中國農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與農(nóng)業(yè)支持政策改革轉(zhuǎn)型

周應(yīng)恒+彭云+周德

摘要：當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展依然面臨諸多的困境和挑戰(zhàn)，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)面臨國際市場(chǎng)價(jià)格和國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的雙重?cái)D壓，糧食生產(chǎn)、進(jìn)口、庫存的三量齊增局面在短期內(nèi)會(huì)持續(xù)存在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨資源約束日益趨緊、環(huán)境承載超負(fù)荷的雙重約束等。歐盟農(nóng)業(yè)支持政策在20世紀(jì)80—90年代的改革過程中也曾面臨類似問題，但歐盟通過從價(jià)格支持到直接支付的改革，更加注重農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，保證了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展。從歐盟農(nóng)業(yè)政策的改革歷程可以總結(jié)出以下啟示：以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，由價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型；保供增收目標(biāo)相分離，價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼相結(jié)合；推進(jìn)補(bǔ)貼方式階段性轉(zhuǎn)變，掛鉤與脫鉤補(bǔ)貼相結(jié)合；促進(jìn)可持續(xù)性發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；發(fā)展困境；歐盟；共同農(nóng)業(yè)支持政策；改革轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F310 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）11-0289-05[HS）][HT9.SS]

為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民增收，全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)，中國根據(jù)多予、少取、放活的基本方針出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)支持政策，并經(jīng)過不斷的探索和實(shí)踐取得了明顯成效。中國糧食生產(chǎn)至2015年實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，這對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，然而當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展依然面臨諸多的困境和挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)面臨國際市場(chǎng)價(jià)格和國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的雙重?cái)D壓，造成中國農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力不足，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)生存空間越來越窄。中國勞動(dòng)力實(shí)際工資自2005年以來以年均8%左右的速度增長，耕地租金2008—2013年間在東北和華北分別提高51%、70%，并且今后10年這種上升趨勢(shì)將更為明顯[1]；同時(shí)國內(nèi)外糧食價(jià)格差異日益明顯，從2015年1—9月的價(jià)格來看，中國國內(nèi)批發(fā)市場(chǎng)的小麥、玉米、大米平均價(jià)格分別比進(jìn)口到岸完稅后的成本價(jià)高36.6%、50.6%、41.6%[2]。其次，我國糧食生產(chǎn)、進(jìn)口、庫存的三量齊增局面在短期內(nèi)會(huì)持續(xù)存在，從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，中國糧食生產(chǎn)自2004年以來呈逐年上升態(tài)勢(shì)，中國糧食（包括大豆和薯類在內(nèi)）總產(chǎn)量從2003年的4.3億t增長到2015年的6.21億t，增長了444%；2014年中國進(jìn)口糧食（包括大豆）總量達(dá)1.04億t，截至2015年10月達(dá)1.03億t，基本與2014年全年的進(jìn)口總量相當(dāng)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)，2015年中國的糧食庫存量巨大，其中玉米約1.5億t，水稻近2億t，保持糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和維持高庫存所需的財(cái)政成本巨大，導(dǎo)致政府財(cái)政不堪重負(fù)。最后，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展面臨資源約束日益趨緊和環(huán)境承載超負(fù)荷的雙重約束。在資源環(huán)境方面存在嚴(yán)峻的環(huán)境污染和透支問題，根據(jù)全國土壤污染狀況調(diào)查，目前中國受重金屬污染的耕地面積已達(dá)0.2億hm2，工業(yè)“三廢”（工業(yè)生產(chǎn)所排放的廢水、廢氣、固體廢棄物）污染耕地近0.1億hm2，遭受不同程度農(nóng)藥污染的農(nóng)田面積達(dá)0.09億hm2；根據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年末，全國耕地面積為1.35億hm2，與2010年相比，減少了27萬hm2。根據(jù)水利部公布的數(shù)據(jù)，2014年全國水資源總量為 27 266.9億m3，較2010年下降12%，全國總用水量6 095億m3，其中農(nóng)業(yè)用水占63.5%，較2010年增加4.8%。為實(shí)現(xiàn)糧食連續(xù)高產(chǎn)，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中過量使用化肥和農(nóng)藥，嚴(yán)重透支了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源環(huán)境。這些問題的出現(xiàn)也使得中國現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)支持政策陷入了困境。面對(duì)這些挑戰(zhàn)與困境，中國農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展則須要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與結(jié)構(gòu)，其中對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變調(diào)整起到關(guān)鍵推動(dòng)作用的農(nóng)業(yè)支持政策也急需調(diào)整改革以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新環(huán)境和新形勢(shì)， 近[LM]年來社會(huì)各界對(duì)中國農(nóng)業(yè)支持政策改革調(diào)整的呼聲也日益增加。

