西部大開(kāi)發(fā)與城市化進(jìn)程下民族區(qū)域自治制度的走向趨勢(shì)與思考

【摘要】伴隨改革的深入與經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程悄然出現(xiàn)。尤其在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，民族區(qū)域自治地區(qū)的城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現(xiàn)，一方面反映了我國(guó)民族區(qū)域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區(qū)域自治制度發(fā)展帶來(lái)了未曾面對(duì)的新事物、新問(wèn)題。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時(shí)宜，急需改進(jìn)，否則它將會(huì)阻礙民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】西部大開(kāi)發(fā)；城市化；民族區(qū)域自治制度；民族自治市

中國(guó)是一個(gè)由56個(gè)民族共同構(gòu)成的大家庭，民族關(guān)系好壞直接關(guān)系到國(guó)家繁榮與社會(huì)穩(wěn)定。民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)解決民族問(wèn)題的基本政策，研究其在新形勢(shì)下的合理走向，發(fā)展前途，無(wú)疑對(duì)于民族地方乃至國(guó)家社會(huì)主義事業(yè)有重要作用。

一、我國(guó)民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治制度，即在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居地區(qū)或少數(shù)民族分布較為集中地區(qū)，由少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法定自主權(quán)，享有根據(jù)本民族和本地區(qū)的實(shí)際情況貫徹國(guó)家政令的自主權(quán)。在這個(gè)總原則和前提下，凡是在少數(shù)民族地區(qū)能夠建立一級(jí)自治地方的，都可以實(shí)行民族區(qū)域自治，建立民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，實(shí)行少數(shù)民族人民當(dāng)家做主?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分割的一部分?！秉h和國(guó)家實(shí)行民族區(qū)域自治制度，就是要在統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭內(nèi)，使有著自己或大或小聚居區(qū)的少數(shù)民族有當(dāng)家做主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)權(quán)利；保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和地位；充分發(fā)揮少數(shù)民族人民參加國(guó)家政治生活和社會(huì)主義建設(shè)積極性；共同加強(qiáng)各民族之間相互信仰和友好協(xié)作，共同建設(shè)社會(huì)主義祖國(guó)。所以說(shuō)，民族區(qū)域自治制度是民族間平等、團(tuán)結(jié)互助的主要標(biāo)志，同時(shí)，也是少數(shù)民族地區(qū)人民民主專(zhuān)政的主要活動(dòng)形式?？梢哉f(shuō)，我國(guó)民族區(qū)域自治制度已初具規(guī)模，并正在不斷完善與提高過(guò)程中，其將來(lái)發(fā)展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區(qū)域自治地方城市化現(xiàn)狀、特點(diǎn)分析

所謂城市化，是指隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其社會(huì)由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)向以工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和服務(wù)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。城市化浪潮即伴隨經(jīng)濟(jì)浪潮過(guò)程中，人口集中向城市及原有鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪M(jìn)程與趨勢(shì)。其表現(xiàn)形式多種多樣：城市人口增加，城市人口比重提高，城市規(guī)模擴(kuò)大，城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)方式和生活方式方面差距逐漸減小，等等。

1.我國(guó)西部民族自治地區(qū)城市化現(xiàn)狀

在我國(guó)民族區(qū)域自治地方，建國(guó)以來(lái)，尤其在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，城市化進(jìn)程得到了迅速發(fā)展，出現(xiàn)了一大批農(nóng)墾、工礦業(yè)基地、鐵路及公路交通樞為中心的新興專(zhuān)業(yè)城市。在新興城鎮(zhèn)迅速形成和發(fā)展同時(shí)，一些歷史悠久老城市也得到了擴(kuò)建和改造；新老城市共同發(fā)展。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，西部地區(qū)市級(jí)城市已達(dá)110個(gè)。其中設(shè)市最多的為內(nèi)蒙古自治區(qū)為20

個(gè)，其中，地級(jí)市4個(gè)，縣級(jí)市16個(gè)。其次為新疆、廣西和云南，分別為19個(gè)，18個(gè)，17個(gè)。廣西的地級(jí)市最多，有南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州、貴港等8個(gè)地級(jí)市。其中，很多為西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施后新增的城市。

2.我國(guó)西部民族自治地區(qū)城市化特點(diǎn)

（一）城市發(fā)展以小城市為主。與全國(guó)城市發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)一致，小城市在民族區(qū)域自治地方的比重很大。

（二）城市化水平很低，且發(fā)展不平衡。實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，我國(guó)民族自治地區(qū)的城市化水平有了很大提高，但整體水平仍低于全國(guó)平均水平，有很大差距。

