用綠色金融政策支持煤炭消費總量控制

◎黃禾 白韞雯

用綠色金融政策支持煤炭消費總量控制

◎黃禾 白韞雯

過去四年，中國進入“經(jīng)濟新常態(tài)”，產(chǎn)業(yè)和金融環(huán)境都發(fā)生了巨大變化。在治理空氣污染，推動能源轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的進程中，金融的推動作用不可小視。在此背景下，“綠色金融”在中國蓬勃發(fā)展。創(chuàng)綠自2013年起與人民銀行金融研究所的金融專家圍繞“十三五規(guī)劃”、“供給側(cè)改革”、“主動與被動控煤”、“去杠桿與金融風(fēng)險”等諸多問題，研究金融對于中國煤炭消費總量控制的影響和推動作用，從可持續(xù)發(fā)展的視角，助力中國能源革命，治理空氣污染，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、金融對能源產(chǎn)業(yè)的影響

金融是能源產(chǎn)業(yè)的助推器。一方面，金融對能源供給總量產(chǎn)生影響。投資增加，能夠促進能源部門擴張，通過金融杠桿，能夠撬動更多投資，進一步加速擴張。反之，投資減少則抑制能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，金融對能源結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。資本對投資回報的要求能夠極大的促進技術(shù)水平提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。資本的逐利性，使金融機構(gòu)不斷根據(jù)收益水平、安全性、流動性等對項目進行評估，引導(dǎo)金融資源配置到收益率更高的能源部門，從而調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

金融市場是金融影響能源產(chǎn)業(yè)的重要路徑。能源產(chǎn)業(yè)的增量和存量資金通過市場進行調(diào)節(jié)。反過來，能源產(chǎn)業(yè)對金融資源的需求也不斷影響金融資源的配置，并通過金融市場的價格實現(xiàn)功能，影響金融資源的供給。需要特別指出的是，能源是資金密集型產(chǎn)業(yè)，項目建設(shè)期間資金投入大、資金密集度高、投資周期長。因此，大型能源企業(yè)往往是具有較強融資能力的國有企業(yè)。

此外，產(chǎn)業(yè)政策和財政政策等外部因素能夠顯著改變能源項目的投資收益水平，促使資本流向符合國家發(fā)展方向的領(lǐng)域。世界各國對可再生能源的金融支持政策就是典型的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)，促進了能源的清潔低碳發(fā)展。

二、煤炭消費總量控制和金融控煤

基于中國的資源稟賦，煤炭長期以來都是中國能源供給的重要組成部分。但是，煤炭的生產(chǎn)和消費對大氣、水和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，燃煤排放是空氣污染物PM2.5的主要來源之一，同時增加了溫室氣體排放。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)日益帶來嚴(yán)峻的生態(tài)挑戰(zhàn)。因此，為實現(xiàn)國家設(shè)定的生態(tài)保護、環(huán)境質(zhì)量和應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，實施全國性的煤炭消費總量控制非常必要。

根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014－2020年）》，我國提出2020年實現(xiàn)煤炭在我國能源消費總量的比重降至62%以內(nèi)，煤炭消費總量控制在42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右的目標(biāo)。目前，煤炭總量控制已上升為國家戰(zhàn)略。在《巴黎協(xié)定》之后，中國明確提出煤炭消費總量控制，并考慮在空氣質(zhì)量、水資源等紅線的約束下進行煤炭的高效清潔利用與替代。更為積極的是，中國對主動控制煤炭消費總量已成共識。2015年底，中央提出設(shè)定煤炭全國總量天花板，新疆、內(nèi)蒙等產(chǎn)煤大省則先于中央政府提出原煤產(chǎn)量的控制目標(biāo)，銀行等金融機構(gòu)更是先于政府做出調(diào)整，將煤炭視為“壓縮退出行業(yè)”。