農(nóng)業(yè)支持政策作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施，在世界各國廣泛推行，并且各國農(nóng)業(yè)支持政策根據(jù)其農(nóng)業(yè)發(fā)展條件有不同的演變路徑及特點(diǎn)[3]。總體而言，歐盟農(nóng)業(yè)支持政策在20世紀(jì)80—90年代的改革過程中也曾面臨諸多問題，如農(nóng)業(yè)過多投入化肥、農(nóng)藥以追求產(chǎn)量增加，環(huán)境資源壓力增加；國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格較低和國內(nèi)生產(chǎn)成本高企，造成農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力不足；農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩，造成庫存高企財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重等。這些問題與中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境較為相似[4]，由此可知?dú)W盟在面臨以上農(nóng)業(yè)發(fā)展困境而進(jìn)行的共同農(nóng)業(yè)支持政策改革路徑對(duì)中國目前農(nóng)業(yè)支持政策的改革轉(zhuǎn)型具有較強(qiáng)的借鑒意義。

1中國農(nóng)業(yè)支持政策的現(xiàn)狀和存在的問題

1.1中國農(nóng)業(yè)支持政策的現(xiàn)狀

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央做出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷和“我國總體上已到了‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷，制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的基本方針。中國農(nóng)業(yè)支持政策的投入力度不斷加大，同時(shí)政策目標(biāo)更加多元化，由保供為主變?yōu)楸９┡c增收兼顧，再變?yōu)楸９?、增收與可持續(xù)（表1）。圍繞以上政策目標(biāo)，中國先后實(shí)施了一系列重點(diǎn)農(nóng)業(yè)支持政策，主要涵蓋價(jià)格支持、生產(chǎn)者補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持，具體包括糧食最低收購價(jià)、目標(biāo)價(jià)格、臨時(shí)收儲(chǔ)、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等政策。中國農(nóng)業(yè)支持政策總體上處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，主要以“保供給、促增收”的二元目標(biāo)為核心，并在此核心目標(biāo)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧確保食品安全、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、環(huán)境保護(hù)及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)多功能等。其基本結(jié)構(gòu)和特征為價(jià)格支持成為基礎(chǔ)性措施，直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持持續(xù)增加[5]。

從中國歷年農(nóng)業(yè)支持水平（圖1）來看，中國支持總量總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，且在農(nóng)業(yè)總支持（TSE）中以生產(chǎn)者支持（PSE）為主，二者變化趨勢(shì)較為一致[6]。2014年的農(nóng)業(yè)支持水平達(dá)到20 134.07億元；其中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持達(dá) 18 015.97 億元。中國的消費(fèi)者支持水平（CSE）自2009年以來一直為負(fù)值，意味著中國通過對(duì)購買農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者征收隱形稅收來補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者。從整體來看，消費(fèi)者支持有迅速下降的趨勢(shì)，1993年的消費(fèi)者支持僅為1 557.89億元，到2014年的消費(fèi)者支持水平下降為-18 093.18億元。一般性服務(wù)支持（GSSE）總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但一直處于較低水平，從1993年的352.79億元增加到2014年的2 118.1億元。[FL）]

中國農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，增加農(nóng)民收入等方面起到了積極的作用，然而隨著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的上述困境，農(nóng)業(yè)支持政策也面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，在價(jià)格支持方面，最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)政策在實(shí)踐過程中容易造成價(jià)格扭曲，抑制市場(chǎng)作用，造成糧價(jià)居高難下、價(jià)格倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重的問題。由于國內(nèi)外價(jià)格差異和中國最低收購價(jià)的存在（表2），導(dǎo)致中國面臨糧食生產(chǎn)、進(jìn)口、庫存的三量齊增的困境（表3）。目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施涉及2個(gè)關(guān)鍵價(jià)格的確定，即目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格（表4）。然而，大宗糧食作物各地種植周期、成本不同，品質(zhì)差異較大，業(yè)內(nèi)對(duì)于政府如何制定統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格仍然存有很大疑慮。

