深化基層農(nóng)業(yè)行政審批制度改革的實(shí)踐

文│叢永博（江蘇省如東縣畜牧獸醫(yī)站）曹育明（江蘇省如東縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)）

法制建設(shè)

深化基層農(nóng)業(yè)行政審批制度改革的實(shí)踐

文│叢永博（江蘇省如東縣畜牧獸醫(yī)站）曹育明（江蘇省如東縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)）

行政審批是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請(qǐng)，按照相關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定，準(zhǔn)許申請(qǐng)相對(duì)人行使某種權(quán)利、取得從事某種活動(dòng)資格的一種具體行政行為，也是國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面事務(wù)的一種重要手段，已成為國(guó)家管理行政事務(wù)不可缺少的重要制度。農(nóng)業(yè)行政審批工作是最先列入改革試點(diǎn)、最早進(jìn)駐縣行政服務(wù)中心集中辦理的內(nèi)容之一，江蘇省如東縣經(jīng)過十多年的實(shí)踐探索和多輪次的改革深化，針對(duì)農(nóng)業(yè)行政審批的特點(diǎn)和縣級(jí)審批權(quán)限，重點(diǎn)圍繞農(nóng)業(yè)審批事項(xiàng)和層級(jí)更少、審批集中度和效率更高、審批流程和服務(wù)更優(yōu)、事中事后監(jiān)管更實(shí)等方面進(jìn)行研究與探討，取得了明顯的成效。

一、農(nóng)業(yè)行政審批的特點(diǎn)

1.涉及法律多。一是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政審批的內(nèi)容涵蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)、林蠶業(yè)等領(lǐng)域，相關(guān)職能涉及農(nóng)委機(jī)關(guān)多個(gè)科室、直屬事業(yè)單位。二是農(nóng)業(yè)行政審批的依據(jù)來(lái)源于《動(dòng)物防疫法》《種子法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《畜牧法》《獸藥管理?xiàng)l例》等十多部法律法規(guī)。

2.審批事項(xiàng)多。一是經(jīng)過多輪次的深化改革，國(guó)務(wù)院、省、市、縣先后取消、下放和委托下放了多項(xiàng)審批事項(xiàng)，目前縣級(jí)層級(jí)行使的審批事項(xiàng)有19項(xiàng)（不含子項(xiàng)），省農(nóng)委直接下放2項(xiàng)、市農(nóng)委委托3項(xiàng)、市林業(yè)局委托1項(xiàng)。二是在行使的審批事項(xiàng)中，絕大多數(shù)為行政許可事項(xiàng)，行政其他事項(xiàng)僅為3項(xiàng)。三是納入縣政務(wù)服務(wù)中心集中辦理的有18項(xiàng)、非集中辦理的有1項(xiàng)二個(gè)子項(xiàng)。

3.專業(yè)性較強(qiáng)。有很多審批事項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高，需要業(yè)務(wù)審查和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)。

二、農(nóng)業(yè)行政審批的實(shí)踐

1.提升審批理念，推進(jìn)服務(wù)升級(jí)。

（1）全面提升審批理念。一是堅(jiān)持依法行政，將法治理念和法治思維貫穿于整個(gè)行政審批之中，切實(shí)做到法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。二是堅(jiān)持以人為本，站在申請(qǐng)人的角度思考審批中應(yīng)當(dāng)提供、可以提供的服務(wù)內(nèi)容，從細(xì)微處讓申請(qǐng)人感到寬心、放心和省心。三是堅(jiān)持素質(zhì)提升，加強(qiáng)審批服務(wù)人員政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，做到政策法規(guī)熟、業(yè)務(wù)知識(shí)精，目前窗口服務(wù)人員都取得了法律專業(yè)本科以上學(xué)歷和相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱，從根本上解決懂專業(yè)不懂法律和懂法律不懂專業(yè)的問題。

