)于城中村的治理問(wèn)題，學(xué)者基于單案例研究或多案例比較分析，從不同視角對(duì)城中村治理做了深入探討，取得了豐碩成果。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，城中村的城市化過(guò)程是緩慢的，要實(shí)現(xiàn)城中村人和物的城市化，需要政府部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和社區(qū)傳統(tǒng)治理組織資源等多元主體參與[9]，要在市場(chǎng)、社會(huì)、政府環(huán)境都成熟時(shí)再適時(shí)推進(jìn)[10]；成功的集體股份公司在城中村城市化進(jìn)程中發(fā)揮最重要的作用，而農(nóng)民和村集體用不同的戰(zhàn)略來(lái)應(yīng)對(duì)城市化，以保護(hù)個(gè)體和集體利益[11]。在這個(gè)過(guò)程中，政府主導(dǎo)的農(nóng)村集體股份公司的股份制改革是政府力量滲入村（社區(qū)）的過(guò)程，在村集體股份公司股份制改革中，政府轉(zhuǎn)換了角色，將村集體股份公司的收益留給村集體，而獲得了外部監(jiān)督權(quán)。通過(guò)財(cái)務(wù)透明、對(duì)村集體股份公司管理人員的管理和控制，使得政府的力量進(jìn)入村內(nèi)，這是我國(guó)實(shí)現(xiàn)快速城市化而沒(méi)有出現(xiàn)大的社會(huì)不穩(wěn)定狀況的重要原因[12-13]。

有眾多學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村精英在城中村治理中的作用和作用機(jī)理進(jìn)行闡述[14-15]，然而以村干部為調(diào)查對(duì)象，以較大樣本的問(wèn)卷調(diào)查和訪(fǎng)談為基礎(chǔ)的城中村治理研究文獻(xiàn)還不多見(jiàn)。筆者試圖以城中村村干部的問(wèn)卷調(diào)查和訪(fǎng)談為基礎(chǔ)，對(duì)以村干部為代表的鄉(xiāng)村精英在城中村治理實(shí)踐中面臨的具體難題、城中村治理中急需解決的問(wèn)題和可能的應(yīng)對(duì)方法展開(kāi)分析。

1資料來(lái)源、調(diào)查方法與樣本特征

改革開(kāi)放后，北京實(shí)現(xiàn)了快速的城市擴(kuò)張，與建成區(qū)面積擴(kuò)大相伴的是大量城中村形成。L鄉(xiāng)位于北京城西南，地跨北京市二環(huán)至五環(huán)，與4個(gè)街道辦事處管理交叉，屬典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。隨著北京建成區(qū)面積的擴(kuò)大，L鄉(xiāng)內(nèi)各村耕地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途，部分集體土地通過(guò)土地征用變?yōu)閲?guó)有土地，形成國(guó)有土地和集體土地縱橫交錯(cuò)，城市居民、村民、流動(dòng)人口聚集的城中村。

課題組在2016年8月對(duì)北京市L鄉(xiāng)的全部20個(gè)城中村的村 “三套班子”負(fù)責(zé)人（指村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、村委會(huì)主任、村總支書(shū)記，下文簡(jiǎn)稱(chēng)“村干部”）做了問(wèn)卷調(diào)查和訪(fǎng)談，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷45份，收回有效問(wèn)卷43份（多數(shù)村的村支書(shū)或村主任兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人）。各樣本村在地理區(qū)位、面積、人口等方面有明顯的差異（表1）。占地面積最小的村位于二環(huán)到三環(huán)之間，占地0.20 km2；占地面積最大的村位于四環(huán)到五環(huán)之間，占地7.38 km2。村民數(shù)量最多的村位于二環(huán)到三環(huán)之間，有村民3 529人；村民數(shù)量最少的村同樣位于二環(huán)到三環(huán)之間，有村民569人。受訪(fǎng)村干部以男性為主，受教育程度普遍較高，受訪(fǎng)村干部基本情況見(jiàn)表2。

