玉米收儲(chǔ)制度改革的成效、問題及建議

張義博　黃漢權(quán)　涂圣偉

2016年3月，東北地區(qū)取消了實(shí)行八年的玉米臨儲(chǔ)政策，調(diào)整為“市場(chǎng)化收購+補(bǔ)貼”的新機(jī)制。為了解改革實(shí)施一年以來的情況，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研組于2017年3月底前往黑龍江省玉米產(chǎn)量第一大市綏化調(diào)研，與政府部門、糧食加工流通企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶代表召開座談會(huì)，實(shí)地走訪多家玉米加工企業(yè)、玉米商貿(mào)流通企業(yè)、農(nóng)民合作社和種植大戶。從調(diào)研看，政策調(diào)整后沒有出現(xiàn)大規(guī)模賣糧難問題，種植業(yè)各品種比價(jià)關(guān)系失衡、產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益失調(diào)、國內(nèi)外價(jià)格倒掛等扭曲現(xiàn)象得到扭轉(zhuǎn)，市場(chǎng)主體活力得到激發(fā)，同時(shí)也存在一些問題，需要積極應(yīng)對(duì)，推動(dòng)玉米收儲(chǔ)制度改革取得更大實(shí)效。

一、改革整體平穩(wěn)，成效初步顯現(xiàn)

（一）玉米主產(chǎn)區(qū)沒有出現(xiàn)大規(guī)?！百u糧難”

多年來，我國玉米連續(xù)增產(chǎn)，目前已出現(xiàn)了階段性產(chǎn)大于需。從中國玉米網(wǎng)2017年4月份公布的玉米供需平衡表來看，2015—2016年度玉米剩余達(dá)7059萬噸、庫存量超過2.7億噸。而且，自2008年實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策以來，臨時(shí)性政策逐漸剛性化，并因臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格高、品質(zhì)要求低，致使政策性收儲(chǔ)逐漸成為了農(nóng)民賣糧主渠道。2016年春，直接取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，不少人擔(dān)心政策“轉(zhuǎn)彎”幅度過大，沒有給市場(chǎng)緩沖期，巨量臨時(shí)收儲(chǔ)退出可能留下市場(chǎng)需求“真空”，消化玉米庫存節(jié)奏不確定性也可能會(huì)使流通和加工企業(yè)多持觀望態(tài)度，最終可能引發(fā)大范圍“賣糧難”問題。

但是調(diào)研了解，通過鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體入市收購、推動(dòng)玉米加工和過腹轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)賣糧等，綏化市沒有出現(xiàn)大規(guī)?！百u糧難”問題。至2017年3月下旬，大多數(shù)農(nóng)民家中已無存糧，多家加工和流通企業(yè)更是反映“收糧難”。綏化肇東市中糧生化公司年玉米加工能力120萬噸，企業(yè)負(fù)責(zé)人表示年前每天收糧4000多噸，現(xiàn)在即便每斤加價(jià)2分錢，每天也只能收糧1400多噸。糧食流通企業(yè)鴻良農(nóng)業(yè)公司為了收糧，已將玉米收購半徑擴(kuò)大至500—600公里外的黑河下轄市縣。

（二）長期扭曲的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系得到理順

玉米收儲(chǔ)制度改革一舉打破了“政策市”導(dǎo)致的價(jià)格畸高、流通沉寂弊端，緩解了原料和成品價(jià)格倒掛現(xiàn)象。玉米加工、飼料企業(yè)叫苦不迭的原糧高成本問題迎刃而解，盈利狀況明顯好轉(zhuǎn)，調(diào)研企業(yè)均開足馬力生產(chǎn)。大量退出市場(chǎng)的玉米經(jīng)紀(jì)人、倉儲(chǔ)物流企業(yè)又回來了，停滯的“北糧南運(yùn)”再次興起，玉米流通市場(chǎng)活力再現(xiàn)。北林區(qū)一家不足萬噸加工能力的糧食企業(yè)增加了糧食商貿(mào)業(yè)務(wù)，在沒有政府補(bǔ)貼的情況下，投資興建了烘干塔，計(jì)劃將其糧食倉儲(chǔ)能力增至8萬噸，并通過營口港運(yùn)至南方。蘭西縣一家民營倉儲(chǔ)企業(yè)之前主要為中儲(chǔ)糧代儲(chǔ)玉米，玉米收儲(chǔ)制度改革后，積極轉(zhuǎn)型從事糧食貿(mào)易，2016年?duì)I業(yè)收入達(dá)5000多萬元。

（三）高企的財(cái)政負(fù)擔(dān)開始減輕

玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策形成了巨量政策性庫存，每年給國家和糧食主產(chǎn)區(qū)造成巨大財(cái)政壓力。調(diào)研了解，當(dāng)前綏化市政策性糧食庫存絕大多數(shù)為玉米庫存，僅每年保管費(fèi)支出就接近7億元，如果加上降質(zhì)損失和利息支出，每年實(shí)際財(cái)政支出超7億元。各級(jí)政府每年還要花費(fèi)巨資建設(shè)糧食倉儲(chǔ)設(shè)施。2013—2015年，綏化市倉儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出分別為4.72億元、9750萬元和2500萬元。2016年玉米收儲(chǔ)制度改革后，不再收儲(chǔ)臨儲(chǔ)玉米，與之相關(guān)的保管費(fèi)、降質(zhì)損失、利息支出、倉儲(chǔ)建設(shè)支出等政策性玉米庫存支出開始減少。隨著玉米消化庫存的穩(wěn)步推進(jìn)，高額的玉米庫存財(cái)政負(fù)擔(dān)將顯著降低。