其次，在生產(chǎn)者支持方面，自2004年全面實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以來，由于中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系仍處于初期階段，在實(shí)施過程中仍存在許多問題，如補(bǔ)貼水平較低、政策目標(biāo)不清晰、補(bǔ)貼方式不科學(xué)、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理、補(bǔ)貼機(jī)制不健全等[7]。

最后，在一般綜合服務(wù)支持方面，由于中國的一般綜合服務(wù)支持政策也處于發(fā)展階段，水平低、覆蓋面窄，相關(guān)的配套政策還存在不匹配的問題。如農(nóng)民培訓(xùn)政策主要是直接對(duì)參加職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民進(jìn)行支持，而對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)主體缺乏支持，導(dǎo)致實(shí)行過程中教育資源分配不合理，使該政策未達(dá)到計(jì)劃中的效果。

2歐盟共同農(nóng)業(yè)支持政策

2.1歐盟共同農(nóng)業(yè)支持政策的改革歷程

20世紀(jì)60年代歐共體各成員國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較為落后、須要大量依賴進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品滿足國內(nèi)需求。為扭轉(zhuǎn)這一局面，提升農(nóng)產(chǎn)品供給能力，1962年歐共體制定并實(shí)施了共同農(nóng)業(yè)政策（CAP），加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，因此采取了價(jià)格干預(yù)機(jī)制，然而同時(shí)又面臨著農(nóng)產(chǎn)品過剩、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、環(huán)境破壞和農(nóng)村發(fā)展落后等問題[8]，所以歐盟自1992年以來一直在推動(dòng)共同農(nóng)業(yè)支持政策的改革，當(dāng)前歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策正逐漸降低價(jià)格支持水平和產(chǎn)出支付，在減少價(jià)格支持的同時(shí)，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼，以期降低其整體農(nóng)業(yè)支持水平，從而減少政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)和保護(hù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，2015年終止的牛奶生產(chǎn)配額和即將在2017年終止的食糖配額，也深化了這一改革趨勢(shì)。同時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格支持向收入直接支付、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障食品安全、提高食品品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品多樣性、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、保持自然和鄉(xiāng)村景觀的方向轉(zhuǎn)變。

2.1.1由價(jià)格支持逐漸向直接支付政策轉(zhuǎn)變的改革

為解決共同體市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全的問題，1962年歐共體制定CAP，開始實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格干預(yù)政策，該價(jià)格支持體系具體包括目標(biāo)價(jià)格（the target price）、門檻價(jià)格（the threshold price）、干預(yù)價(jià)格（the intervention price）。當(dāng)時(shí)政策實(shí)施的主要目標(biāo)是保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)保護(hù)率，以價(jià)格支持為主、生產(chǎn)補(bǔ)貼為輔，從而實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)保護(hù)。共同農(nóng)業(yè)政策的成效期初很明顯：提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加了農(nóng)產(chǎn)品總量；保持穩(wěn)定的市場(chǎng)價(jià)格，保障了糧食供給；貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)明顯，轉(zhuǎn)移效應(yīng)也顯現(xiàn)；消費(fèi)價(jià)格相對(duì)合理，消費(fèi)者從中受益。但是共同農(nóng)業(yè)政策的嚴(yán)重后果之一是補(bǔ)貼政策導(dǎo)致農(nóng)民盲目擴(kuò)大生產(chǎn)，造成產(chǎn)品供大于求，政府預(yù)算不堪重負(fù)，同時(shí)化肥和殺蟲劑在歐洲大多數(shù)地方被廣泛使用，造成了環(huán)境保護(hù)和食品安全的壓力。

