構(gòu)建更新地塊整備綜合評估模型的探索

■劉 璟/文

構(gòu)建更新地塊整備綜合評估模型的探索

■劉 璟/文

一、理論基礎(chǔ)：生態(tài)文明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市品牌

（一）生態(tài)文明與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化

生態(tài)文明包括意識文明、行為文明、制度文明和產(chǎn)業(yè)文明四個層次。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化必需考慮綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，遵循低能耗、低污染、低排放以及高效能、高效率、高效益的原則。

（二）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系及其特征

包括技術(shù)先進性、產(chǎn)業(yè)融合性、產(chǎn)城融合性、生態(tài)環(huán)保性、發(fā)展人本性、區(qū)域集聚性、外向開放性等。

（三）生態(tài)文明要求產(chǎn)業(yè)體系可持續(xù)發(fā)展

在可持續(xù)發(fā)展思想指導下，通過技術(shù)創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化之間的良性互動，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)整體效應最大化。

（四）城市品牌與企業(yè)家城市戰(zhàn)略

按照國際先進的理念，引入“企業(yè)家城市戰(zhàn)略”，即將城市作為資產(chǎn)來經(jīng)營。分析、提煉、整合城市獨特的地理、人造自然要素稟賦、歷史文化沉淀、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等差異化品牌要素，并向城市利益相關(guān)者提供持續(xù)的、值得信賴的、有關(guān)聯(lián)的個性化承諾，以提高城市利益相關(guān)者對城市的認同感效應和滿意度，增強城市的聚集效應、規(guī)模效應和輻射效應。

二、市一級更新局主要任務

市一級更新局主要負責片區(qū)更新改造統(tǒng)籌，城市更新范圍內(nèi)的存量土地整合，運用棚戶區(qū)改造優(yōu)惠政策加快城市更新的組織統(tǒng)籌。具體來說：

（一）計劃資金調(diào)配

負責城市更新專項資金管理、年度計劃編制、分配及使用監(jiān)督工作；負責擬訂涉及城市更新項目類城市維護建設(shè)資金使用計劃。

（二）土地整備

負責組織城市更新范圍內(nèi)存量土地的征收、協(xié)商收購、整合歸宗工作，負責協(xié)調(diào)城市更新范圍內(nèi)土地儲備相關(guān)的工作；組織完善歷史用地手續(xù)報批；負責組織城市更新范圍內(nèi)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的審核報批工作。

（三）土地更新前期工作

負責城市更新標圖建庫工作；統(tǒng)籌城市更新項目現(xiàn)狀調(diào)查及測繪工作；負責城市更新項目庫的建設(shè)管理和編制城市更新規(guī)劃、年度計劃；統(tǒng)籌城市更新局部改造項目的改造工作。

（四）項目審核

統(tǒng)籌城市更新成片連片改造項目的改造工作；統(tǒng)籌政府主導城市更新重點項目的推進。

（五）建設(shè)監(jiān)督

負責對城市更新項目實施監(jiān)督；負責組織城市更新項目利用國家政策性資金的審核及資金使用的監(jiān)管工作；負責組織城市更新項目政府安置房的籌集與分配；負責參與城市更新項目實施范圍內(nèi)的公共服務設(shè)施和政府統(tǒng)籌安置房審核和資金安排；負責城市更新統(tǒng)計；負責制定城市更新工作評價體系，并對各區(qū)城市更新工作進行監(jiān)督、考評。

三、指標體系與評估模型構(gòu)建

（一）評估體系構(gòu)建指導思想與原則

1.指導思想。本研究立足于城市發(fā)展的核心內(nèi)涵，結(jié)合城市土地更新局的核心工作任務，在借鑒國土局，又有別于國土局工作的基礎(chǔ)上，遵循系統(tǒng)性和區(qū)域性相結(jié)合、綜合性與代表性相結(jié)合、導向性與創(chuàng)造性相結(jié)合的基礎(chǔ)上，利用定量指標，對城市更新地塊影響因素及風險綜合評估體系進行探索研究。

2.主要原則。堅持“存量土地求增量，增量土地求質(zhì)量”的總體原則，理論與實踐相結(jié)合，實事求是，精簡可靠。

（二）存量地塊評估與決策模型設(shè)計思路

3）典型剖面支護過程中總位移與水平向位移分量變化趨勢基本接近，有一定的量值相差，因此，剖面支護變形伴隨著垂直方向的變形，屬回彈變形。

1.評估模型。如圖1所示，構(gòu)建城市存量土地更新評估與決策模型，其中包括地塊（土地）更新評價、地表建筑情況更新評價和地下污染評價3個子模型，分別從地塊-地物-地表三個維度進行評價。

