“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合的政策支持研究

王芹萼

摘要：文章認為“居家養(yǎng)老”是我國老年群體的普遍選擇，“居家養(yǎng)老”對“社會養(yǎng)老”的依賴程度越來越高，建立“社會養(yǎng)老”的政策支持體系，對解決服務(wù)主體不明確，社區(qū)日間照料棚架問題，社會服務(wù)商業(yè)化傾向嚴重具有重要作用。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；社會養(yǎng)老；社區(qū)服務(wù)；日間照料；社會工作

一、問題的提出

本文的“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合在研究中的界定，與學(xué)術(shù)界社區(qū)居家養(yǎng)老主要內(nèi)容有重合的，但是，其中的社會養(yǎng)老外延更廣。養(yǎng)老服務(wù)作為社會保障制度全覆蓋的延伸，是社會文明發(fā)展的一個重要標志。中國傳統(tǒng)文化源遠流長，其影響滲透進社會生活的各個領(lǐng)域，傳統(tǒng)家庭倫理文化對養(yǎng)老模式影響深刻，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，90%以上的老人愿意“居家養(yǎng)老”，因此，政府主導(dǎo)的社會養(yǎng)老顯得十分迫切和必要。

河南作為人口大省“截止2014年的數(shù)據(jù)顯示河南省的人口總量已經(jīng)達到9436萬人”（胡亦然），占全國人口的6.9%，而在河南省的人口總數(shù)中就65歲以上的就占全省人口的9.4%，相比2013年增加了0.3%，老齡人口的迅速遞增持續(xù)到2030年，將達到老齡高峰，如何緩解老齡人口對社會經(jīng)濟發(fā)展造成的壓力，釋放家庭養(yǎng)老的困境，以保證老年群體在生命活力下降后生命進程的尊嚴，確實是衡量一個社會進步的標志，也是考量政府社會管理能力的重要內(nèi)容。

國務(wù)院辦公廳《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)（2011-2015）》提出，建設(shè)以“居家養(yǎng)老”為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系?！熬蛹茵B(yǎng)老”是居民養(yǎng)老的基礎(chǔ)選擇，要真正實現(xiàn)“居家養(yǎng)老”，必須要有完善的“社會養(yǎng)老”服務(wù)，“社會養(yǎng)老”可以調(diào)動更多的社會資源，促使全社會擔(dān)負社會關(guān)照的責(zé)任。因此，建立“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合的政策支持體系成為今后一個時期政府治理的方向和趨勢。

在養(yǎng)老保障體系建設(shè)的討論中，養(yǎng)老模式的選擇備受關(guān)注，將居家和社會化服務(wù)有機結(jié)合，使老年人既能繼續(xù)留在熟悉的環(huán)境中舒心的生活，又能得到他們所需求的的生活和精神照顧。不僅能夠使他們安享晚年，享受社會進步和發(fā)展帶來的物質(zhì)生活、文化精神生活的愉悅，還可以免除年輕一代的后顧之憂。本課題組對河南省老年人口的抽樣調(diào)查表明，選擇居家養(yǎng)老占比高達90%。學(xué)者對這一養(yǎng)老模式是認可的，趙麗宏（2010）認為居家養(yǎng)老服務(wù)是全世界多數(shù)家庭的需要，而且居家養(yǎng)老的發(fā)展不僅適合中國國情，更是符合中國國民的思想觀念。張民?。?012）覺得隨著全球化的老齡化進程，我國的養(yǎng)老模式應(yīng)該有一定的創(chuàng)新，而新型的居家養(yǎng)老模式應(yīng)該得到很大力度的推行。陳平（2013）提出居家養(yǎng)老是適合我國國情的一種養(yǎng)老模式，是具有中國特色的養(yǎng)老模式，而且對于社會的和諧發(fā)展有著重大性的作用。

歐美等發(fā)達國家接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人的比例在80%左右。日本居家養(yǎng)老也十分普遍。社會支持居家養(yǎng)老已經(jīng)成為21世紀世界共識。在理論研究中，為方便表述把這一模式稱為社區(qū)居家養(yǎng)老模式，以區(qū)別于社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老。

