湖北頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)與農(nóng)業(yè)用地的沖突和協(xié)調(diào)問(wèn)題研究

涂亦楠 宦吉娥

摘要：從湖北頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀和需要注意的問(wèn)題入手，分析了湖北頁(yè)巖氣礦業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地存在的主要沖突，比較研究了國(guó)外類(lèi)似制度，并提出了可行的協(xié)調(diào)政策建議。

關(guān)鍵詞：頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)；礦業(yè)用地；土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)煌恋貜?fù)墾

中圖分類(lèi)號(hào)：D93/97 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2018）10-0122-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.10.031

Analysis on the Conflicts and Resolutions between Shale Gas Development and Agricultural Land Usage in Hubei Province

TU Yi-nan，HUAN Jie

（School of Public Administration， China University of Geosciences（Wuhan）/Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR，Wuhan 430074，China）

Abstract： Starting with the present situation and problems to be concerned of shale gas development in Hubei， the main conflicts between land use for shale gas mining industry and agricultural sector were examined， and the similar systems abroad were comparatively studied， and then some feasible resolutions and suggestions were put forward.

Key words： shale gas development； mining land； transfer of land； reclamation of land

頁(yè)巖氣是應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)能源安全和清潔能源轉(zhuǎn)型的重要工具。湖北頁(yè)巖氣資源儲(chǔ)量巨大，位居全國(guó)前五，清潔和高效的頁(yè)巖氣能夠扭轉(zhuǎn)該省“缺煤、少油、乏氣”的能源緊缺局面，助推省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展。隨著湖北頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)展，其占用土地、消耗水資源等，可能造成環(huán)境污染的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。湖北省作為農(nóng)業(yè)和人口大省，需要建構(gòu)相應(yīng)的管理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)和解決頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)用地間的沖突。一方面要保障頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)順利進(jìn)行；另一方面也要促進(jìn)土地資源高效和環(huán)保利用，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

1 湖北頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

1.1 湖北頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀

根據(jù)2015年國(guó)土資源部資源評(píng)價(jià)的結(jié)果，當(dāng)年頁(yè)巖氣產(chǎn)量為44.71億m3，全國(guó)探明儲(chǔ)量5 441.29億m3，技術(shù)可采資源量為21.8萬(wàn)億m3，共設(shè)置了礦業(yè)權(quán)54個(gè)，涉及17萬(wàn)km2。根據(jù)國(guó)家《頁(yè)巖氣十三五發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》，2020年中國(guó)將力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣產(chǎn)量達(dá)300億m3，2030年達(dá)800～1 000億m3。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國(guó)家制定并實(shí)施了頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)減免、勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓等多項(xiàng)制度，希望助力頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)，提升行業(yè)效率。

湖北的頁(yè)巖氣資源儲(chǔ)量巨大。根據(jù)2016年湖北省國(guó)土資源廳的測(cè)算，全省的頁(yè)巖氣資源儲(chǔ)量約為9.48萬(wàn)億m3，可采資源量1.5萬(wàn)億m3，占全國(guó)的7.15%，位居全國(guó)前五[1]。相比于中國(guó)其他頁(yè)巖氣儲(chǔ)量較大的地區(qū)，湖北的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)條件較好。截至2017年，全省共實(shí)施頁(yè)巖氣調(diào)查評(píng)價(jià)和商業(yè)性勘探項(xiàng)目共28個(gè)，累計(jì)投入資金13.94億元，湖北省鄂西地區(qū)已經(jīng)形成了宜昌-恩施頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)基地，建成了遠(yuǎn)安-巴東地區(qū)的國(guó)家級(jí)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)示范區(qū)。

1.2 頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中需要注意的問(wèn)題

頁(yè)巖氣是一種相對(duì)清潔和高效的能源。美國(guó)的頁(yè)巖氣革命不僅幫助其實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)的能源安全，也極大地降低了能源價(jià)格。如果湖北的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)能形成規(guī)模，必將改變其貧油少氣的能源結(jié)構(gòu)，并減少溫室氣體排放，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但需要注意的是，湖北是農(nóng)業(yè)和人口大省，水資源尤為豐富，目前已查明的頁(yè)巖氣資源區(qū)主要集中在鄂西的喀斯特地貌區(qū)，位于清江、長(zhǎng)江等河流上游，區(qū)內(nèi)水系發(fā)達(dá)、河湖密布。因此，在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，湖北特別需要防范和控制潛在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，并盡可能地限制對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)使用。