2L鄉(xiāng)城中村的主要問(wèn)題及成因

2.1村域發(fā)展和規(guī)劃宏觀(guān)上，村域發(fā)展和規(guī)劃的相關(guān)問(wèn)題主要包括以下方面。①土地開(kāi)發(fā)和規(guī)劃的相關(guān)問(wèn)題。土地是城中村發(fā)展的重要資源，在土地開(kāi)發(fā)中遇到的主要難題是土地上市難，從而無(wú)法保障村民的社會(huì)福利和土地開(kāi)發(fā)政策變化引發(fā)的利益訴求難以平衡、集體經(jīng)濟(jì)受損。②產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相關(guān)問(wèn)題。這主要是指轉(zhuǎn)型期間的產(chǎn)業(yè)斷層和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。北京疏解政策下，村里原有低端產(chǎn)業(yè)要淘汰，這些產(chǎn)業(yè)是村集體收入的重要來(lái)源，也是村民就業(yè)的重要載體，如果淘汰了這些產(chǎn)業(yè)，新的高端產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展起來(lái)，中間的過(guò)渡期可能要5年甚至更久，這期間村集體收入和村民收入問(wèn)題是轉(zhuǎn)型中的城中村面臨的重要難題。③村民收入提高相關(guān)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)直接相關(guān)，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，村民的就業(yè)更加困難，進(jìn)而影響了村民收入提高。北京疏解人口的政策也影響了村民收入提高，比如，政策規(guī)定了出租房的租住人數(shù)上限，這使得過(guò)去普遍通過(guò)多住人來(lái)提高收入的租房模式不能繼續(xù)使用，村民的租房收入也相應(yīng)降低。④集體經(jīng)濟(jì)組織管理相關(guān)問(wèn)題。L鄉(xiāng)樣本村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要載體是村股份制公司，在集體所有制下，L鄉(xiāng)各村村股份制公司不是純粹的法人治理體系下的股份制公司，其承擔(dān)了諸多責(zé)任，比如垃圾清運(yùn)、胡同清理等村公共事務(wù)；村民社會(huì)福利保障、村民就業(yè)等社會(huì)責(zé)任，這使得村股份制公司又是公司、又是村委會(huì)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織管理存在持續(xù)增加的壓力和挑戰(zhàn)。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生有一系列原因：①土地上市難之所以會(huì)誘發(fā)社會(huì)福利問(wèn)題，是因?yàn)橥恋夭荒芗皶r(shí)上市，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)回籠資金和發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，從而難以長(zhǎng)期維持村內(nèi)的基本開(kāi)支和保障村民社會(huì)福利。土地開(kāi)發(fā)拆遷了部分或全部村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，使村集體收入大幅減少，且拆遷等本身耗資巨大。與此同時(shí)，村集體需要給予村民的社會(huì)福利不能減少，這使得土地上市所需時(shí)間長(zhǎng)短成為村集體可否維持村內(nèi)基本開(kāi)支和保障村民社會(huì)福利的決定因素。土地開(kāi)發(fā)政策變化也是村域發(fā)展面臨發(fā)展和規(guī)劃難題的重要成因。政策變化造成享受不同政策的村民之間的利益訴求難以平衡，典型如拆遷補(bǔ)償政策變化形成的利益平衡難題。例如，同一個(gè)村，第1批拆遷村民上樓要交部分錢(qián)，第2批拆遷的村民不僅不要交錢(qián)上樓，還可以拿到各類(lèi)補(bǔ)償款，這導(dǎo)致第1批上樓的村民不滿(mǎn)意。有些前期項(xiàng)目規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地還沒(méi)有落實(shí)，或者剛剛落實(shí)還未盈利。新的政策出臺(tái)要求原有規(guī)劃產(chǎn)業(yè)淘汰，這種變化給村集體經(jīng)濟(jì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。②在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)期間，缺乏長(zhǎng)期的宏觀(guān)規(guī)劃和村莊發(fā)展規(guī)劃，以及穩(wěn)健的政策措施支撐新產(chǎn)業(yè)的引入和保障當(dāng)?shù)厝说幕旧?，而過(guò)渡時(shí)期村原有的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)或被拆遷或淘汰，村莊發(fā)展將會(huì)陷入進(jìn)退兩難的困境。③除了政策約束導(dǎo)致收入降低和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引發(fā)的就業(yè)問(wèn)題，隨著城市化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，人們的消費(fèi)需求也不斷增加。在上述原因下，提高村民收入成為一個(gè)重要的發(fā)展問(wèn)題。④由于村股份制公司的集體所有性質(zhì)，其核心管理人員只能由集體經(jīng)濟(jì)組織成員擔(dān)任，在村內(nèi)人才匱乏的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員水平受限。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，村股份制公司發(fā)展面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，背負(fù)諸多社會(huì)責(zé)任的村股份制公司面臨人才匱乏、管理僵化的難題。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

2.2城中村治理中的組織和人才引進(jìn)城中村的治理中，管理人才扮演著重要的角色，既需要面臨發(fā)展規(guī)劃的宏觀(guān)問(wèn)題，也要解決微觀(guān)層面如村莊內(nèi)部的管理問(wèn)題，是兩者重要的鏈接。城中村治理中的組織和人才引進(jìn)問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：①基層黨組織建設(shè)面臨基層黨建創(chuàng)新困難和黨在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型村的領(lǐng)導(dǎo)地位鞏固的問(wèn)題；②村集體內(nèi)部管理難以應(yīng)對(duì)快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，迫切需要引入高水平領(lǐng)導(dǎo)和管理人才。