（三）城市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。我國(guó)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城市分布在東南沿海地區(qū)，并且主要集中于環(huán)渤海灣、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲三大城市帶，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市很少。另外，在民族地區(qū)的許多城市，尤其在中小城市，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，企業(yè)效益差，虧損面大，失業(yè)、下崗人員很多，第三產(chǎn)業(yè)也欠發(fā)達(dá)，實(shí)力較弱。

三、城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度的關(guān)系及城市化浪潮對(duì)民族區(qū)域自治制度的影響

1.城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度關(guān)系

民族區(qū)域自治制度，是民族與地區(qū)，政治與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的偉大創(chuàng)舉、英明決策。它推動(dòng)了民族區(qū)域自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深入，而改革深入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是導(dǎo)致城市化浪潮出現(xiàn)直接原因。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，更加快了城市化浪潮進(jìn)程。反過(guò)來(lái)，城市化浪潮又反作用于民族區(qū)域自治制度，要求對(duì)民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生作用和影響。城市化浪潮為民族區(qū)域自治制度發(fā)展既帶來(lái)了前所未有的良好機(jī)制，也創(chuàng)造了良好環(huán)境，在當(dāng)前形勢(shì)下又產(chǎn)生了很多新的問(wèn)題，要求民族區(qū)域自治制度本身面對(duì)新的形勢(shì)，要不斷改革、發(fā)展和完善，以期與城市化浪潮相適應(yīng)，與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，創(chuàng)造更輝煌成績(jī)。

2.城市化浪潮對(duì)西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中民族區(qū)域自治制度的影響

首先，城市化浪潮出現(xiàn)，最直觀(guān)表現(xiàn)為人口向城市集中與鄉(xiāng)村人口城市化。人口的集中，意味著人才、資源、技術(shù)等的集中。尤其在西部大開(kāi)發(fā)中，國(guó)家的一系列優(yōu)惠政策，使得東部的物質(zhì)、資金、技術(shù)等向西部轉(zhuǎn)移，更加大了集中優(yōu)勢(shì)，為西部開(kāi)發(fā)與民族自治經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量物質(zhì)、技術(shù)、人才、資金、項(xiàng)目等支持。

其次，西部地區(qū)城市化浪潮，加強(qiáng)了東西部及西部?jī)?nèi)部的合作與交流。隨著交往深入，民族間了解也將逐漸深入，從而有利于鞏固民族自治制度所要求的平等、團(tuán)結(jié)、友愛(ài)、互助的新型民族關(guān)系實(shí)現(xiàn)。

第三，西部大開(kāi)發(fā)中城市化浪潮，人口相對(duì)集中，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定、政治動(dòng)態(tài)也比較容易掌握、控制，也為民族自治地方區(qū)域自治制度的發(fā)展提供了安定的社會(huì)環(huán)境。

第四，西部大開(kāi)發(fā)帶動(dòng)的城市化浪潮，也有利于西部民族區(qū)域自治地方教育發(fā)展。教育水平、質(zhì)量、觀(guān)念等都將有重大改觀(guān)，一方面可以吸引大量人才，另一方面，也可以提高整個(gè)民族素質(zhì)，更多的培養(yǎng)少數(shù)民族自己的干部。

第五，西部大開(kāi)發(fā)中城市化浪潮，在改變西部民族自治地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，管理水平等多方面也有重要作用。

四、西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在城市化浪潮趨勢(shì)下，民族區(qū)域自治制度的合理走向

1.在城市化浪潮中，城市工作的合理走向

（一）城市規(guī)劃、建設(shè)與管理方面。在民族區(qū)域自治地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了一種“中心城市——小城鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村”構(gòu)成的三位一體的新型網(wǎng)絡(luò)模式。這種網(wǎng)絡(luò)模式適應(yīng)民族自治地區(qū)的特點(diǎn)，也有利于民族區(qū)域自治地方的發(fā)展。這種層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，容易形成區(qū)域范圍內(nèi)的中心，通過(guò)中心的輻射作用，帶動(dòng)周?chē)貐^(qū)建設(shè)。所以，在民族自治地方，可以廣泛推廣這種模式。另外，還要注意以下幾方面問(wèn)題：

（1）對(duì)新老城市、大城市與小城市、城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展，要區(qū)別開(kāi)來(lái)。制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，不能依靠行政命令一刀切。

（2）城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)要結(jié)合起來(lái)，注重建立城市中為農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)部門(mén)，盡可能利用農(nóng)村豐富資源與城市的開(kāi)闊市場(chǎng)潛力，兩者有機(jī)結(jié)合，共同推動(dòng)地區(qū)建設(shè)。

（3）遵循我國(guó)城市發(fā)展總的指導(dǎo)思想原則，即“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。