2 湖北頁(yè)巖氣礦業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地存在的主要沖突

2.1 礦業(yè)用地面積大，迫使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

采礦用地按照用途主要分為采礦區(qū)、工業(yè)廣場(chǎng)和尾礦庫(kù)用地三類(lèi)。與傳統(tǒng)采礦用地相比較，頁(yè)巖氣采礦區(qū)面積小，但是運(yùn)輸管線(xiàn)和產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)缆酚玫囟?。不論是?yè)巖氣氣體壓縮后運(yùn)輸還是管道直接輸送，都需要大量占用土地，修筑相關(guān)設(shè)施。

1）頁(yè)巖氣采礦用地將改變?cè)械霓r(nóng)林牧副漁土地用途，甚至還需要農(nóng)民異地搬遷安置。農(nóng)林牧副漁和礦業(yè)都需要利用表層土地進(jìn)行耕作和收獲，幾種土地用途難以兼容，一旦轉(zhuǎn)為采礦用地，就需要鏟除植被、改變表層地形地貌特點(diǎn)，甚至需要深度開(kāi)發(fā)地下土地。礦業(yè)用地絕對(duì)化和深度利用土地的特點(diǎn)使得采礦會(huì)全面改變傳統(tǒng)的土地利用模式和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生活方式，甚至需要對(duì)礦區(qū)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行異地搬遷。

2）頁(yè)巖氣采礦用地還將影響當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋?、社?huì)和文化權(quán)利。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民長(zhǎng)期在此生產(chǎn)與生活，對(duì)土地及其上附著的房屋和作物具有法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。一旦國(guó)家授權(quán)進(jìn)行礦業(yè)開(kāi)發(fā)，則集體性的土地權(quán)利就會(huì)通過(guò)征收變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，并劃撥或出讓給礦業(yè)企業(yè)使用，這將損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)利。且湖北的頁(yè)巖氣產(chǎn)區(qū)主要位于較偏遠(yuǎn)地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用穹梢庾R(shí)較為淡薄，與現(xiàn)代社會(huì)接軌較遲，在議價(jià)過(guò)程中由于信息不對(duì)稱(chēng)，容易出現(xiàn)被欺詐及腐敗等違法行為侵害并無(wú)力維權(quán)等情況。雖然征地后農(nóng)民獲得了賠償金，政府為其提供了各類(lèi)救濟(jì)和保障金，但是失地仍然意味著他們失去了長(zhǎng)期的基本生活保障，再就業(yè)和生計(jì)問(wèn)題將十分突出。對(duì)此，部分礦區(qū)政府利用采礦稅費(fèi)收益修建了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，培育和扶持了地方的涉礦企業(yè)，出臺(tái)了礦業(yè)企業(yè)安置失地農(nóng)民就業(yè)和加大社會(huì)保障力度等政策[2]，但其覆蓋面較為有限，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。且頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)也會(huì)帶來(lái)大量外來(lái)的勞動(dòng)力，他們有可能抬高當(dāng)?shù)匚飪r(jià)，破壞當(dāng)?shù)刂伟仓刃颍觿‘?dāng)?shù)氐乃娃r(nóng)產(chǎn)品資源的供給緊張，造成社會(huì)不平等，從而損害當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)和文化權(quán)利。

2.2 土地用途轉(zhuǎn)變較難，復(fù)墾后恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途不易

在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)用地的準(zhǔn)入、利用和退出環(huán)節(jié)中，中國(guó)有較為嚴(yán)格的土地用途變更制度，導(dǎo)致礦業(yè)用地獲取難和閉礦后的復(fù)墾恢復(fù)農(nóng)業(yè)用地難等問(wèn)題。