造成以上問(wèn)題的主要原因是：①城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口流動(dòng)速度加快。因此，與傳統(tǒng)的以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的村落不同，城中村流動(dòng)黨員增多，黨員構(gòu)成情況復(fù)雜，難以形成凝聚力，從而導(dǎo)致創(chuàng)新困難。②L鄉(xiāng)處在撤村建居和產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的關(guān)鍵期，村干部的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力對(duì)于村域發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。然而，城中村保留傳統(tǒng)的治理方式，基于《村民自治法》實(shí)施自治，其管理和治理人才來(lái)自本村，這使得村治和村集體資產(chǎn)管理的核心人才只能來(lái)自村集體成員，但是村集體管理人員受自身教育水平限制，難以應(yīng)對(duì)快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題。

2.3城中村治理中的內(nèi)部村務(wù)管理從基層和微觀(guān)的角度來(lái)分析，城中村治理的內(nèi)部難題主要包括4類(lèi)：①村莊治理面臨著如何豐富村民精神生活的挑戰(zhàn)。②村落治安和環(huán)境治理困難，主要表現(xiàn)為村莊成員權(quán)的邊界難以界定，村莊的治安和環(huán)境屬于村莊的公共物品，而為誰(shuí)提供和誰(shuí)有權(quán)享受公共物品是村莊村落治安和環(huán)境治理的難題。③村民不理解村干部，對(duì)村干部失去了信任。④村轉(zhuǎn)居中的社保銜接引發(fā)的福利不均等問(wèn)題。

上述治理難題形成的主要成因是：①城中村的村民收入整體較高，尤其是拆遷戶(hù)可能一夜之間成為百萬(wàn)富翁、千萬(wàn)富翁，如何提高拆遷戶(hù)和拆遷二代的文化素質(zhì)，豐富村民的精神文化生活是城中村治理中的一大挑戰(zhàn)。同時(shí)，在快速的變遷過(guò)程中，村莊的傳統(tǒng)文化受到現(xiàn)代知識(shí)的沖擊，也會(huì)導(dǎo)致城中村村民文化迷失。②城中村流動(dòng)人口和城市居民多、村民少。從管轄權(quán)來(lái)看，村干部只管村民，但是村落范圍內(nèi)的非村民多于村民，這對(duì)村落治安和環(huán)境治理提出了更高的要求。目前，村落治安和環(huán)境治理的費(fèi)用由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，但是城市居民和流動(dòng)人口并不在村的管理范圍內(nèi)，存在一定的不合理性。③村民不理解村干部的來(lái)源很多，表現(xiàn)最突出的與拆遷有關(guān)，尤其是一個(gè)村多次拆遷卻又每次拆遷的政策都不同，這種政策差異不是村干部造成的，但是這些政策要村干部執(zhí)行，使得村民對(duì)村干部有誤解，尤其早期拆遷的村民覺(jué)得不公平，要求村里平衡利益，而后期拆遷的村民不同意，使得村干部工作難以開(kāi)展。信息渠道不夠暢通也是造成村民不理解村干部的原因。在新媒體時(shí)代下，傳統(tǒng)信息傳播媒介的傳播效果下降，尤其是年輕村民主要用新媒體獲得資訊，如何利用新媒體向村民發(fā)布村落信息并形成良性互動(dòng)溝通是城中村治理中的重要挑戰(zhàn)。④在撤村改居的過(guò)程中，農(nóng)齡不算工齡，超齡人員交錢(qián)多、待遇低的問(wèn)題。因?yàn)榇迕穸际谴寮w經(jīng)濟(jì)組織的成員，在村民認(rèn)知中，每個(gè)村民享受的福利應(yīng)該均等，由此轉(zhuǎn)居后享受的福利也應(yīng)一樣，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)足差額部分，這形成了村集體經(jīng)濟(jì)組織的巨大負(fù)擔(dān)。

3城中村應(yīng)對(duì)治理困境的方法

3.1村域發(fā)展方面針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)造成的收入減少和提高村民收入的矛盾，村干部在努力獲得外部融資的同時(shí)，積極開(kāi)展高端產(chǎn)業(yè)招商引資工作，保證村集體和村民的收入不降低。但是因政策調(diào)控造成的土地上市時(shí)間沒(méi)有明確時(shí)間表等問(wèn)題的存在，村域發(fā)展相關(guān)問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好的解決。

