農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險問題探析

管蓉蓉　陳涵

摘 要：由于農(nóng)村金融制度和配套服務(wù)等方面的限制，我國農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性一直無法得到體現(xiàn)。近年來，隨著農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模的擴(kuò)大，融資和擔(dān)保問題已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的障礙。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，一方面有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，同時也將加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。但是，其中又存在著各種風(fēng)險，包括法律層面上的風(fēng)險、信用風(fēng)險、抵押物處置風(fēng)險、評估風(fēng)險以及民生風(fēng)險等。因此把風(fēng)險擺在重要位置，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制并切實地維護(hù)農(nóng)民的利益尤為關(guān)鍵。本課題擬以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款分擔(dān)機(jī)制為主要研究對象，采用案例分析的方法，深入探究土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的整體運作機(jī)制，并針對其中存在的風(fēng)險，提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；運行機(jī)制；抵押貸款；風(fēng)險分擔(dān)

中圖分類號 F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）14-0006-03

長期以來，我國農(nóng)村的金融服務(wù)支持處于相對薄弱的環(huán)節(jié)，又由于國家在土地政策上的限制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的深入，不僅可以有效地解決農(nóng)民在擔(dān)保、抵押和融資方面的問題，還可以充分發(fā)揮土地的融資功能，且具有一定約束能力，以推動農(nóng)村完善信用體系的建設(shè)。但是，在土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款的初步探索中，仍然存在多種風(fēng)險。因此，針對各種風(fēng)險構(gòu)建有效風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是該項制度在探索過程中要重點解決的問題。本文以安徽省宿州市埇橋區(qū)的試點為例，通過文獻(xiàn)回顧、實地調(diào)研等方式全面了解目前宿州市埇橋區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點情況，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的運行機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行更深入的分析和總結(jié)，并從風(fēng)險分擔(dān)的角度提出相關(guān)參考建議。

1 埇橋區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行機(jī)制

1.1 參與主體分析 土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作在其運行的過程中主要涉及到4個主體，分別是金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或農(nóng)戶、政府和第三方機(jī)構(gòu)。在該項機(jī)制的整體運作過程中，每一個主體都充當(dāng)著不同的角色，發(fā)揮著不同的功能。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的供給主體即金融機(jī)構(gòu)，目前埇橋區(qū)主要有農(nóng)業(yè)、郵儲、徽商和市農(nóng)4家銀行提供土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要需求主體就是農(nóng)村的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)企業(yè)，當(dāng)然，其中也不乏一些普通的農(nóng)戶家庭。與此同時，由于土地經(jīng)營權(quán)是一項具有社會保障功能的特殊抵押物，政府的參與自然必不可少。在該過程中政府起到服務(wù)、引導(dǎo)、監(jiān)督并分散部分風(fēng)險的作用。同時，為更大程度地分散相關(guān)風(fēng)險，在實際的運行過程中，還會有第三方機(jī)構(gòu)即擔(dān)保公司作為擔(dān)保介入土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中。其中，金融機(jī)構(gòu)作為貸款的供給方在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的過程中面臨著較大的風(fēng)險，積極性不高，有較高的慎貸情緒，貸款額度和數(shù)量有限。而貸款的需求方大多數(shù)都是規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其違約成本較高，因此在貸款時也需要進(jìn)行慎重考慮。其次，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的推進(jìn)需要各部門聯(lián)動合作，共同探索，但在實際工作中政府部門的參與度稍顯不足，在資金和政策的支持力度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。同時，擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為分散風(fēng)險的一個重要主體，其經(jīng)營范圍和資金實力會影響著整個機(jī)制的運行效果。再次，配套服務(wù)設(shè)施的完善與否直接影響整體工作進(jìn)程，就目前來看，埇橋區(qū)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制還不夠完善，沒有形成良好的市場基礎(chǔ)，使得抵押物的變現(xiàn)存在一定問題。

1.2 運行機(jī)制分析 埇橋區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要運作模式是由農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)戶將其土地經(jīng)營權(quán)抵押給擔(dān)保公司，作為反擔(dān)保物，在這種情況之下，銀行等金融機(jī)構(gòu)直接對應(yīng)的則是擔(dān)保公司的擔(dān)保，這種抵押貸款屬于農(nóng)戶和銀行之間的間接貸款。具體操作流程大致為：農(nóng)民首先提出貸款申請，之后由政府部門進(jìn)行推薦，銀行和第三方機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行相關(guān)資質(zhì)審核和受理，隨后開始入戶調(diào)查以及進(jìn)行產(chǎn)值評估，并對貸款的金額進(jìn)行協(xié)商，然后辦理相關(guān)手續(xù)，銀行一般在發(fā)放貸款之后，會對貸款人員和資金的使用情況進(jìn)行相關(guān)的貸后檢查，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要按時進(jìn)行還款，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)收益作為第一還款來源。當(dāng)發(fā)生違約風(fēng)險的時候，擔(dān)保公司優(yōu)先代為賠償貸款，此后，擔(dān)保公司可將抵押物通過流轉(zhuǎn)的方式優(yōu)先受償。