（2）全面提升審批效能。以一次申請(qǐng)為常態(tài)，對(duì)符合申請(qǐng)形式要件和資料齊全的申請(qǐng)人，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查發(fā)現(xiàn)需要完善或整改的，申請(qǐng)人完善或整改到位后，只要一個(gè)電話，不必再提交申請(qǐng)材料。以審批時(shí)限為突破，全面壓縮辦理時(shí)間，減少審查環(huán)節(jié)，承諾件必須在3～7個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。

（3）全面拓展服務(wù)領(lǐng)域。圍繞現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政審批事項(xiàng)，加強(qiáng)全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀與發(fā)展方向的指導(dǎo)和研判，對(duì)可能涉及審批內(nèi)容的，由農(nóng)委相關(guān)科室、直屬事業(yè)單位提前介入，特別是在場(chǎng)址選擇、區(qū)內(nèi)布局、設(shè)施設(shè)備等專業(yè)性強(qiáng)、要求高、投入大的環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出建議，讓業(yè)主少走或不走彎路。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，有一定數(shù)量的業(yè)主委托直屬單位、駐鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站提交，待審批通過后，再將許可證書送到業(yè)主手中，在委托環(huán)節(jié)，業(yè)主無(wú)須支付任何費(fèi)用。

（4）全面保障審批服務(wù)。進(jìn)駐縣政務(wù)服務(wù)中心的農(nóng)業(yè)行政審批事項(xiàng)，統(tǒng)一由農(nóng)委一名領(lǐng)導(dǎo)分管、一支筆審批、一周不少于兩次帶班?，F(xiàn)場(chǎng)勘查由服務(wù)窗口牽頭，組織專家?guī)熘械膶＜疫M(jìn)行，專家組組長(zhǎng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交現(xiàn)場(chǎng)影像資料與勘查報(bào)告。審批服務(wù)中所需的人力、物力、財(cái)力由農(nóng)委辦公室（法規(guī)科）統(tǒng)一調(diào)度安排。

（5）全面推行行政指導(dǎo)。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)發(fā)現(xiàn)需要完善、整改或暫不具備審批條件的業(yè)主，勘查人員針對(duì)存在問題逐項(xiàng)提出改進(jìn)意見，出具行政服務(wù)意見書，并留下聯(lián)系電話，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)影響較大、容易導(dǎo)致行政責(zé)任后果、業(yè)主思想認(rèn)識(shí)不到位的，對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)出具行政提醒書，促使業(yè)主正視并加以改正。

2.深化制度改革，清理審批事項(xiàng)。

（1）全面梳理審批事項(xiàng)。根據(jù)現(xiàn)行涉農(nóng)法律法規(guī)的規(guī)定，每年對(duì)全年縣級(jí)擬行使的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行逐一梳理，凡是有法律法規(guī)設(shè)定依據(jù)的予以保留，并報(bào)縣法制辦等部門審核，經(jīng)縣政府發(fā)文公布后實(shí)施，否則一律取消。

（2）加大事項(xiàng)承接力度。一是取消事項(xiàng)落實(shí)到位。對(duì)照國(guó)務(wù)院、省政府的歷次清理公布目錄，凡是上級(jí)取消的，并且縣級(jí)有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的，一律取消，不得再行審批或變相審批。二是下放事項(xiàng)承接到位。對(duì)下放的事項(xiàng)重新制定服務(wù)告知單、審批流程圖、示范文本、授權(quán)書等，相關(guān)信息錄入行權(quán)審批系統(tǒng)，規(guī)范實(shí)施。對(duì)省級(jí)審批需要縣級(jí)初審的許可事項(xiàng)，嚴(yán)格按照省、市相關(guān)文件規(guī)定的行政審批工作程序，準(zhǔn)確把握初審關(guān)。三是委托事項(xiàng)實(shí)施到位。嚴(yán)格按照委托協(xié)議的內(nèi)容行使行政審批權(quán)，做到要求不降低、流程不簡(jiǎn)化、服務(wù)更周到，并全部納入縣政務(wù)中心統(tǒng)一辦理。