1）現(xiàn)行礦業(yè)用地取得制度過(guò)于嚴(yán)格，取得頁(yè)巖氣開(kāi)采用地較為困難。根據(jù)中國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，集體所有的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的征地程序變更為國(guó)有建設(shè)用地之后，才能用于礦業(yè)開(kāi)發(fā)。這一手續(xù)較為繁雜，程序冗長(zhǎng)。特別是其中的征收環(huán)節(jié)審批期限長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，土地補(bǔ)償費(fèi)高，并需要一次性全額支付，土地復(fù)墾和后期管護(hù)成本高，還可能涉及耕地的占補(bǔ)平衡等規(guī)定[3]。隨著國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記制度的深入推行，居民對(duì)土地的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，土地征收工作的難度增大，周期變長(zhǎng)，補(bǔ)償金變高，居民的配合度降低。因此，單一靠征收方式取得礦業(yè)用地加大了土地取得的難度和周期，推高了企業(yè)的資金融通成本，難以滿(mǎn)足頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的用地需求。

2）開(kāi)發(fā)后的用地退出難，土地用途由礦轉(zhuǎn)農(nóng)缺乏快速靈活的機(jī)制。從土地利用周期看，礦業(yè)用地的使用年限主要由資源埋藏情況和儲(chǔ)量多少?zèng)Q定。一般而言，礦業(yè)用地從征地、剝離原用途、開(kāi)采至復(fù)墾的耗時(shí)相對(duì)較短。小型礦山采礦用地的使用周期一般少于三年，大型礦山的使用周期約為幾十年[4]；露天開(kāi)采的礦山五年內(nèi)能復(fù)墾還原原土地用途，井下開(kāi)采的礦山則需五年至幾十年恢復(fù)[5]。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，頁(yè)巖氣單井開(kāi)采時(shí)間約為10年。礦業(yè)用地的使用程度較輕，復(fù)墾后比較容易還原為農(nóng)業(yè)用地。但根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，以劃撥方式取得礦業(yè)土地使用權(quán)的，使用期限沒(méi)有限制；以出讓方式取得土地使用權(quán)的，最長(zhǎng)可使用50年。法定的土地使用時(shí)間普遍要長(zhǎng)于實(shí)際所需時(shí)間。而法律又不允許將礦業(yè)用地挪作他用。這就造成了礦業(yè)用地的利用程度低下，集約化利用有限，閑置浪費(fèi)多，單位土地面積產(chǎn)出少等問(wèn)題[6]。

2.3 開(kāi)發(fā)可能遺留污染，阻礙后續(xù)的土地使用

1960年美國(guó)首次應(yīng)用了頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)，至今，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)仍是一個(gè)新興行業(yè)，相關(guān)技術(shù)和環(huán)境監(jiān)管框架仍存在不完善之處[7]。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中仍有可能發(fā)生環(huán)境污染等意外事故，產(chǎn)生不可預(yù)期的負(fù)面環(huán)境影響，威脅后續(xù)的土地利用。

1）頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)主要采取的水壓裂開(kāi)采方法會(huì)大量消耗當(dāng)?shù)氐乃Y源。根據(jù)美國(guó)環(huán)保署的數(shù)據(jù)，水力壓裂法開(kāi)采頁(yè)巖氣，每口井約需消耗750萬(wàn)～1 900萬(wàn)L水。湖北鄂西地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也需用水，特別是隨著氣候變化，缺水干旱天氣的增加，大量的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)用水會(huì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活用水發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，不當(dāng)抽取也會(huì)造成地下水水位下降等問(wèn)題。

2）頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)還可能造成環(huán)境污染的隱患。水力壓裂法開(kāi)采頁(yè)巖氣需要大量水沖開(kāi)致密的頁(yè)巖層，在壓裂液中添加了大量的化學(xué)減阻劑、助排劑、防膨劑等，現(xiàn)行科技無(wú)法保證這些化學(xué)物質(zhì)能完全回收，也無(wú)法預(yù)測(cè)和控制其在地下巖層中的擴(kuò)散情況。因此，一旦發(fā)生壓力液泄漏，則后果難以控制，治理成本十分巨大，也無(wú)法根除環(huán)境影響。美國(guó)曾經(jīng)發(fā)生過(guò)系列問(wèn)題：開(kāi)采過(guò)程中頁(yè)巖氣進(jìn)入淺層地下水，導(dǎo)致居民自來(lái)水中含有大量甲烷；壓裂液污染地下水；水壓裂法誘發(fā)地震；壓裂開(kāi)采過(guò)程釋放氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物等有害氣體。中國(guó)也需要嚴(yán)格監(jiān)管回收壓裂液的安全處理和合規(guī)排放。這些潛在的環(huán)境污染都將威脅相鄰農(nóng)業(yè)用地和復(fù)墾后農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)安全及農(nóng)民健康。