3.2組織和人才引進(jìn)方面L鄉(xiāng)各村積極引進(jìn)人才，這在一定程度上緩解了人才匱乏的困境，但是難點(diǎn)仍然沒(méi)有解決。優(yōu)秀人才不僅看中工資，更看重未來(lái)發(fā)展前景，集體所有制下的村股份制公司不能用一般股份制公司提供的股權(quán)激勵(lì)等措施吸引人才，更不可能以進(jìn)入董事會(huì)為激勵(lì)來(lái)吸引人才，這導(dǎo)致一方面村股份制公司難以吸引優(yōu)秀人才，另一方面，村股份制公司培養(yǎng)出的優(yōu)秀人才難以留住。

3.3村務(wù)管理方面村集體經(jīng)濟(jì)組織收入基本能夠覆蓋目前的開(kāi)支，但是如果要轉(zhuǎn)居，這些開(kāi)支如何與公共財(cái)政對(duì)接是個(gè)難題。因?yàn)榇迕裣硎艿纳鐣?huì)福利和公共服務(wù)水平高于一般城市社區(qū)，如果降低社會(huì)福利和公共服務(wù)水平，村民不同意，如果保持服務(wù)水平，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)很高。目前，豐富村民精神生活的難題也沒(méi)有完全解決。盡管村集體通過(guò)舉辦各類(lèi)文體活動(dòng)的方式積極引導(dǎo)老人、兒童、轄區(qū)內(nèi)居民參與集體活動(dòng)，建立村民和居民對(duì)村集體的認(rèn)同感，但是如何讓村民主動(dòng)參與村集體活動(dòng)，甚至讓村民有主人翁意識(shí)和責(zé)任感，仍然是沒(méi)有解決的問(wèn)題。此外，如何用新媒體吸引年輕人參與社區(qū)活動(dòng)仍然是個(gè)挑戰(zhàn)。

4討論與研究展望

從村域治理中遇到的主要問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，城中村實(shí)際是“擬單位制”的共同體。在城市化進(jìn)程中，其人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度提高、社會(huì)關(guān)系更加多元，這引發(fā)了多元主體利益沖突，導(dǎo)致傳統(tǒng)社區(qū)凝聚力下降、社區(qū)治理困難等問(wèn)題。如何通過(guò)制度創(chuàng)新與改革破解社區(qū)治理困境、實(shí)現(xiàn)城中村的有效治理是轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村需要面對(duì)的重要議題。

要進(jìn)行制度創(chuàng)新與改革，先要理清現(xiàn)有制度的問(wèn)題所在。分析城中村治理中遇到的難題及其成因可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元制度是城中村治理中諸多問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因。一方面，由于我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地全部屬于國(guó)家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有”。即城市與農(nóng)村在土地制度上不一樣，形成了城市的“國(guó)家所有”與農(nóng)村的“集體所有”的二元土地制度。城鄉(xiāng)土地制度的二元性使得城中村集體所有和國(guó)家所有的土地縱橫交錯(cuò)，造成了城中村土地的復(fù)雜性[16]。城中村土地權(quán)屬的復(fù)雜性使得城中村的土地開(kāi)發(fā)和規(guī)劃受到制約而進(jìn)展緩慢[17]，又因集體產(chǎn)權(quán)的模糊性，使建于其上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性受到影響，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)組織的效益和村民收入提高。另一方面，因我國(guó)農(nóng)村基于《村民自治法》實(shí)施自治，而城市社區(qū)基于《城市居民委員會(huì)組織法》進(jìn)行管理，使得改造城中村不僅面臨二元土地制度造成的城市化治理障礙，還面臨二元組織管理體制造成的城市化治理障礙。實(shí)踐中，L鄉(xiāng)各村采用不同的方式應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型中的社區(qū)治理難題，這種“一村一治”的方式也許是過(guò)渡期的合適選擇。

城鄉(xiāng)二元制度到城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)型并沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，原因不僅在于我國(guó)獨(dú)特的制度使得沒(méi)有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，更因我國(guó)城市起源于農(nóng)業(yè)社會(huì)，并且直到20世紀(jì)初期，城市都是農(nóng)業(yè)社會(huì)的附屬[8]。改革開(kāi)放后，我國(guó)城市化水平快速提高，從1984年的27%到2006年的46%只用了22年時(shí)間，其城市化速度超過(guò)了英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，而且這個(gè)快速的城市化實(shí)際上是在農(nóng)業(yè)文明社會(huì)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。因此，我國(guó)城市化的社會(huì)治理沒(méi)有徹底洗去數(shù)以?xún)|計(jì)的城市新居民的鄉(xiāng)土本質(zhì)，要在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)真正的城市化，就對(duì)政策制定提出了更高的要求，也為學(xué)者研究提出了有重要現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。

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