為緩解農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼開支持續(xù)遞增的問題，歐盟在接下來的農(nóng)業(yè)支持政策改革中，開始大幅降低國內(nèi)支持價(jià)格水平，由原來的價(jià)格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢r(jià)格和直接補(bǔ)貼為主的機(jī)制，同時(shí)注意控制預(yù)算開支，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，主要包括以下措施：（1）逐步降低支持價(jià)格水平。到90年代中期，歐盟在解決農(nóng)產(chǎn)品過剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)的問題方面取得了良好的效果，歐盟2003年以來的農(nóng)村支持政策改革的效果比較明顯，農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)價(jià)格不斷下降，提高了農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力[9]。（2）降低調(diào)節(jié)儲(chǔ)備。谷物公共儲(chǔ)備的數(shù)量從1993年的3 000萬t下降到1996年的不到300萬t的水平，休耕措施有效地遏制了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的上升趨勢(shì)。（3）控制財(cái)政支持。以價(jià)格支持為主的“黃箱”政策補(bǔ)貼水平不斷降低，與限制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量等相關(guān)的“藍(lán)箱”政策水平也在不斷降低，而不會(huì)造成市場(chǎng)扭曲的“綠箱”政策直接收入支付水平卻不斷提高?？傮w上看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出比例大幅度下降，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)[10]。（4）直接補(bǔ)貼方式與產(chǎn)量和面積脫鉤。自2003年以來，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革繼續(xù)降低農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格，向農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化邁進(jìn)，直接補(bǔ)貼方式向著與生產(chǎn)不掛鉤的“單一支付補(bǔ)貼”的方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)一步與產(chǎn)量和面積脫鉤，并開始將直接支付與環(huán)境、食品安全、動(dòng)植物健康和福利、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤[11]。

2.1.2保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展政策的改革

20世紀(jì)90年代以前，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施的主要效果是提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障了糧食供給，但同時(shí)也破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，付出了昂貴的環(huán)境代價(jià)[12]。因此，歐盟1992年以后的共同農(nóng)業(yè)政策改革開始注重農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，主要是通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)來保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一方面通過對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中減少環(huán)境破壞的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的有效保護(hù)，從而恢復(fù)、保護(hù)和優(yōu)化農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，提高資源利用效率，支持農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)向低碳、氣候適應(yīng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，更加重視環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化，要求成員國將歐盟預(yù)算的農(nóng)村發(fā)展基金的30%用于該領(lǐng)域。另外，作為歐洲共同農(nóng)業(yè)政策支柱之一的、改善農(nóng)村環(huán)境和保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌政策也在一定程度上保護(hù)了農(nóng)業(yè)環(huán)境，主要包括農(nóng)業(yè)環(huán)境友好、動(dòng)物福利支付、保護(hù)生物多樣性支付、非生產(chǎn)性創(chuàng)新支持等政策，這些改革在一定程度上解決了環(huán)境污染的問題。

2.1.3促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展政策的改革

為解決基于歐盟農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)帶來的問題，如生產(chǎn)規(guī)模小、農(nóng)村低收入低就業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者素質(zhì)低等，脫離基于歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施帶來的困境，2000年CAP改革強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行更為徹底的改革，提出建立歐洲農(nóng)業(yè)模式，將共同農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐r(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策”，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，從此農(nóng)村發(fā)展政策成為共同農(nóng)業(yè)政策的第二大支柱[13]。主要涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)等，具體措施包括：通過結(jié)構(gòu)發(fā)展基金支持基礎(chǔ)設(shè)施差、勞動(dòng)力技能水平低的相對(duì)貧困地區(qū)的發(fā)展；對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和植樹造林提供補(bǔ)貼，減少有害肥料和農(nóng)藥的施用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營；維持農(nóng)村活力，加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)，增加農(nóng)村就業(yè)。2003年CAP改革進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展，2008年《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革草案》通過增加農(nóng)村發(fā)展基金，減少對(duì)大型農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼額度，將節(jié)省下來的資金用于支持農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，歐盟在2013年提出2014—2020年歐盟農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，主要包括鼓勵(lì)農(nóng)林業(yè)與農(nóng)村地區(qū)的知識(shí)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新；增強(qiáng)現(xiàn)存所有類型農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；推進(jìn)食物鏈組織和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理；推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)包容、減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，這些改革在一定程度上解決了農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)帶來的問題。