3 建議

3.1 加強(qiáng)礦業(yè)用地的供給，創(chuàng)新土地供給方式

從礦業(yè)開(kāi)發(fā)的周期看，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)主要分為探礦和采礦兩個(gè)階段，其中探礦用地期限較短，一般不破壞土地結(jié)構(gòu)，而且能夠?qū)崿F(xiàn)土地價(jià)值“質(zhì)”的增長(zhǎng)。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)增加頁(yè)巖氣探礦權(quán)的用地?cái)?shù)量，優(yōu)先供給和保障探礦用地。

而對(duì)于采礦用地，針對(duì)前文所述的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新土地供給方式，在確保環(huán)境安全的基礎(chǔ)上，政府積極發(fā)揮作用，協(xié)助提供采礦用地，目前中國(guó)主要采取征收的單一方式提供礦業(yè)用地，而國(guó)外則廣泛采用了征收、臨時(shí)使用、租用、地役權(quán)、股權(quán)合作、相鄰關(guān)系等多種方式。在未來(lái)，中國(guó)也可以嘗試采取協(xié)議出讓、法定地役權(quán)、土地年租、土地股權(quán)和土地等量置換等多種方式供給礦業(yè)用地[8]。多樣化和靈活的供給方式一方面可以保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，另一方面也能緩解礦山企業(yè)的資金壓力，有利于后續(xù)礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)和復(fù)墾使用。在使用周期上，也可以采取分期供地、同時(shí)利用、邊利用邊復(fù)墾，在法律允許的范圍內(nèi)先用地后補(bǔ)辦手續(xù)、允許使用期限提前結(jié)束或延長(zhǎng)等辦法，以提升土地的利用效率。

3.2 完善征地和用地的補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利

目前，頁(yè)巖氣行業(yè)的利潤(rùn)情況并不理想，給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地補(bǔ)償金有限。對(duì)此，政府可以介入這一進(jìn)程，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。一方面，政府可以充當(dāng)?shù)V業(yè)公司和居民的橋梁。幫助居民熟悉并了解礦區(qū)，理解開(kāi)發(fā)中采取的環(huán)境措施，促使多方談判磋商，讓其形成長(zhǎng)期的利益分享機(jī)制。政府應(yīng)幫助居民獲取礦業(yè)從業(yè)技能，讓其參與礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。另一方面，政府可以協(xié)助專(zhuān)業(yè)的環(huán)保公益組織實(shí)施監(jiān)督，幫助居民對(duì)環(huán)境損害和財(cái)產(chǎn)性的損害提起相關(guān)訴訟。

針對(duì)復(fù)墾后的土地后續(xù)利用問(wèn)題，中國(guó)可以以礦區(qū)土地恢復(fù)治理和復(fù)墾再利用為契機(jī)，充分考慮民眾的意愿，增強(qiáng)公眾參與決策的力度[9]，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將礦業(yè)用地因地制宜地復(fù)墾為蔬果種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、濕地公園等土地綜合利用形式[10]。

3.3 控制開(kāi)發(fā)的環(huán)境污染

土地資源是稀缺的、不可再生的資源，先污染再治理的老路應(yīng)當(dāng)避免。礦業(yè)用地的取得和利用方式可以靈活多變，但無(wú)論何種土地利用形式都應(yīng)該采取高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并向公眾公布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)信息公開(kāi)接受公眾的監(jiān)督，并定期展開(kāi)監(jiān)測(cè)和糾察活動(dòng)。

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)利國(guó)利民，湖北省的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)也應(yīng)當(dāng)在高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上高效率使用土地資源，并著力實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣資源的高效開(kāi)發(fā)和當(dāng)?shù)鼐用裆钏教嵘碾p贏結(jié)果。

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