國外社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研究有三個特點：一是強調(diào)家庭和社區(qū)的作用；二是老年人的福利主要集中在生活中的照顧；三是著重強調(diào)了政府對增進老年人福利所發(fā)揮的作用。我國已處于老齡化社會，家庭的小型化以及養(yǎng)老負擔(dān)的加重使普通的家庭難以從時間、精力以及費用等方面獨自承擔(dān)家庭養(yǎng)老的重擔(dān)。并且，由于財力的有限性，國家也不可能承擔(dān)家庭養(yǎng)老的所有費用和職能。因此，我國應(yīng)充分發(fā)揮社會養(yǎng)老職能，構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)體系，使老人居家享受優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，同時也使自己的子女從繁重的養(yǎng)老重負中解脫出來。

二、“居家養(yǎng)老”對“社會養(yǎng)老”的依賴分析

推進“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合，超越社區(qū)養(yǎng)老范圍，形成了雙軌并行，相互依賴，共同解決面臨的老齡困局。居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)，社會養(yǎng)老是建立以政府主導(dǎo)，社區(qū)為依托，動員全社會力量多元參與熬年群體的社會服務(wù)支持系統(tǒng)中來，進行社會資源的重組和利用，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

“居家養(yǎng)老”對“社會養(yǎng)老”的需求主要包括，生活照料、娛樂需求、精神慰藉、醫(yī)療服務(wù)、法律援助等。黃藝紅，劉海涌（2005）對老年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年人有7類需求，機構(gòu)養(yǎng)老的標準服務(wù)涵蓋老年生活的19大類。王瓊（2016）所做的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求界定8項內(nèi)容，進行研究分析，本課題把社會養(yǎng)老服務(wù)界定為9項必須內(nèi)容。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老對社會養(yǎng)老的需求呈現(xiàn)多樣化趨勢，依賴程度會隨著獨生子女一代父母年歲增長而增長，對社區(qū)活動基礎(chǔ)設(shè)施要求提升。

1.居家養(yǎng)老對社會養(yǎng)老需求多樣化，依賴程度逐步上升

宋寶安（2009）提出來老年人的需求是越老越多樣性了，除了一般的飲食起居的物質(zhì)需求外，更需要的是精神層面的需求如：娛樂活動、精神慰藉等和醫(yī)療衛(wèi)生的需求；楊艷珠（2013）把老年人的需求歸納總結(jié)為日間照料、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、精神需要、應(yīng)急救助、法律維權(quán)等；賈雪華（2012）提出來現(xiàn)在的居家養(yǎng)老的服務(wù)重點都著重老人的物質(zhì)層面，而對老人的精神需求不重視。我們調(diào)查現(xiàn)實文化娛樂、體育健身成為老人最高的選擇，其次為上門看護、聊天、代購、定期體檢，但是社區(qū)能夠提供的定期探視只有9.804%。

2.“居家養(yǎng)老”對“社會養(yǎng)老”的需求，依賴于基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。而對基本設(shè)施進行詳細調(diào)查的數(shù)據(jù)分析顯示。養(yǎng)老服務(wù)基本設(shè)施建設(shè)存在許多亟待解決的問題。如國家民政部門、河南省民政廳等文件都規(guī)定，社區(qū)居民公共活動場所和服務(wù)場所的面積不少于1000平方米，調(diào)查顯示難以落實。新建社區(qū)一般都有居民服務(wù)站點，社區(qū)服務(wù)中心，老舊社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施落后。社區(qū)服務(wù)站、日間照料中心配備不到位，調(diào)查組在有些地市調(diào)查幾乎所有社區(qū)，都只是檢查時開門，平時就關(guān)門了事，社區(qū)服務(wù)棚架問題嚴重，服務(wù)人員斷缺，緊緊依靠社區(qū)工作人員，不能夠解決問題。孫欽榮（2013）、王健等（2012）認為現(xiàn)在大多數(shù)的社區(qū)日料照料中心，有設(shè)施，無服務(wù)；呼叫中心缺乏服務(wù)人員，上門服務(wù)走過場等現(xiàn)象。

3.“居家養(yǎng)老”急需的服務(wù)發(fā)展進程比較緩慢，而且在發(fā)展過程中各方人士都有自己的看法

孫仲彝（2011）認為政府應(yīng)該在居家養(yǎng)老服務(wù)中占重要的位置，為建設(shè)更好的居家養(yǎng)老服務(wù)體系起到重要的作用。方秀云（2013）覺得資源整合應(yīng)該成為居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)現(xiàn)的重心。俞賀楠等（2013）、耿雅琴（2013）認為許多社區(qū)“社會服務(wù)”停留在口頭上和文件里，社會服務(wù)無法落地，棚架問題嚴重。劉靈芝（2012）、李兵水（2014）認為“社會養(yǎng)老”服務(wù)與“居家養(yǎng)老”老人的需求相差甚遠，亟待相關(guān)政策支持。在本次調(diào)查中，也有居民反映社區(qū)服務(wù)，尤其是免費服務(wù)上門存在作秀現(xiàn)象。

