《電影產(chǎn)業(yè)促進法》中的簡政放權與政策扶持

程麒臺

2016年11月7日，全國人大常委會三審高票通過了《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，新聞出版廣電總局召開了發(fā)布會，向社會釋放了這一重磅消息，當天晚問新華社受權全文公開了這部法律。此前，規(guī)范電影行業(yè)的最高法律依據(jù)是國務院2001年制定，2002年起實施的《電影管理條例》。彼時中國電影全年票房還不到10個億（2002年為9.2億），電影行業(yè)還被定性為“事業(yè)”。14年過去，當年的票房趕不上現(xiàn)今的一個零頭，電影也早已成為了炙手可熱的“產(chǎn)業(yè)”。這部產(chǎn)業(yè)促進法的立法速度，跟產(chǎn)業(yè)的速度比起來，顯然是慢了點。

《電影產(chǎn)業(yè)促進法》的姍姍來遲，絲毫不影響她的魅力。法律的通過，很快引爆了業(yè)界的熱情。這一部法律究竟能給電影行業(yè)帶來什么樣的變化，從不同的視角能看到不同的風景。從娛樂法學的角度，本文主要關注兩個方面的問題：一是少了多少證，即行政許可的松緊度；二是加了多少油，即具體扶持措施的力度。

需要說明的是，本文的分析主要基于《電影產(chǎn)業(yè)促進法》與《電影管理條例》的文本對比，講的純粹是法律中的電影。在實踐中，《電影管理條例》的一些規(guī)定部分已經(jīng)被細化了，部分已經(jīng)不適用了，但都在所不問。通過分析，本文想和讀者一起體悟，在這電影高歌猛進的14年間，國家立法以及在國家立法所體現(xiàn)的廣大人民的意志，希望電影和電影行業(yè)發(fā)生什么樣的變化？

從“數(shù)證”看《電影產(chǎn)業(yè)促進法》中的簡政放權

在我國，行政許可的表現(xiàn)形式主要就是“辦證”。①干事創(chuàng)業(yè)最怕的，除了缺錢，就是辦證了，拍電影也一樣。在以前，制片有攝制許可證，合拍片有合作電影許可證，拍完片了得申請公映許可證，發(fā)行公司得有發(fā)行許可證，電影院要有放映許可證。一個證就是一個障礙、一個門檻、一個紅燈。所以，在《電影產(chǎn)業(yè)促進法》（以下簡稱《促進法》）立法的全過程，筆者密切關注的是，這部法律既然以溫情脈脈的“促進”為名，一改“管理條例”的冷冰冰的管教姿態(tài)，應該能讓從業(yè)者少辦幾個證，甚至一個證都不辦。所以，最終法律文本公布后，筆者做的第一件事就是數(shù)證。

首先，《促進法》并沒有廢除許可。一個證都不留總是不現(xiàn)實的。電影作為最活躍的文化領域，在“中國社會轉型期的特殊國情”下，廣電部門負有重要的監(jiān)管責任。②無論是從監(jiān)管手段的延續(xù)性，還是從監(jiān)管技術的滯后性來看，“持證上崗”對于監(jiān)管部門來說都是必要的。

第二，《促進法》沒有增加新的行政許可。雖然《促進法》是全國人大常委會通過的法律，但整個制定過程還是由政府主管部門主導的，部門利益驅動下，總有權力擴張的沖動。③但這次廣電部門并沒有借機“要糖吃”，顯示出了監(jiān)管層的理性和誠意。

第三，《促進法》少了三個行政許可（也就是三個證）。這三個證分別是《攝制電影許可證》《攝制電影片許可證（單片）》和《中外合作攝制電影片許可證》。根據(jù)《電影管理條例》，這三個證都是針對電影制片環(huán)節(jié)的。

1.《攝制電影許可證》。根據(jù)《電影管理條例》，只有電影制片單位，才能攝制電影、制作電影復制品、發(fā)行并被許可公映電影及其復制品。而要申請設立電影制片單位，要由國務院廣播電影電視行政部門審批，發(fā)給《攝制電影許可證》，申請人要拿到《攝制電影許可證》，才能到工商部門領取營業(yè)執(zhí)照。電影制片單位可不是隨便設立的，國家還要對電影制片單位的總量、布局和結構進行規(guī)劃，我們熟悉的各大電影制片廠就是這一規(guī)定的產(chǎn)物。

2.《攝制電影片許可證（單片）》。電影制片單位以外的單位想要獨立從事電影攝制業(yè)務，就要事先到國務院廣播電影電視行政部門領取一次性的《攝制電影片許可證（單片）》，從而獲得參照電影制片單位拍電影的權利。

3.《中外合作攝制電影片許可證》。電影制片單位經(jīng)批準，可以與境外電影制片者合作攝制電影片（其他單位和個人都不允許合拍），發(fā)給申請人一次性的《中外合作攝制電影片許可證》。