2.2歐盟共同農(nóng)業(yè)支持政策改革的總體效果

歐盟通過對(duì)共同農(nóng)業(yè)支持政策的不斷改革，不僅解決了共同體市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全的問題，而且解決了由于價(jià)格支持帶來的農(nóng)產(chǎn)品過剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的問題。通過不斷降低國內(nèi)支持價(jià)格水平，提高了農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力，降低了庫存，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，這些改革也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展，比如擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動(dòng)素質(zhì)，同時(shí)也解決了環(huán)境污染的問題，保護(hù)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，并且使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者養(yǎng)成了環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)意識(shí)。

從歐盟歷年農(nóng)業(yè)支持水平來看，歐盟農(nóng)業(yè)支持總量呈現(xiàn)出較為平穩(wěn)的趨勢(shì)，且在TSE中以PSE為主，兩者變化趨勢(shì)基本相同。近年來農(nóng)業(yè)支持水平雖然有所下降，但仍保持較高水平，從2014年數(shù)據(jù)看，歐盟TSE、PSE分別為942.51億、800.19億歐元。歐盟的GSSE一直處于較低水平，近年來增加幅度較小。歐盟的CSE一直為負(fù)值，總體呈現(xiàn)出緩慢提高的趨勢(shì)。[FL）]

歐盟早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要是解決共同體市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全的問題，采取了目標(biāo)價(jià)格、門檻價(jià)格、干預(yù)價(jià)格等嚴(yán)密、精致的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，農(nóng)產(chǎn)品過剩、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和國際競(jìng)爭(zhēng)加劇等問題日益突出，歐盟將政策目標(biāo)調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，并相應(yīng)改革政策機(jī)制，在減少價(jià)格支持的同時(shí)，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼，同時(shí)更加注重促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障食品安全、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等。歐盟根據(jù)政策目標(biāo)和執(zhí)行問題不斷對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)中國如何在變化的農(nóng)業(yè)環(huán)境和政策目標(biāo)條件下進(jìn)行農(nóng)業(yè)支持政策改革提供了一定的經(jīng)驗(yàn)啟示。

[HTK]3.1以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，由價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型[HT]

歐盟的改革經(jīng)驗(yàn)表明，價(jià)格支持是基礎(chǔ)性措施，價(jià)格支持政策能夠保障農(nóng)產(chǎn)品供給，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但會(huì)造成市場(chǎng)扭曲，若長期實(shí)施，將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，為減少農(nóng)產(chǎn)品過剩、緩解財(cái)政支出壓力，歐盟在減少價(jià)格支持的同時(shí)，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼，以替代對(duì)農(nóng)民的各類價(jià)格補(bǔ)貼，注重以市場(chǎng)化導(dǎo)向推進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策由價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。

對(duì)中國而言，同樣面臨農(nóng)產(chǎn)品過剩、庫存高企、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的問題，因此可以借鑒歐盟農(nóng)業(yè)政策改革的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。要堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，同時(shí)鑒于中國的發(fā)展階段決定用直接補(bǔ)貼完全替代價(jià)格支持的條件還不成熟，改革優(yōu)化原有的價(jià)格支持措施是最合適的路徑[14]。所以，接下來的農(nóng)業(yè)支持政策改革須要繼續(xù)堅(jiān)持和完善最低收購價(jià)以及臨時(shí)收儲(chǔ)政策，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，從而通過對(duì)最低收購價(jià)的階段性下降來緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)和庫存壓力，同時(shí)也要完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度等扶持政策，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入穩(wěn)定增長，減少價(jià)格支持政策造成的市場(chǎng)扭曲，建立形成農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化機(jī)制，增加農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2保供增收目標(biāo)相分離，價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼相結(jié)合