（3）加強(qiáng)事項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理。根據(jù)國(guó)家、省、市政府先后出臺(tái)的深化行政審批制度改革政策，及時(shí)編制了農(nóng)業(yè)行政權(quán)力清單（含行政審批事項(xiàng)），并向社會(huì)公布，同時(shí)做好審批事項(xiàng)調(diào)整后的相關(guān)監(jiān)管工作。

3.規(guī)范審批行為，提升服務(wù)水平。

（1）統(tǒng)一規(guī)范全面告知。對(duì)于各類審批事項(xiàng)，辦理窗口都備有完整的基礎(chǔ)資料，供申請(qǐng)人查閱，免費(fèi)向咨詢、申請(qǐng)人員提供告知單，告知單做到簡(jiǎn)潔明了，全面實(shí)行申辦所需材料一次性告知，真正做到讓群眾“進(jìn)一次門，知一切事，一次辦妥”。

（2）統(tǒng)一規(guī)范辦理流程。根據(jù)不同辦件類型分別制定相應(yīng)的審批流程，明確了從受理到辦結(jié)各個(gè)審批環(huán)節(jié)責(zé)任人、審批職責(zé)和辦理時(shí)限等，并將所有許可事項(xiàng)列入政務(wù)中心的審批系統(tǒng)網(wǎng)上操作運(yùn)行，收件、辦件、交費(fèi)、領(lǐng)證全部流程由軟件統(tǒng)一管理，窗口中每個(gè)事項(xiàng)從受理情況到辦理情況、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都可以通過網(wǎng)絡(luò)全程跟蹤。

（3）統(tǒng)一規(guī)范文書制作。根據(jù)行政許可文書制作要求，統(tǒng)一規(guī)范制作《行政許可受理通知書》《準(zhǔn)予行政許可決定書》等法律文書，按照法定要求向申請(qǐng)人出具。對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)，材料齊全的當(dāng)場(chǎng)受理，向申請(qǐng)人出具書面受理通知書；對(duì)批準(zhǔn)的事項(xiàng)，在規(guī)定期限內(nèi)向申請(qǐng)人送達(dá)批準(zhǔn)文書，不予批準(zhǔn)的，在規(guī)定期限內(nèi)出具書面決定并注明理由，告知其依法享有行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。

（4）統(tǒng)一規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行票款分離和收支兩條線管理，窗口開具繳款通知書，由申請(qǐng)人到政務(wù)中心建行窗口繳費(fèi)。收費(fèi)模塊根據(jù)具體事項(xiàng)情況定制，行權(quán)審批操作系統(tǒng)中的收費(fèi)金額由系統(tǒng)自動(dòng)生成，工作人員無(wú)自由裁量權(quán)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照物價(jià)、財(cái)政等部門聯(lián)合下發(fā)的文件執(zhí)行。從根本上杜絕擅自收費(fèi)和或者不按照法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)情況發(fā)生。

（5）統(tǒng)一規(guī)范答復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論前來(lái)辦證或咨詢的人員提出什么疑問，窗口工作人員都能針對(duì)具體情況給予具體答復(fù)。對(duì)于各種許可申請(qǐng)，不管是準(zhǔn)予許可還是不予許可，窗口工作人員都會(huì)給予耐心講解，尤其是對(duì)不予許可的申請(qǐng)人，書面告知其不予許可的理由，再根據(jù)具體情況給予針對(duì)性的指導(dǎo)，努力讓申請(qǐng)人在條件允許的范圍內(nèi)辦到相關(guān)許可證。

4.創(chuàng)新審批方式，提高行政效能。

（1）實(shí)現(xiàn)審批扎口管理。嚴(yán)格執(zhí)行行政審批“三集中、三到位”，農(nóng)委辦公室增掛行政服務(wù)科牌子，將各科室、單位行政審批職能集中歸并到行政服務(wù)科。對(duì)應(yīng)當(dāng)集中辦理的農(nóng)業(yè)行政審批事項(xiàng)，全部進(jìn)駐縣政務(wù)服務(wù)中心審批窗口辦理，實(shí)行一窗受理，一站式服務(wù)。