金融能夠從能源生產(chǎn)和消費兩端出發(fā)，在四個方面對煤炭總量控制發(fā)揮影響：一是控制煤炭消費總量，同時收緊煤炭行業(yè)的投資性貸款。二是支持煤炭的清潔利用，包括碳捕獲、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)等清潔生產(chǎn)的技術(shù)。三是為可替代的清潔能源提供金融支持，包括但不限于太陽能、風(fēng)能、小水電、生物質(zhì)能、地?zé)岬?。四是支持對能效和?jié)能項目的貸款，以及高效率能源消費技術(shù)的開發(fā)使用，包括智能電網(wǎng)、電動汽車和儲能等。

具體的金融措施包括，建立投資和信貸激勵機制，引導(dǎo)全社會資本對能源產(chǎn)業(yè)進行合理投資；拓展金融業(yè)務(wù)，支持低碳能源發(fā)展，如低碳項目投融資、綠色信貸、綠色基金、綠色金融債等；構(gòu)建綠色金融體系，如綠色證券和保險體系，抑制煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)資本投入新能源產(chǎn)業(yè)。

此外，金融能夠幫助煤炭行業(yè)實現(xiàn)過剩產(chǎn)能的兼并整合。針對生產(chǎn)規(guī)模偏小、行業(yè)集中度偏低、經(jīng)營成本高和效率低的情況，金融機構(gòu)可以采用并購貸款等方式，幫助企業(yè)進行兼并重組，提高企業(yè)市場競爭力；通過“商業(yè)銀行+投資銀行+其它金融服務(wù)”的金融組合工具，能夠幫助整合分散產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能。

三、煤炭消費總量控制和金融風(fēng)險管控

在宏觀政策主動進行煤炭總量控制的同時，經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)改革給煤炭行業(yè)帶來了新的挑戰(zhàn)。2014年研究啟動之初，煤炭行業(yè)經(jīng)歷了一輪大的調(diào)整，產(chǎn)能過剩等因素導(dǎo)致國內(nèi)煤炭價格逐漸走低，形成了潛在的金融風(fēng)險。

課題組非常關(guān)注煤炭行業(yè)被動調(diào)整過程中引發(fā)的金融風(fēng)險，在對部分煤炭產(chǎn)業(yè)大省進行調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)煤炭企業(yè)的不良貸款率持續(xù)提高，債務(wù)違約情況時有發(fā)生，煤炭行業(yè)的金融風(fēng)險日益加大。另一方面，為解決企業(yè)短期流動性的問題，煤炭行業(yè)的金融杠桿可能不升反降。為緩解資金困難，企業(yè)轉(zhuǎn)向信托、小貸等高融資成本和高杠桿率的金融支持，影子銀行業(yè)務(wù)增長迅速，可能進一步加大企業(yè)經(jīng)營困難，使風(fēng)險敞口陡增。

此外，煤炭產(chǎn)業(yè)“去產(chǎn)能、去杠桿、降成本、補短板”過程中的金融挑戰(zhàn)還包括，新增金融業(yè)務(wù)如何支持轉(zhuǎn)型升級和保障民生，如何支持全行業(yè)采取更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如何推動綠色金融的機制發(fā)揮作用。

面對這些挑戰(zhàn)，我們的研究重點關(guān)注了以下領(lǐng)域并提出了相應(yīng)的政策建議。

一是在風(fēng)險監(jiān)管領(lǐng)域，加大信貸風(fēng)險監(jiān)測力度。金融和產(chǎn)業(yè)主管部門應(yīng)密切配合，構(gòu)建區(qū)域性產(chǎn)能過剩行業(yè)監(jiān)測體系和風(fēng)險預(yù)警機制，重點加強對煤炭企業(yè)的資金及資產(chǎn)負(fù)債率的監(jiān)測；對煤炭企業(yè)經(jīng)營及銀行信貸情況進行摸底排查，防范產(chǎn)業(yè)風(fēng)險及其延伸的金融風(fēng)險；加強信用體系建設(shè)，將煤炭信托信息、民間融資信息納入征信體系。