首先，社會服務(wù)供給主體缺失，無論是日間照料中心，還是社區(qū)服務(wù)中心，其主導(dǎo)主體都是政府，而政府在倡導(dǎo)這些服務(wù)的時候，僅僅把任務(wù)交給社區(qū)，社區(qū)工作人員的職能定位在管理社區(qū)、服務(wù)社區(qū)。但為老年居家養(yǎng)老群體的服務(wù)，有其嚴格界定，社區(qū)既無資金、又無服務(wù)人員，無法實現(xiàn)正常的服務(wù)，中央電視臺報道的社區(qū)日間照料中心關(guān)門現(xiàn)象絕非個例。各地建立的12349呼叫中心，由于缺乏服務(wù)人員也無法實現(xiàn)正常服務(wù)。許多地方政府購買服務(wù)停留在政策層面。

其次，社會服務(wù)商業(yè)化傾向嚴重，家庭負擔(dān)加重。葉妍（2014）覺得讓民營資本與居家養(yǎng)老結(jié)合起來，能夠讓居家養(yǎng)老向市場化發(fā)展，加強養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)與教育，提高其養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，使居家養(yǎng)老能夠更好的服務(wù)到老人。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于公益性產(chǎn)業(yè)，低收益行業(yè)，主要依靠規(guī)模效應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)更是政府不可推卸的社會責(zé)任。但是，現(xiàn)實情況不容樂觀。一方面居民急需的基本服務(wù)無法實現(xiàn)，另一方面為居民提供服務(wù)的商業(yè)公司嚴重虧本，甚至有些雄心勃勃進入養(yǎng)老院領(lǐng)域的商業(yè)公司資不抵債，宣布破產(chǎn)。目前，政府投入到養(yǎng)老行業(yè)的資金量不少，但主要用于養(yǎng)老院建設(shè)，如，河南省財政，通過民政廳每年對養(yǎng)老機構(gòu)床位補貼，原來規(guī)定800元，2015年后有所提升。對養(yǎng)老院的直接補貼始于2014年，惠及有一定規(guī)模的民營養(yǎng)老院，這一補貼資金量較大，基本可以彌補民營養(yǎng)老院的前期投入。但是，“居家養(yǎng)老”所需要的社會服務(wù)落實緩慢，覆蓋面有限，公益性服務(wù)、低價位服務(wù)，政府購買服務(wù)缺乏機制約束，制度需要完善。

做好社會養(yǎng)老的供給側(cè)改革，“居家養(yǎng)老”是我國大部分老人的選擇，“社會養(yǎng)老”如何滿足老人的需求成為矛盾的焦點。在滿意度調(diào)查中，42%的老人認為服務(wù)一般，23%的老人不滿意，2%的老人非常不滿。需求與供給矛盾的解決，取決于我們對于居家養(yǎng)老老人需求的了解，需求的不同層次又決定供給主體不同層次的選擇，因此，社會養(yǎng)老也需要供給側(cè)改革。王瓊（2016）研究認為，城市社區(qū)老人受收入狀況、子女?dāng)?shù)量、文化程度等不同的影響，對老年生活的滿足程度稍有不同總體來說他們的需求沒有差異?；颈憩F(xiàn)為物質(zhì)生活需求、日常活動的照料需求、精神文化娛樂活動的需求、心理健康的需求等。

三、結(jié)語與政策支持討論

隨著社會經(jīng)濟模式的變化，人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老必將被新的養(yǎng)老模式所取代，社會變化和養(yǎng)老制約因素對家庭傳統(tǒng)孝道、養(yǎng)老方式將產(chǎn)生革命性的影響和沖擊。悲觀主義認為，這一變化，將引起中國幾千年穩(wěn)定的傳統(tǒng)文化等社會元素喪失。那么，我們選擇“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合，既不喪失居家之天倫之樂，又能使社會養(yǎng)老多元化支持體系發(fā)揮作用，不失為一種最佳選擇，符合國情、延續(xù)傳統(tǒng)。21世紀最好的選擇，家庭困難社會化解決的良好途徑與方法。