二、存在一些突出問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患

（一）玉米價(jià)格幾近腰斬、農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入大幅下降

盡管沒有出現(xiàn)大規(guī)?！百u糧難”問題，但農(nóng)民普遍遭遇“賣糧賤”。由于玉米市場(chǎng)價(jià)格急跌，農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入明顯下降，大量規(guī)模經(jīng)營戶出現(xiàn)虧損。2016年，綏化地區(qū)潮糧（含水30%以上）價(jià)格由2015年的每斤0.7—0.8元降至最低的三斤1元。蘭西縣一位種糧大戶流轉(zhuǎn)土地240多畝，2015年潮糧賣到了0.86元/斤，2016年僅賣0.39元/斤，即便拿到了153.92元/畝的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，每畝依然虧損150元，合計(jì)虧損3.6萬元。北林區(qū)一位玉米種植大戶更是賠了20多萬元。

（二）部分地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營“開倒車”

由于玉米種植收益低迷，不少農(nóng)民合作社、種植大戶等新型規(guī)模經(jīng)營主體積極性受到嚴(yán)重打擊，一些入社農(nóng)戶無法忍受租金收入下降選擇了退社自營。近年來發(fā)展勢(shì)頭看好的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營出現(xiàn)倒退跡象，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程受阻。蘭西縣一家玉米種植農(nóng)民合作社共流轉(zhuǎn)土地10120畝，入社農(nóng)戶300多戶，2016年合作社虧損嚴(yán)重，目前已有超過10%的農(nóng)戶退出，退社耕地占該合作社總流轉(zhuǎn)土地面積的1/3。令人擔(dān)憂的是，有的合作社雖然退出農(nóng)戶不多，但普遍出現(xiàn)了“插花地”，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械使用困難，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

（三）結(jié)構(gòu)調(diào)整“政府缺抓手，農(nóng)民很迷?！?/p>

為了調(diào)減玉米種植面積，政府積極動(dòng)員農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。但在遭受以往“政府號(hào)召種啥、啥就賠”的教訓(xùn)后，農(nóng)民更加理性，政府引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)結(jié)構(gòu)缺乏抓手，困難較大。蘭西縣一位農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人反映，2016年自己在政府號(hào)召下改種了200畝辣椒，雖然與加工企業(yè)簽了合同，但因品質(zhì)不達(dá)標(biāo)企業(yè)不愿收購，大部分辣椒只能爛在地里，全縣遭遇類似情況的耕地面積超萬畝。一位當(dāng)?shù)毓賳T調(diào)侃說：“現(xiàn)在下鄉(xiāng)宣傳調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，有被農(nóng)民包圍聲討的風(fēng)險(xiǎn)”。同時(shí)，政策發(fā)布滯后導(dǎo)致基層政府和農(nóng)民缺乏結(jié)構(gòu)調(diào)整主動(dòng)性。正是看到了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，大部分農(nóng)民對(duì)今年種什么十分迷茫，多持觀望態(tài)度，“備好農(nóng)資待春耕”的景象遲遲未現(xiàn)。另外，大部分農(nóng)民長期習(xí)慣種植玉米，家中農(nóng)機(jī)具也多與玉米生產(chǎn)相配套，改種其他作物，不僅意味著許多玉米專用農(nóng)機(jī)將閑置浪費(fèi)，還要新購置大量農(nóng)機(jī)。

（四）補(bǔ)貼刺激加工能力過快擴(kuò)張可能帶來新一輪產(chǎn)能過剩

為激勵(lì)加工企業(yè)入市收購玉米，發(fā)展糧食精深加工業(yè)，2016年黑龍江省本地企業(yè)能夠獲得每噸300元的玉米加工補(bǔ)貼。同時(shí)，在玉米加工產(chǎn)品出口退稅和玉米價(jià)格下降等多重效應(yīng)疊加下，玉米加工企業(yè)盈利能力明顯改善。盡管玉米下游加工產(chǎn)品市場(chǎng)需求并沒有明顯增加，但玉米加工企業(yè)已經(jīng)普遍計(jì)劃或已開始新擴(kuò)建產(chǎn)能。一家玉米加工企業(yè)負(fù)責(zé)人反映，“好不容易熬過了‘八年抗戰(zhàn)，現(xiàn)在要加足馬力生產(chǎn)，把過去虧的錢掙回來”。調(diào)研了解，綏化市三家大型企業(yè)新增產(chǎn)能占全市現(xiàn)有規(guī)模以上玉米加工企業(yè)產(chǎn)能的81.5%，而且新增產(chǎn)能大都集中在淀粉、淀粉糖、麥芽糊精等初級(jí)產(chǎn)品，目前市場(chǎng)已趨于飽和，如果任其發(fā)展下去，極有可能造成新一輪產(chǎn)能過剩。而且，當(dāng)前的玉米加工補(bǔ)貼設(shè)置了產(chǎn)能門檻，只有達(dá)到條件的少數(shù)大企業(yè)獲利，大量中小企業(yè)因拿不到補(bǔ)貼，遭遇不公平競(jìng)爭。