二是在信貸領(lǐng)域，規(guī)范信貸并實現(xiàn)過剩產(chǎn)能的有序退出。金融主管部門需進一步細(xì)化信貸指引，會同產(chǎn)業(yè)部門，制定優(yōu)先貸款、低息貸款、貼息貸款和禁止貸款等區(qū)別政策，支持企業(yè)實行清潔生產(chǎn)、節(jié)能與提升能效；實行“綠色”信貸，擴大符合環(huán)保要求企業(yè)的融資渠道和規(guī)模；財政部門要提供稅收減免優(yōu)惠或提供財政貼息。

三是針對具體企業(yè)，要實施穩(wěn)健的金融管控政策。實現(xiàn)對低端過剩產(chǎn)能行業(yè)信貸的有序退出，實施調(diào)整融資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；加強與企業(yè)的溝通，根據(jù)企業(yè)資金狀況，制定合理的還款計劃，幫助企業(yè)緩解資金壓力；對擬退出的煤炭企業(yè)，要逐步退出，避免一次性抽貸等措施。

四是針對不良資產(chǎn)，簡化不良資產(chǎn)訴訟流程。去產(chǎn)能過程中，對于銀行請求債務(wù)人償付貸款本息的，建議直接向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令；對于貸款人拒不執(zhí)行的，銀行及時向人民法院申請強制執(zhí)行，提高處置效率。

四、綠色金融支持煤炭消費總量控制

綠色金融是指金融部門把環(huán)境保護作為一項基本政策，在投融資決策中考慮潛在的環(huán)境影響，把與環(huán)境條件相關(guān)的潛在回報、風(fēng)險和成本都要融合進銀行的日常業(yè)務(wù)中，在金融經(jīng)營活動中注重對生態(tài)環(huán)境的保護以及環(huán)境污染的治理，通過對社會經(jīng)濟資源的引導(dǎo)，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。

充分結(jié)合煤炭消費總量控制的實際情況，提出一系列綠色金融支持煤控的政策建議。綠色金融要支持過剩和落后產(chǎn)能的退出。金融機構(gòu)必須明確與去產(chǎn)能配套的標(biāo)準(zhǔn)和措施，增加信貸投放的確定性。針對去產(chǎn)能實施的信貸標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)企業(yè)技術(shù)裝備水平、環(huán)保治理和效益情況確定，避免過分考慮企業(yè)規(guī)模，尤其應(yīng)強化環(huán)保和能耗標(biāo)準(zhǔn)，要以國家或省級的強制性的排放標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及特別排放限值標(biāo)準(zhǔn)。如不達(dá)標(biāo)，應(yīng)強制淘汰。

從支持融資的角度講。首先，加快培育綠色債券市場。一是要進一步完善綠色債券發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，建立對綠色債券發(fā)行單位的資格審核標(biāo)準(zhǔn)，培育第三方審核、認(rèn)證及監(jiān)督機構(gòu)。二是發(fā)行流程更加公開、透明，對資金的募集、使用、投向，以及后期的環(huán)境效益都有一個檢測、管理和評價體系。三是建立監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)跟蹤債券募集資金的使用情況，確保資金真正用于低碳環(huán)保項目。四是明確綠色債券利得使用披露條例，以及債券發(fā)行后的資金收益使用監(jiān)督的充分報告要求。

其次，加快促進綠色產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。建立公共財政和私人資本合作的PPP模式綠色產(chǎn)業(yè)基金，明確政府定位，明確新的投資運營模式（如特許經(jīng)營）、審批便利化、財政補貼或獎勵等優(yōu)惠政策和融資工具同樣適用于PPP產(chǎn)業(yè)基金。在地方層面需要有操作細(xì)則，充分體現(xiàn)合同管理和契約精神。政府對其特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓以正式規(guī)定的形式發(fā)布，對特許經(jīng)營公司提出詳盡的考核指標(biāo)，出臺專門規(guī)范綠色產(chǎn)業(yè)基金的法規(guī)和操作指南。

再次，建立綠色項目擔(dān)保機制。由于對綠色項目的專業(yè)評估能力不足，銀行等金融機構(gòu)會認(rèn)為許多綠色項目的風(fēng)險很大。專業(yè)的綠色擔(dān)保機構(gòu)有更強的能力評估綠色項目的風(fēng)險實際，對這些項目提供擔(dān)保，就可以在不良率可控的前提下，明顯降低綠色貸款的融資成本。