要實現(xiàn)“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合，政府財政支持是必不可少的政策選擇。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，老年居民對鍛煉和娛樂的需求排在第一方隊，而社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、老年健身器材、老年活動中心、日間照料中心等基本設(shè)施需要加大建設(shè)力度，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更需要加大投入。在投資方面除了吸引社會基金外，重點是政府投資帶動。

由于“社會養(yǎng)老”服務(wù)的公益性的特點，其服務(wù)主體和服務(wù)提供的主導(dǎo)力量必須是政府。政府提供免費項目、低收費項目和商業(yè)高收費項目相結(jié)合，才能提供更好的“社會養(yǎng)老”服務(wù)，根據(jù)王瓊（2016）的結(jié)論，“居家養(yǎng)老”的老人對“社會養(yǎng)老”服務(wù)的利用比例只有7%，我們的調(diào)查結(jié)論基本一致，如，平頂山老年居民，對12349服務(wù)熱線的使用，利用率不到6%，一邊是急需的社會服務(wù)，一邊是對服務(wù)熱線的冷漠。導(dǎo)致“居家養(yǎng)老”需求與“社會養(yǎng)老”供給嚴重背離。因此，近年來商業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)公司紛紛關(guān)門，不斷向民政部門訴苦，尋求政府補貼，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)該屬于黎明前的黑暗階段。當(dāng)新一代獨生子女父母年老的時候，居家養(yǎng)老對“社會養(yǎng)老”需求會急劇上升。目前，要解決“社會養(yǎng)老”支持者的生存，又滿足老年群體的需求，政府購買服務(wù)該應(yīng)運而生，促使“社會養(yǎng)老”服務(wù)落地生根。因此，政府在扶持養(yǎng)老機構(gòu)的同時，必須適度支持民政部門購買服務(wù)，形成有效供給，滿足居家養(yǎng)老的需求。也維持服務(wù)企業(yè)的生存，做好應(yīng)對激烈老齡社會的大規(guī)模需求的到來。

建立“社會養(yǎng)老”政府主導(dǎo)、第三部門提供公共服務(wù)、市場參與的多元社會服務(wù)體制，政府擔(dān)負最終責(zé)任主體的制度機制。我們反對把居家養(yǎng)老社會服務(wù)的責(zé)任完全推給市場，反對過分商業(yè)化，主要基于政府責(zé)任主體和政府主導(dǎo)養(yǎng)老保障的考量。但是，我們不反對政府主導(dǎo)，調(diào)動各方力量參與到社會養(yǎng)老中來。老齡社會到來，家庭問題社會化，這一問題的解決依賴于多元力量的參與。因此，我們認為，應(yīng)該有“四方力量”（家庭、社區(qū)、社會、政府），形成“四大支撐”體系，共同解決居家養(yǎng)老的困境，但是最終的責(zé)任主體應(yīng)該是政府，建立政府最終責(zé)任主體機制。

關(guān)于解決社會養(yǎng)老服務(wù)的棚架問題，社區(qū)服務(wù)作秀現(xiàn)象，重點是解決培育壯大老齡服務(wù)隊伍問題。社區(qū)管理人員和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員來源渠道不同、職能不同。要滿足老年人多層次、多樣化的服務(wù)需求。必須由政府主導(dǎo)，勞動部門牽頭組織培訓(xùn)居家養(yǎng)老所需的各類服務(wù)人員、工作人員，包括配備社會工作者。不斷提高社區(qū)服務(wù)人員專業(yè)化、職業(yè)化水平，鼓勵高校畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、社會工作者等社會優(yōu)秀人才從事社區(qū)服務(wù)工作；大力發(fā)展志愿者服務(wù)，依托志愿者協(xié)會，加強志愿服務(wù)常態(tài)化建設(shè)，為老年人提供精神關(guān)懷等免費服務(wù)。政府主導(dǎo)構(gòu)建“十分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，建立快速反應(yīng)服務(wù)機制。

鑒于老年群體的特殊需要，社區(qū)醫(yī)院要突出公益性質(zhì)，切實開展為老年群體服務(wù)業(yè)務(wù)。衛(wèi)生部門對社區(qū)醫(yī)院開展檢查，要求社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)從制度上保證，對附近行動不便的社區(qū)居民提供力所能及的上門服務(wù)；還可以把社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老中心配合，為老人提供全方位的醫(yī)療跟蹤服務(wù)。