（二）城市民族工作

城市化浪潮，使得城市人口增加，民族成分也變得極其復(fù)雜。在民族自治地方，民族工作原本就存在很多問(wèn)題，再加上城市化的影響，就更需加強(qiáng)了。

（1）制定適合民族自治地方特點(diǎn)的城市工作細(xì)則，以解決城市民族工作無(wú)法可依的問(wèn)題，完善法制工作。

（2）加強(qiáng)民族區(qū)域自治地區(qū)城市民族宣傳工作，保障自治區(qū)內(nèi)在自治民族之外的其他少數(shù)民族的平等權(quán)利。利用城市廣泛動(dòng)能，集中管理，多面管理。

2.在西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在教育方面的發(fā)展前途與合理走向

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)、宣傳，樹(shù)立重視教育、科學(xué)的新觀(guān)念。少數(shù)民族教育、科學(xué)事業(yè)發(fā)展60多年的發(fā)展不盡如人意，其中有政策、經(jīng)濟(jì)等多方面的原因，但更重要的是認(rèn)識(shí)上的差距。對(duì)此，我們必須要有充分的認(rèn)識(shí)，必須下大力氣發(fā)展教育科學(xué)事業(yè)。

（二）實(shí)際出發(fā)，注意民族特點(diǎn)、地區(qū)特點(diǎn)和文化特點(diǎn)，使民族教育與科學(xué)的發(fā)展符合科學(xué)性。發(fā)展民族教育、科學(xué)還要充分注意各民族地區(qū)文化特點(diǎn)，如許多少數(shù)民族都有自己的語(yǔ)言。文字，有的還兼通漢語(yǔ)，對(duì)此，我們要從堅(jiān)持語(yǔ)言平等這一黨的民族政策出發(fā)，從民族的傳統(tǒng)和特點(diǎn)出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，為民族地區(qū)教育、科學(xué)事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

（三）大力培養(yǎng)民族骨干人才，多形式，多渠道地發(fā)展教育、科學(xué)事業(yè)，為民族地區(qū)的兩個(gè)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)。民族教育與科學(xué)事業(yè)的骨干力量，一是教師，二是各類(lèi)專(zhuān)業(yè)科技人員。只有具備一定數(shù)量和質(zhì)量的合格教師與科技人員，教育、科學(xué)事業(yè)的多形式、多渠道發(fā)展才有可能。要采取積極措施，擴(kuò)大教師和各級(jí)各類(lèi)科技人員隊(duì)伍，包括地方各類(lèi)專(zhuān)業(yè)學(xué)校培養(yǎng)。高校輸送和由發(fā)達(dá)地區(qū)招聘等。

3.在西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在經(jīng)濟(jì)方面合理走向

（一）從西部民族區(qū)域自治地方的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，制定自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

（1）西部民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略要與國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)布局和發(fā)展等規(guī)劃相一致，要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，分工協(xié)作，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）西部地區(qū)面積廣闊，如全面發(fā)展，共同開(kāi)發(fā)，不分主次，將嚴(yán)重分散開(kāi)發(fā)能力。因此，在制定西部民族自治地方經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)該“由點(diǎn)到線(xiàn)，由線(xiàn)到面”，逐層逐級(jí)開(kāi)發(fā)。對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)比較好，條件已成熟，具有較強(qiáng)輻射能力和帶動(dòng)能力的地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)予以扶持，使這些地區(qū)先發(fā)展起來(lái)，然后逐層推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。同時(shí)，在內(nèi)部發(fā)展上也應(yīng)當(dāng)相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展，取得內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)。

（3）制定西部民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，具體講，主要包括：1）突出教育科技，走科教興西戰(zhàn)略；2）不能走資源發(fā)展型道路，只能走科技發(fā)展道路；3）走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，使人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；4）突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（二）西部地區(qū)資源豐富，在發(fā)展西部民族自治地方經(jīng)濟(jì)時(shí)，要突出自身特點(diǎn)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，形成自己的支柱產(chǎn)業(yè)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)中心，增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和對(duì)外輻射能力。

（1）通過(guò)國(guó)家立法保證西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。加速制定能夠推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施的相關(guān)法律、法規(guī)。通過(guò)立法，保障投資者利益，以法律保持西部開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行，避免大起大落。將東部“過(guò)剩資金”有效吸引到西部。

（2）發(fā)揮市場(chǎng)作用，建立良好的市場(chǎng)機(jī)制。

（3）要充分發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，特別是金融杠桿的促進(jìn)作用。

4.在城市化浪潮中，民族區(qū)域自治制度在地方建制上的合理走向

隨著改革深入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民族自治地區(qū)出現(xiàn)了城市化浪潮。在有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地方，很多城市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已達(dá)到市的標(biāo)準(zhǔn)，甚至有所超越。而實(shí)際上的城市建制與實(shí)際極不相稱(chēng)，仍保留著原有舊建制，有的雖然為市建制，卻呈現(xiàn)出非自治化趨勢(shì)。