歐盟的改革經(jīng)驗(yàn)表明，為實(shí)現(xiàn)保供和增收的雙重目標(biāo)，須要將價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼結(jié)合起來。起初為解決農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全的突出問題，歐盟以實(shí)現(xiàn)“保供給”為重點(diǎn)目標(biāo)，采取了價(jià)格支持措施和與產(chǎn)量、面積掛鉤的補(bǔ)償性補(bǔ)貼措施。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，歐盟將政策目標(biāo)調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，以實(shí)現(xiàn)“促增收”為重點(diǎn)目標(biāo)，采取了與生產(chǎn)不掛鉤的“單一支付補(bǔ)貼”的直接補(bǔ)貼方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)一步與產(chǎn)量和面積脫鉤，并開始將直接支付與環(huán)境措施掛鉤。歐盟保供與增收目標(biāo)相分離、價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼相結(jié)合，不僅保障了農(nóng)產(chǎn)品的供給，而且提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入水平。

因此，對(duì)中國而言，一方面，若是為了實(shí)現(xiàn)“保供給”的目標(biāo)，則應(yīng)選擇價(jià)格支持措施與實(shí)際種植面積、當(dāng)期農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、投入品使用等掛鉤的直接補(bǔ)貼。另一方面，若是為了實(shí)現(xiàn)“促增收”的目標(biāo)，則應(yīng)選擇與產(chǎn)量、面積脫鉤的直接補(bǔ)貼，與環(huán)境措施等掛鉤的直接補(bǔ)貼與價(jià)格支持措施?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“保供給，促增收”二位一體的政策目標(biāo)要求選擇政策工具時(shí)，既要注重產(chǎn)出效應(yīng)，也要統(tǒng)籌考慮收入轉(zhuǎn)移效率。所以，必須綜合選擇和實(shí)施價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼等政策措施。

3.3推進(jìn)補(bǔ)貼方式階段性轉(zhuǎn)變，掛鉤與脫鉤補(bǔ)貼相結(jié)合

以掛鉤直接補(bǔ)貼為主、脫鉤補(bǔ)貼為輔是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式未來發(fā)展的趨勢(shì)。歐盟的直接補(bǔ)貼方式向著與生產(chǎn)不掛鉤的單一支付補(bǔ)貼的方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)一步與產(chǎn)量、面積脫鉤，并開始將直接支付與環(huán)境措施掛鉤。歐盟補(bǔ)貼方式的轉(zhuǎn)變，不僅提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積性，保障了農(nóng)產(chǎn)品的供給，而且還保證了農(nóng)民合理穩(wěn)定的收入預(yù)期，同時(shí)也達(dá)到了保護(hù)環(huán)境、保障食品安全的目的。

對(duì)中國而言，面臨著農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼力度仍然較小、補(bǔ)貼方式還不健全、其他配套改革措施還不完善的困境，因此要進(jìn)一步增加直接補(bǔ)貼的力度，建立與農(nóng)民實(shí)際種植面積、當(dāng)期農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、投入品使用、農(nóng)戶經(jīng)營收入等掛鉤的直接補(bǔ)貼政策機(jī)制，納入“綠箱”直接收入支付，為“黃箱”補(bǔ)貼實(shí)施保留政策空間。在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展條件達(dá)到一定程度時(shí)，可以考慮將農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼進(jìn)一步與產(chǎn)量和面積脫鉤，并逐步將直接補(bǔ)貼與環(huán)境、食品安全、動(dòng)植物健康和福利、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與競(jìng)爭(zhēng)力。

3.4促進(jìn)可持續(xù)性發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境

歐盟為解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞、農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)帶來的問題，2000年后的共同農(nóng)業(yè)政策改革更加注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展，并且使得農(nóng)村發(fā)展政策成為共同農(nóng)業(yè)政策的第二支柱的重要內(nèi)容。這在一定程度上保護(hù)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了保障食品安全、提高食品品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品多樣性、保持自然和鄉(xiāng)村景觀等基本目標(biāo)。

對(duì)中國而言，同樣面臨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭到破壞、資源約束日益趨緊、農(nóng)村發(fā)展問題亟待解決的發(fā)展困境[15]，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。為解決這些問題，一方面要對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給予補(bǔ)貼支持，健全農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)機(jī)制，加大力度支持退耕還林、退牧還草，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、利用與保護(hù)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制與政策體系；另一方面，要通過政府專項(xiàng)資金支持那些基礎(chǔ)設(shè)施差、勞動(dòng)力技能水平低、勞動(dòng)者素質(zhì)較低的相對(duì)貧困落后的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營，維持農(nóng)村活力和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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