最后，建立環(huán)境信息強制披露。通過立法要求上市公司和發(fā)行債券的企業(yè)披露環(huán)境信息；交易所要通過具體規(guī)定，明確披露的內(nèi)容和模板，對關(guān)鍵信息，尤其是主要污染排放指標(biāo)，要求定量、定期披露；發(fā)揮中介機構(gòu)對環(huán)境信息披露的評價、監(jiān)督、引導(dǎo)和激勵作用。

五、綠色金融對替代能源的支持

在研究中，我們特別關(guān)注了綠色金融對替代能源的支持，以分布式能源為例，深入分析了綠色金融在促進分布式能源發(fā)展中可以發(fā)揮的重要作用。分布式能源，特別是分布式的光伏發(fā)電，由于靠近用戶側(cè)，具有自發(fā)自用、余量上網(wǎng)等作用，規(guī)模小、適用范圍廣、效率高等特點，對于減少遠(yuǎn)距離輸送、促進提高能源利用效率具有重要意義。結(jié)合電力用戶用電需要，在廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村的各種建筑物和公共設(shè)施上推廣，具有較好的經(jīng)濟性和較大規(guī)模應(yīng)用條件。

但分布式光伏受金融資源的制約比較明顯。一方面，單體分布式規(guī)模小且分散，發(fā)電和受電的利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜，項目建設(shè)、運營、利益分享機制不符合傳統(tǒng)的電力開發(fā)模式，從而導(dǎo)致商業(yè)貸款、投融資機構(gòu)、政策性銀行等積極性不高。另一方面，分布式光伏電站、開發(fā)企業(yè)、發(fā)電量等信息披露不充分，尚未形成成熟的資產(chǎn)評估體系，保險公司難以實質(zhì)性介入，抵押和擔(dān)保的困難較大。

針對這些問題，在進行充分的案例分析后，我們提出了一些解決方案。

一是鼓勵融資主體的創(chuàng)新。對于一些資源條件好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或集中連片區(qū)，可設(shè)立具有獨立法人資格的專門業(yè)主委員會或者平臺公司，負(fù)責(zé)屋頂資源開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、相關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)和爭議解決，減少屋頂開發(fā)風(fēng)險。

二是借鑒在國外成熟的配電側(cè)電網(wǎng)運營商的模式，形成由獨立電網(wǎng)運營商為主體的投融資平臺，負(fù)責(zé)項目的融資。此外，獨立運營商作為市場法人主體，本身可以通過股權(quán)融資、債權(quán)融資等形式實現(xiàn)進一步的融資，擴大資本充足率和投資能力。

三是進一步強化適應(yīng)配電網(wǎng)側(cè)的（主要是工業(yè)園區(qū)）直購電交易機制，統(tǒng)籌考慮分布式光伏發(fā)電輸電和相關(guān)輔助服務(wù)成本，完善輸電價格機制。同時，鼓勵電網(wǎng)公司作為重要股東，分享分布式光伏發(fā)電的收益。

就在課題組2014年到2016年共完成三期煤控金融政策研究后，國家《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》出臺。方案為煤炭總量控制提出了具體指標(biāo)：“十三五”時期非化石能源消費比重提高到15%以上，天然氣消費比重力爭達(dá)到10%，煤炭消費比重降低到58%以下。清潔低碳能源將成為“十三五”期間能源供應(yīng)增量的主體。

接下來，創(chuàng)綠將立足煤炭是我國主體能源的基本國情，進一步就金融如何支持煤炭行業(yè)總量控制并適度發(fā)展先進產(chǎn)能進行更深入的研究；另外，將在一個中長期的視野下，探索為涉煤行業(yè)的金融和信貸提供一個可供參考的中長期目標(biāo)和指標(biāo)體系，從可持續(xù)發(fā)展的視角，助力中國能源革命，治理空氣污染，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

附表：2015-2030年間煤控與能源轉(zhuǎn)型的金融支持政策實施路線圖

● 黃禾，創(chuàng)綠研究院研究員。白韞雯，創(chuàng)綠研究院主任。