圖1 存量土地更新評估與決策模型

其中外部影響因素主要為：其一，三舊政策、城市更新辦法、市委市政府提出的差異更新以及中央提出的有機更新等政策文件。其二，規(guī)劃主要包括城市總體規(guī)劃、國土規(guī)劃以及經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃三規(guī)合一。其三，要考慮各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局等。其四，市委、市與政府的相關(guān)領(lǐng)導，以及更新局的主管領(lǐng)導的決策意見。

外部支撐條件主要為：其一，地塊的自然屬性，包括區(qū)位條件、交通條件、土地性質(zhì)、山脈、水脈情況等因素。其二，社會經(jīng)濟，主要是指歷史文化、人居環(huán)境、宗教影響、商業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等因素。其三，權(quán)責關(guān)系主要包括開發(fā)權(quán)責歸屬、獎勵機制等因素。其四，法律約束主要包括地權(quán)歸屬、物權(quán)歸屬、開發(fā)建設(shè)合法性、工作流程合法性等因素。

2.決策模型。決策模型共分為四類：其一，整治類，包括（X，Y，Z）、（X，Y，-Z）、（-X，Y，Z）、（X，-Y，Z）、（-X，-Y，Z）；其二，保留類，包括（X，-Y，-Z）；其三，改建類，包括（-X，Y，-Z）；其四，新建類，包括（-X，-Y，-Z）。

（三）指標體系構(gòu)建

1.單項指標選取。包括明確：選取理由、指標定義、計算方法、國內(nèi)外現(xiàn)狀、應用該指標的國內(nèi)外機構(gòu)、賦值依據(jù)、城市更新局特色工作、指標檢測與數(shù)據(jù)獲取、參考文獻。

2.指標相關(guān)性分析。對存量土地整備評估指標進行相關(guān)性分析，對高度相關(guān)、影響評估科學性的指標予以篩選。

3.指標體系分層。一類指標包括：地塊更新指數(shù)、地表更新指數(shù)和地下更新指數(shù)三個。二類指標包括：在一類指標下，按各指標的內(nèi)涵，考慮3-5個指標項，如：自然稟賦類、商業(yè)發(fā)展類、產(chǎn)業(yè)開放類、人文歷史類、宗教類、政策類、金融類、環(huán)保類等。二類指標項在一類指標項的下面，按各指標的內(nèi)涵，考慮數(shù)據(jù)的可得性，分設(shè)3-5個指標項，如：土地更新與利用合理性指標、土地更新風險性指標、土地更新低碳類指標、土地更新產(chǎn)稅率指標、土地更新品質(zhì)類指標、“三舊”改造類指標、閑置土地處置率指標、土地更新預期收益類指標、土地更新成本類指標等。形成市一級土地更新綜合評估指標體系一覽表，如表1所示。

表1 城市土地更新綜合評估指標體系

1.常規(guī)模型。對各指標項統(tǒng)一進行無量綱化處理，采用：線性加權(quán)綜合法、乘法合成法、加乘混合合成法、代換法等。

2.遺傳神經(jīng)網(wǎng)絡模型。人工神經(jīng)網(wǎng)絡是對人腦若干基本特征通過數(shù)學方法進行的抽象和模擬，是一種模仿人腦結(jié)構(gòu)及其功能的非線性信息處理系統(tǒng)。其中BP（Error Back Propagation Network）神經(jīng)網(wǎng)絡發(fā)展最為成熟，應用也最為廣泛。由于BP神經(jīng)網(wǎng)絡不依賴精確的數(shù)學模型，同時具有很強的容錯能力和良好的魯棒性，因此具有廣泛的從輸入到輸出的任意非線性映射能力，在理論上可以以任意精度逼近任何非線性連續(xù)函數(shù)。特別適合于處理那些大規(guī)模的、動態(tài)變化的關(guān)系不確定問題。

基于遺傳神經(jīng)網(wǎng)絡的存量土地整備評估模型在0.7Matlab false環(huán)境下編程實現(xiàn)，模型的建立過程，即網(wǎng)絡的訓練處理流程如圖1所示。