（2）實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開透明。依據(jù)《行政許可法》和政府信息公開要求，對(duì)全部行政審批事項(xiàng)內(nèi)容、事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、基本流程、審批時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容全部向社會(huì)公開，保障廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在政務(wù)中心大廳開辟信息自助查閱區(qū)，社會(huì)公眾可以隨時(shí)查閱農(nóng)委所有行政審批項(xiàng)目的公開文件，切實(shí)做到了公開透明，使人民群眾辦事明明白白。

（3）實(shí)現(xiàn)審批流程再造。根據(jù)審批事項(xiàng)的性質(zhì)、特點(diǎn)和幾年來(lái)的審批實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)行的審批事項(xiàng)進(jìn)行分類，把不需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘的全部改為“即辦件”，由窗口即收即辦，需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘的改為承諾件，由窗口牽頭統(tǒng)一安排相關(guān)專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審核，并在承諾期限內(nèi)給予審批結(jié)果。

（4）實(shí)現(xiàn)檔案規(guī)范管理。對(duì)已辦結(jié)的許可事項(xiàng)材料整理歸檔，統(tǒng)一歸檔資料裝訂順序，統(tǒng)一規(guī)范卷宗封面、標(biāo)題、內(nèi)容，做到一案一卷，及時(shí)歸檔，裝訂整齊美觀，確保行政許可檔案規(guī)范有序，監(jiān)管對(duì)象信息詳細(xì)可查。

5.強(qiáng)化審批監(jiān)管，主動(dòng)接受監(jiān)督。

（1）開展作風(fēng)效能全程監(jiān)督。認(rèn)真貫徹落實(shí)作風(fēng)效能建設(shè)責(zé)任制的各項(xiàng)要求，健全窗口各項(xiàng)制度，執(zhí)行AB崗、首問負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、一次性告知等制度，嚴(yán)格履行服務(wù)承諾制。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)力的監(jiān)督制約，按照權(quán)責(zé)一致的要求，建立健全行政審批責(zé)任制度和責(zé)任追究制度。農(nóng)委紀(jì)檢組、監(jiān)察室對(duì)審批事項(xiàng)從合法性、實(shí)時(shí)性、完整性等方面開展網(wǎng)上全過程監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題下發(fā)督辦通知，限期整改，杜絕審批事項(xiàng)體外循環(huán)、審批環(huán)節(jié)違規(guī)怠政。審批事項(xiàng)辦理結(jié)果及時(shí)公開上網(wǎng)，隨時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)行政服務(wù)績(jī)效考核。每年年初縣政府就行政審批工作出臺(tái)全年工作要點(diǎn)和考核細(xì)則，并將創(chuàng)新亮點(diǎn)、工作舉措和取得成效列為對(duì)縣各機(jī)關(guān)百分考核的加分項(xiàng)目，縣政務(wù)中心每季度對(duì)各進(jìn)駐窗口進(jìn)行考核通報(bào)。農(nóng)委將行政審批服務(wù)工作納入對(duì)相關(guān)科室、單位年度整體目標(biāo)考核范圍。

（3）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。加強(qiáng)服務(wù)窗口與農(nóng)委各科室、直屬單位的溝通聯(lián)系，及時(shí)反饋審批過程的相關(guān)情況。把取消、下放、委托和保留的審批事項(xiàng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，由農(nóng)委各相關(guān)單位按照“三定”方案的職能，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，健全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，建立監(jiān)督臺(tái)賬。對(duì)從事種植養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)及個(gè)人加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，推行“紅黑榜”制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)行業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)。