在以往，這三個證牢牢把住了電影行業(yè)的入口，所以才會有很多“聯(lián)合攝制”的電影出現(xiàn)，第一出品方拿著拍攝許可證，其他無證公司投入資金參與電影拍攝，這其中也引發(fā)了不少法律上的爭議，憑空增加了拍攝成本和風險。④后來為了鼓勵社會資本參與電影攝制，監(jiān)管部門在執(zhí)行上曾經(jīng)有所調整，規(guī)定“攝制完成過2部以上依法準予公映的電影的企業(yè)，可以申請領取《電影攝制許可證》”⑤，在《電影產(chǎn)業(yè)促進法》立法初期也曾吸收過實踐中的這一既定做法，但最終這三個證還是取消了，這不得不說是一件痛快事。

第四，《促進法》仍然保留了三個行政許可（三個證）。這三個證是：《電影公映許可證》《電影發(fā)行經(jīng)營許可證》和《電影放映經(jīng)營許可證》。

1.《電影公映許可證》。電影攝制完成后，要送國務院電影主管部門或者省級電影主管部門審查，準予公映的，頒發(fā)電影公映許可證（所謂的貼“龍標”）。這個許可證是最厲害的了，因為沒有這個證的電影，不得發(fā)行、放映，不得通過互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡進行傳播，不得制作為音像制品，也不能參加電影節(jié)（展）。

2.《電影發(fā)行經(jīng)營許可證》和《電影放映經(jīng)營許可證》。顧名思義，這是電影發(fā)行企業(yè)或電影院等需要辦的證。保留的這三個證，在作用上與《管理條例》并無二致。

第五，《促進法》中還保留了幾個隱形的許可。這幾個行政許可，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》并沒有直接點名，本文暫且望文生義起幾個名。

1.重大特殊題材電影劇本或梗概許可證。涉及重大題材或者國家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面題材的電影劇本梗概或者電影劇本，要由國務院電影主管部門或者省級電影主管部門出具批準文件。

2.合拍電影許可證。與境外組織合作攝制電影發(fā)，要經(jīng)過國務院電影主管部門批準。

3.舉辦涉外電影節(jié)（展）許可證。在境內舉辦涉外電影節(jié)（展）的，要得到國務院電影主管部門或者省級電影主管部門的批準。

整個《促進法》，明里暗里的證就這么些。雖然看上去證仍然有點多，但今后“觸電”辦證就不會再像原來那么費勁了。在11月7日的新聞發(fā)布會上，新廣總局副局長閻曉宏表示，多項審批事項已下放到省級新聞出版廣電管理部門，也就是說，不用動不動跑總局了。閻局長還表示，今后還要堅持放管結合，更加注重事中事后的監(jiān)管。言外之意是不會太卡事前的審批。這符合電影產(chǎn)業(yè)簡政放權、激活市場活力的重要方向。⑥

從“加油”看《電影產(chǎn)業(yè)促進法》中的政策扶持

雖說2002年電影還主要是國家舉辦的一項“事業(yè)”，還屬于政府的“管理”對象，更加注重社會效益，但立法層面顯然已經(jīng)照顧到了電影的經(jīng)濟屬性，在《條例》中加入了不少鼓勵和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定。而《促進法》直接將電影定位為國家大力促進的產(chǎn)業(yè)，電影的經(jīng)濟效益被顯著放大，在扶持和鼓勵政策上更是新加了不少油。

首先是身份上的重新定位。《促進法》將電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，這給了電影在經(jīng)濟領域一個“正式身份”。從此，電影產(chǎn)業(yè)成為國務院國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。同時，《促進法》要求縣級以上地方人民政府除了根據(jù)當?shù)貙嶋H情況將電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之外，還應該根據(jù)電影創(chuàng)作的需要，為電影創(chuàng)作人員深入基層、深入群眾、體驗生活等提供必要的便利和幫助。比如像十五條所規(guī)定那樣，協(xié)調公安、文物保護、風景名勝區(qū)管理等部門，為法人、其他組織依照本法從事電影攝制活動提供必要的便利和幫助。這些規(guī)定，相對于《條例》籠統(tǒng)地鼓勵企事業(yè)單位和其他社會組織及個人資助、投資電影攝制，建設、改造電影院，顯然是加大了力度。