（一）這種情況，在我國(guó)目前實(shí)踐中有以下幾種情況：

（1）縣（旗）或自治縣改市。如內(nèi)蒙古的額爾古納左旗改為根河市，額爾古納右旗改為額爾古納市；海南省的東方黎族自治縣改為東方市等。

（2）鎮(zhèn)改市。如云南德宏傣族自治州的四宛町原屬隴川縣的一個(gè)鎮(zhèn)，于1985年直接升格為縣級(jí)市。廣西的東興原屬防城港市的一個(gè)鎮(zhèn)，90年代初，隨著中越關(guān)系的解凍和升漫，邊境貿(mào)易日益紅火，1996年?yáng)|興鎮(zhèn)改為市。

（3）撤地設(shè)市或縣級(jí)市升格為地級(jí)市。如廣西欽州地區(qū)撤地設(shè)市，貴港市升格為地級(jí)市。

（4）市管市。即地方市代管縣組市和縣格局。如云南，昆明化管安寧市，廣西防城港市代管東興市等。

以上四種情況，反映了我國(guó)西部民族自治地方城市化浪潮中，城市建制體制發(fā)展趨勢(shì)，但是在民族區(qū)域自治地區(qū)，撤銷(xiāo)原來(lái)自治建制，也就撤銷(xiāo)了自治地方自治權(quán)力，產(chǎn)生了非自治化傾向，使得自治地越來(lái)越少或者雖在事實(shí)上保留了自治權(quán)力，卻沒(méi)有法律保障可言。這兩種可能，都不利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于民族自治地方自治制度實(shí)施。

（二）具體做法是：

（1）修訂《憲法》、《民族區(qū)域自治法》，在有關(guān)行政區(qū)劃單位體系的條款上，增加民族自治市建制，從法律上保障民族自治市合理地位。

（2）對(duì)于已改為普通縣級(jí)市或市的原自治縣，可依法變?yōu)槊褡遄灾问小?duì)于沒(méi)有改變，但條件已達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的民族自治地方，可直接升級(jí)變?yōu)槊褡遄灾问小?/p>

（3）關(guān)于自治市名稱(chēng)的確立。主要應(yīng)以我國(guó)《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第13條規(guī)定：“民族自治地方的名稱(chēng)，除特殊情況外，按照地方名稱(chēng)、民族名稱(chēng)、行政地位的順序構(gòu)成?！?/p>

綜上所述，民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)重要的憲政制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義憲政制度的重要內(nèi)容.西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中民族區(qū)域自治問(wèn)題有著特殊的重要地位，而且使我國(guó)民族區(qū)域自治面臨著新的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn).我們應(yīng)該以西部開(kāi)發(fā)為契機(jī)，完善我國(guó)"民族區(qū)域自治法律制度"，包括必須對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治法律制度有深切的認(rèn)識(shí)，努力健全我國(guó)民族區(qū)域自治法律體系，并解決好完善我國(guó)民族區(qū)域自治法律制度有著重要的影響和幫助。

注釋?zhuān)?/p>

[1]《民族辭典》，主編，施正一，四川民族出版社1984年P(guān)49。

[2]夏書(shū)章：《市政學(xué)》，高等教育出版社，1997年10月版第226頁(yè)。

[3]張海翔：《論我國(guó)民族地區(qū)城市化》，《民族研究》，1998年第9期，31-32頁(yè)。

[4]《民族學(xué)通論》，主編，林耀華，中央民族學(xué)院出版社1990年531-534頁(yè)

[5]張海翔：《記我國(guó)民族地區(qū)城市化》，《民族研究》，1998年9月，26-36頁(yè)。

[6]宋濤：《完善與發(fā)展民族區(qū)域自治制度思考》，《民族研究》，1998年，58-61頁(yè)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]施衛(wèi)一，《民族辭典》，四川民族出版社，1984年8月，第49頁(yè)。

[2]夏書(shū)章，《市政學(xué)》，高等教育出版社，1997年10月，第226頁(yè)。

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[5]張海翔，《論我國(guó)民族地區(qū)城市化》，《民族研究》，1998年9期，第31-32頁(yè)。

[6]宋濤，《完善與發(fā)展民族區(qū)域自治制度思考》，《民族研究》，1982年9期58-6頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：王文波，女，布依族，貴州都勻人，陜西師范大學(xué)中國(guó)西部邊疆研究院中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)2015級(jí)碩士研究生。