三、思考與建議

從玉米收儲(chǔ)制度改革一年來的運(yùn)行情況看，市場(chǎng)主體、政府部門是歡迎的，多數(shù)農(nóng)民對(duì)政策調(diào)整也是理解的，大家也都認(rèn)可改革方向，主要問題和意見集中在政策具體操作層面。為確保改革順利推進(jìn)，達(dá)到預(yù)期效果，提出以下建議。

（一）降本補(bǔ)貼托底，穩(wěn)定增加農(nóng)民收入

一要切實(shí)降低農(nóng)資成本，改變玉米降價(jià)、農(nóng)資漲價(jià)局面。支持大型電商企業(yè)優(yōu)先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立農(nóng)資電商縣、鄉(xiāng)站點(diǎn)。鼓勵(lì)有條件地區(qū)建立集中采購、統(tǒng)一配送的農(nóng)資集中配送體系。春耕備耕期間，化肥、種子等農(nóng)資享受鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策。二要聯(lián)動(dòng)推動(dòng)玉米有序去庫存和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整。建議分批有序推進(jìn)臨儲(chǔ)玉米出庫，同時(shí)嚴(yán)格控制玉米跨區(qū)種植，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼重點(diǎn)向適宜種植區(qū)域傾斜。三要構(gòu)建區(qū)域性和群體性農(nóng)民減收預(yù)警和增收托底機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)玉米主產(chǎn)區(qū)等重點(diǎn)減收區(qū)域和年老低技能減收人群的專項(xiàng)調(diào)查，依托精準(zhǔn)扶貧工程，筑牢貧困玉米種植戶集中返貧防線。

（二）深化配套改革，厚植農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營土壤

一要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。推廣托管、代耕等土地成本內(nèi)化型流轉(zhuǎn)方式，支持有條件地區(qū)以村為單位成立土地股份合作社。二要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)機(jī)具和農(nóng)業(yè)設(shè)施所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等確權(quán)頒證、資產(chǎn)評(píng)估和市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，采取貼息、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。三要完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。借鑒四川崇州農(nóng)業(yè)服務(wù)超市模式，鼓勵(lì)組建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)綜合體，面向農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢、農(nóng)業(yè)勞務(wù)、農(nóng)機(jī)具租賃、農(nóng)資配送、病蟲害防治、糧食代烘代貯等“一條龍”服務(wù)。

（三）科學(xué)合理引導(dǎo)，有序推進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整

一要強(qiáng)化預(yù)期管理。建議在春節(jié)前發(fā)布玉米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、具體補(bǔ)貼辦法等政策信息，健全玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、成本、價(jià)格、信息等關(guān)鍵信息的采集、預(yù)測(cè)和發(fā)布機(jī)制，為農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)調(diào)整提供準(zhǔn)確可靠的信息支撐。二要進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合，推廣結(jié)構(gòu)調(diào)整作物新機(jī)具，優(yōu)化改善農(nóng)田水利、倉儲(chǔ)保鮮、品質(zhì)認(rèn)證、區(qū)域品牌等制約結(jié)構(gòu)調(diào)整的外部環(huán)境。通過政府購買服務(wù)、獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，支持有實(shí)力的企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等為農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)調(diào)整提供技術(shù)服務(wù)和技能培訓(xùn)。三要發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引領(lǐng)帶動(dòng)作用，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)發(fā)展“從餐桌到田頭”的按需生產(chǎn)模式，支持采取電子商務(wù)、抱團(tuán)營銷、品牌共建、物流共享等方式更好對(duì)接市場(chǎng)。

（四）防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立玉米加工補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

一要規(guī)范加工補(bǔ)貼。建立健全玉米加工補(bǔ)貼與玉米價(jià)格、農(nóng)民賣糧進(jìn)度相掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確加工補(bǔ)貼政策退出時(shí)機(jī)，并將調(diào)減的玉米加工補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移至優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)玉米種植者，既避免過度刺激造成新一輪產(chǎn)能過剩和不公平競(jìng)爭，又有助于優(yōu)化玉米種植區(qū)域布局。二要加強(qiáng)行業(yè)自律。支持建立由行業(yè)組織牽頭、企業(yè)自愿參加的玉米加工業(yè)自律平臺(tái)，強(qiáng)化新擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)保、節(jié)能、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確研判各類玉米加工產(chǎn)品市場(chǎng)供需形勢(shì)，設(shè)置產(chǎn)能過剩警戒線，并及時(shí)向社會(huì)公布?！?/p>

（國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所調(diào)研組成員名單：黃漢權(quán)、藍(lán)海濤、王為農(nóng)、涂圣偉、張義博、周振）