3.綜合評價法。對各評估方法進行綜合，考察各種方案間的誤差，確定最佳評估方案。

四、更新地塊影響因素綜合評價

（一）存量土地現(xiàn)狀評估

1.整備土地儲備量。對目前已有存量土地合法進行整備的規(guī)模數(shù)量進行核實。

2.整備土地分布情況。對目前已有存量土地的空間分布進行描繪。

3.整備土地輪轉(zhuǎn)率。指批準土地整備的次數(shù)，用于監(jiān)測土地整備與存量土地供應之間的關(guān)系，反映土地整備的效率。

4.整備土地差異。指批準整備土地地塊間的個體差異，包括：土地區(qū)位、土地產(chǎn)出率、土地還原率（土地還原率是用以將土地純收益還原成為土地價格的比率）、土地流標率等指標項的差異。

圖1 GA-BP神經(jīng)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)圖

5.整備土地供需分析。對全市整備土地的需求量進行統(tǒng)計，結(jié)合存量土地儲備量，進行缺口預算。

（二）存量土地整備準入條件設(shè)置

1.與周邊相同地塊的產(chǎn)出差異率。根據(jù)土地性質(zhì)，同類比較，確定土地進行更新的產(chǎn)出率標準，對利用效率低于限值的土地進行更新。

2.與周邊相同地塊的土地吸納人口率。對土地容納人口率等指標設(shè)定標準。

3.與周邊相同地塊的建筑容積率。對土地建筑容積率設(shè)定標準。

4.規(guī)劃設(shè)計與文化建設(shè)。對規(guī)劃設(shè)計要求以及城市文化建設(shè)需求，需要更新的地塊。

（三）存量土地整備合理性評價

1.地塊整備的合法性。包括土地整備地塊歸宗地權(quán)的法律確認以及土地整備數(shù)據(jù)的合法性等。

2.地塊整備的合規(guī)性。與市用地功能規(guī)劃的符合性，即與市的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等用地功能規(guī)劃進行對接、復核。與市出臺的相關(guān)政策文件的對接與復核。與國家、省出臺的相關(guān)政策文件的對接與復核。

3.地塊整備的使用合理性。包括對土地整備流程、資料、文書、審批節(jié)點、圖紙清樣等合理性。

（四）存量土地更新風險評價

1.低碳風險評價。包括產(chǎn)業(yè)應用能耗、環(huán)境影響、碳排放量等。

2.社會風險。包括項目合法性、合理性遭質(zhì)疑的風險、項目可能造成環(huán)境破壞的風險、群眾抵制征地拆遷的風險、群眾對生活環(huán)境變化的不適風險、群眾對生活保障擔憂的風險、項目可能引發(fā)激烈沖突和上訪的風險以及其它綜合風險等。

3.經(jīng)濟風險。包括土地產(chǎn)出風險、規(guī)劃變更風險、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變化風險、產(chǎn)業(yè)選擇方向（戰(zhàn)略決策）風險等。

（五）土地整備成本評價

1.經(jīng)濟成本。包括拆遷安置成本、平整土地成本（“三通一平”）、土地出讓、交易成本等。

2.社會成本。包括醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務提供成本、安置、治安與維穩(wěn)成本等。

3.機會成本。包括整備土地用途決策的機會成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會成本等。

（六）存量土地整備預期收益評價

1.經(jīng)濟收益。包括直接經(jīng)濟收益和間接經(jīng)濟收益兩部分。對經(jīng)濟環(huán)境、行業(yè)發(fā)展等評價，包括單位面積產(chǎn)稅率、土地產(chǎn)出率等。

2.社會收益。對土地整備所產(chǎn)生的社會穩(wěn)定、心理影響、社會反響等進行評價。

3.潛收益。對土地升值潛力、輻射帶動及土地品牌效應等進行評價。

五、保障措施

（一）更新觀念，營造氛圍

牢固樹立生態(tài)文明與城市品牌建設(shè)的思想觀念和指導思想。

（二）定期撰寫年度分析報告

與國土局土地開發(fā)指標體系偏重點不同，更新局更側(cè)重于存量土地更新與整備的綜合評估，從橫向（與兄弟城市差別）與縱向（不同發(fā)展時段差別）兩個方面定期提供評價指標體系，進行有效地評估，為政策提供參考。

（三）強化組織保障

創(chuàng)新領(lǐng)導干部政績考核和獎懲制度，完善地塊整備的激勵機制。

（四）加強監(jiān)督檢查力度

建立群眾監(jiān)督舉報制度，強化民主法治的監(jiān)督約束機制。

注：廣州市城市更新土地整備保障中心委托課題《更新地塊風險因素調(diào)查及整備流程法務工作立法研究》的前期研究成果。

（作者單位：廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院）