三、深化行政審批的思考

1.堅(jiān)持法治思維。一是不斷增強(qiáng)公民、法人和其他社會(huì)組織、特別是行政審批相對(duì)人的法治意識(shí)，采取多種方式普及法律法規(guī)，引導(dǎo)行政審批相對(duì)人自覺、主動(dòng)地學(xué)習(xí)相關(guān)法律，知曉自己應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。二是切實(shí)增加行政機(jī)關(guān)及其公職人員的法治理念，堅(jiān)持以人為本、依法行政、執(zhí)法為民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，著力推進(jìn)政府機(jī)關(guān)職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。三是權(quán)力機(jī)關(guān)或決策部門要立足宏觀、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展、有利于行政審批秩序的規(guī)范運(yùn)行出發(fā)，運(yùn)用法治思維和法治方式，打破部門權(quán)力固有利益的壁壘，突破部門之間隱形利益的平衡，大力精簡(jiǎn)審批數(shù)量，不斷提升審批質(zhì)量，做到“應(yīng)減全減、當(dāng)減必減”。建立快速高效的行政審批運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化行政審批的事中事后監(jiān)管。

2.加強(qiáng)源頭治理。一是嚴(yán)格審批事項(xiàng)的設(shè)定，新增審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，既要適合國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又要接軌世界，既要立足本國(guó)國(guó)情，又要借鑒國(guó)外通行做法、參考國(guó)際慣例，特別是對(duì)涉及民生、公共利益和安全等領(lǐng)域的審批設(shè)定，要引入社會(huì)參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證等程序，打破部門利益保護(hù)，凡關(guān)系到相關(guān)部門權(quán)力的，推行回避制度。二是建立審批事項(xiàng)的進(jìn)退機(jī)制，對(duì)已實(shí)施的審批事項(xiàng)，相關(guān)部門要定期組織執(zhí)法檢查、開展審批事項(xiàng)執(zhí)行情況調(diào)研，動(dòng)態(tài)調(diào)整行政審批的事項(xiàng)種類、內(nèi)容和行使層級(jí)，需要取消、下放、委托的審批事項(xiàng)，適時(shí)提請(qǐng)有關(guān)部門，按法定程序調(diào)整。三是完善相關(guān)配套措施，特別是取消、委托、下放及前置改后置的審批事項(xiàng)，上級(jí)部門要及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，承接部門應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施方案，避免出現(xiàn)“空白期”，確保審批事項(xiàng)放得下、接得好、運(yùn)行暢。

3.提升審批效能。一是深化審批機(jī)構(gòu)改革，在“三集中、三到位”的基礎(chǔ)上，設(shè)立自上而下、不同層級(jí)的行政審批機(jī)關(guān)，將分散于各部、委、辦、局的審批職能，結(jié)合工作實(shí)際，分期分批、有計(jì)劃地劃轉(zhuǎn)到行政審批權(quán)機(jī)關(guān)，明晰職能劃轉(zhuǎn)后各自的職責(zé)，確保行政審批權(quán)集中后的高效運(yùn)行。二是突出審批事項(xiàng)分類管理，認(rèn)真研究每一個(gè)審批事項(xiàng)的具體要求和辦理程序，科學(xué)分類，加強(qiáng)協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧，特別是業(yè)主有多個(gè)審批申請(qǐng)的，可避免多頭、重復(fù)、交叉審批。三是規(guī)范審批服務(wù)流程，減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批期限，制定星級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。四是強(qiáng)化審批過程監(jiān)督，通過網(wǎng)上陽(yáng)光操作、系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)督、紀(jì)檢跟蹤檢查、業(yè)主信息反饋等方式，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，防止懶政、怠政、不作為、亂作為及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

4.推行資源共享。一是堅(jiān)持審批信息公開，按照《政府信息公開條例》的要求，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等載體公開行政審批法律依據(jù)、審批事項(xiàng)、具體內(nèi)容、辦理流程、辦理結(jié)果及相關(guān)要求，堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，做到應(yīng)當(dāng)公開的全部公開，確保整個(gè)審批環(huán)節(jié)的公開、公正、透明。二是搭建資源共享平臺(tái)，建立規(guī)范統(tǒng)一、實(shí)時(shí)高效的審批數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，實(shí)行省、市、縣縱向及不同層級(jí)和部門內(nèi)、部門之間橫向的互聯(lián)相通。三是加強(qiáng)審批信息有效利用，將行政審批相對(duì)人的公開信息和執(zhí)行情況與行政審批的事中事后監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒和社會(huì)信用體系結(jié)合起來(lái)。