其次是知識產(chǎn)權保護力度和范圍的加大?！稐l例》雖然明確了電影制片單位對其攝制的電影片依法享有著作權，但對于與之相關的延伸權利并沒有涉及。而《促進法》中，鄭重申明了只要“與電影有關的知識產(chǎn)權受法律保護，任何組織和個人不得侵犯?！薄皣夜膭罟瘛⒎ㄈ撕推渌M織依法開發(fā)電影形象產(chǎn)品等衍生產(chǎn)品。”此外還提出，縣級以上人民政府負責知識產(chǎn)權執(zhí)法的部門應當采取措施，保護與電影有關的知識產(chǎn)權，依法查處侵犯與電影有關的知識產(chǎn)權的行為。另外，也提醒從事電影活動的公民、法人和其他組織應當增強知識產(chǎn)權意識，提高運用、保護和管理知識產(chǎn)權的能力。更能體現(xiàn)立法者對知識產(chǎn)權維護堅強意志的是，第三十一條直接規(guī)定任何人未經(jīng)權利人許可，不得對正在放映的電影進行錄音錄像，還賦予了電影院的制止行為和要求離場的禁令“執(zhí)法權”。

第三是救濟渠道的通暢?！稐l例》時代，電影制片單位對電影審查決定不服的，唯一途徑就是自收到審查決定之日起30日內向國務院的復審機構申請復審。但復審結果不滿意，沒有后續(xù)解決措施?！洞龠M法》新時代，當事人對國務院電影主管部門作出的不準予電影公映的決定不服的，可以先依法申請行政復議；對行政復議決定不服，可以再提起行政訴訟。最重要的是，對電影公映的審查機構，也由原來的行政部門變?yōu)榱说谌降膶＜倚〗M，保證了獨立性、專業(yè)性、公正性。

第四是鼓勵政策的加碼。除了保留了《管理條例》的電影專項資金，《促進法》在第四章規(guī)定了若干電影產(chǎn)業(yè)支持、保障政策，包括但不限于引導文化產(chǎn)業(yè)專項資金、基金加大對電影產(chǎn)業(yè)的投入，實施必要的稅收優(yōu)惠政策，支持電影院建設和改造，提供融資、保險、擔保服務，保障合理用匯需求，實施電影人才扶持計劃，鼓勵國產(chǎn)電影境外推廣等?？偟膩碚f，第四章的規(guī)定較為原則性，上述政策尚待進一步細化落實，但國家在支持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的決心已經(jīng)充分顯露。

最后是為電影插上技術的翅膀。《條例》第25條簡單提出攝制的電影，技術質量應當符合國家標準。彼時的電影技術還是一種工具，停留在“好用”的范圍。而《促進法》明確了國家鼓勵電影科技的研發(fā)、應用，將制定并完善電影技術標準，構建以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結合的電影技術創(chuàng)新體系。由此，未來電影新技術創(chuàng)新將成為電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新方向，電影技術將由工具轉變?yōu)椤肮に嚒?，這也更加符合電影是“藝術與技術”結晶的本質。

除了這些，《促進法》在很多方面都扎扎實實體現(xiàn)出了“促進”的意圖。比如，參加境外電影節(jié)（展）只需向主管部門備案，而不再需批準；電影主管部門對發(fā)行、放映單位的審批時間也從60日斷崖式下降到30日；國家除了鼓勵農(nóng)村地區(qū)電影放映活動，還將利好人群擴大到了未成年人、老年人、殘疾人、城鎮(zhèn)低收入居民以及進城務工人員等；對國產(chǎn)電影的保護，增加了電影院需合理安排國產(chǎn)電影的放映場次和時段的雙保險……小結

通觀整個《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，其實無非就是“松綁”和“加油”兩個大方面。辯證地說，松綁也是一種促進，紅燈少了，加油才有意義；促進也有利于松綁，車速跑得起來才有必要建高速公路。然而，更多的時候，松綁是不得不松的結果，原有的繩索已經(jīng)綁不住電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢頭；而促進更大的意義是表明一種態(tài)度和立場，畢竟，只要能賺錢，不用立法，各種社會力量都會積極為“從事電影攝制活動”提供“便利和幫助”。在這個意義上理解《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，對于少辦的證和新加的油，我們也許能有更客觀的評價。也正因為如此，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》的法律條文雖然明晰，但只有把簡政放權與政策扶持作為理念不折不扣地貫穿于行業(yè)管理中，電影產(chǎn)業(yè)才能真正得到促進。換句話說，歷經(jīng)磨難的《電影產(chǎn)業(yè)促進法》的出臺，其在立場和理念上的意義可能遠遠大于法律條文本身。

電影行當最講究個檔期，但顯然《電影產(chǎn)業(yè)促進法》沒有趕上好檔期，2016年年末幾個月的票房數(shù)據(jù)并未能配合立法的出臺營造行業(yè)的蓬勃氣象。我們看到的情況反而是票房增長速度明顯放緩，悲觀者甚至認為走入了下滑通道，先前許多人將這部法律視作行業(yè)的一劑興奮劑，但似乎效果并不好。此情此景，似乎給這部法律蒙上了一絲尷尬。但好在，通過立法只意味著“殺青”，這部法律正式“公映”實施“定檔”在明年的3月。在今年票房遇冷的襯托下，明年《促進法》的促進作用也許會更加凸顯，讓我們拭目以待。