埇橋區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中表現(xiàn)出一下幾個特點：其一：以土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰為前提，減少了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律糾紛。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作開展的前提就是土地確權(quán)和頒證工作，埇橋區(qū)在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，目前，該區(qū)已經(jīng)全部完成確權(quán)頒證工作。其二，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的整體運行方案進(jìn)行了進(jìn)一步完善，保證土地承包經(jīng)營權(quán)抵押程序的正當(dāng)性和合法性。隨著試點的不斷進(jìn)行，埇橋區(qū)陸續(xù)出臺了實施意見和暫行辦法，使抵押貸款有據(jù)可依。其三，構(gòu)建了三級平臺，以服務(wù)土地流轉(zhuǎn)，方便抵押物的處置。最后，在配套設(shè)施的完善方面，埇橋區(qū)完成了從縣區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直至村的三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，并建立土地評估專家?guī)欤⒊闪⒘送恋赝泄芊?wù)中心，以完成抵押物處置措施。

2 存在的風(fēng)險

2.1 缺少法律依據(jù) 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款涉及物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、擔(dān)保法等多項法律法規(guī)。因此，在法律上，對于土地流轉(zhuǎn)以及在此基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款無疑會受到限制，呈現(xiàn)出政策先行，立法缺失的狀況。

2.2 缺乏評估標(biāo)準(zhǔn) 目前，埇橋區(qū)主要通過兩種方式對土地經(jīng)營權(quán)的抵押價值進(jìn)行評估，即借貸雙方直接協(xié)商確定資產(chǎn)價值或是通過農(nóng)業(yè)委員會組織測算和評估?？傮w來說，在對抵押價值評估時，多數(shù)采取雙方直接協(xié)商確定的方式，這種方式不僅缺乏統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，同時評估人員也不夠?qū)I(yè)，農(nóng)民往往處于被動的狀態(tài)。

2.3 農(nóng)村信用體系不健全 就目前來看，我國農(nóng)村信用體系的建設(shè)還不夠完善和健全，這會使金融機(jī)構(gòu)在對貸款對象進(jìn)行篩選的過程中造成較大的難度。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中時常會遭遇自然風(fēng)險，比如干旱、洪災(zāi)、地震等，因此農(nóng)戶對于自然風(fēng)險的抵抗能力以及個人信用程度都是金融機(jī)構(gòu)在選擇貸款對象時需要慎重考慮的問題。比如在全國的其他地方曾經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)戶聯(lián)合騙保的情況，從而造成較大的風(fēng)險。

2.4 抵押物存在難以處置的風(fēng)險 對抵押物的處置問題也是試點推進(jìn)過程中的一大難題，首先是因為現(xiàn)行法律的沖突。其次是當(dāng)前全國范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)市場仍然處于初級階段，流轉(zhuǎn)市場不夠暢通，供求信息不對稱，大大降低了整體的工作效率。再次，提高了交易成本，且一定程度上增加了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。

2.5 農(nóng)民面臨破產(chǎn)的風(fēng)險 由于當(dāng)前農(nóng)村還沒有完善的社會保障制度，而農(nóng)地本身又是一項具有社會保障功能的特殊資產(chǎn)，所以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的實施成功與否直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。一旦經(jīng)營失敗無法及時還款，按照規(guī)定金融機(jī)構(gòu)可以對抵押的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、變更、仲裁以及訴訟，失去土地的農(nóng)民，其生存保障將面臨嚴(yán)重的威脅。

3 土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度風(fēng)險諸多，且由于抵押物的特殊性，使得試點工作需要更加穩(wěn)妥推進(jìn)。因此，對于各種風(fēng)險的防范和緩釋是這項工作要重點解決的問題。風(fēng)險的處置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是建立一項切實可行的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，既能在一定程度上提高金融機(jī)構(gòu)的積極性，還可以適當(dāng)?shù)販p輕各種違約風(fēng)險。

一般情況下，都是由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接將其土地經(jīng)營權(quán)抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)，風(fēng)險都集中在借貸雙方，如果農(nóng)民由于各種原因無法及時還款，銀行可對抵押物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、變更、仲裁以及訴訟，但因農(nóng)地的經(jīng)營方式等始終不能改變，處置變現(xiàn)也是一項很大的難題。因此，可以通過以下幾種方式來轉(zhuǎn)移分散部分風(fēng)險：

3.1 由政府出資設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金 埇橋區(qū)政府出資500萬元，由政府對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行貸款利息補(bǔ)貼，同時又設(shè)立了風(fēng)險補(bǔ)償?shù)膶ｍ椈穑⒅贫ㄒ幌盗谢鸸芾磙k法，以支持試點的推動。

3.2 由第三方為抵押貸款提供擔(dān)保 第三方的具體確定在各地出現(xiàn)的情況都有所不同，埇橋區(qū)實行銀行—擔(dān)?！?∶4∶2的比例分擔(dān)風(fēng)險。當(dāng)經(jīng)營主體遭遇自然災(zāi)害無法按時還款時，可按上述比例承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。此外，埇橋區(qū)還創(chuàng)新地開展“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+勸耕貸”“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+保證金”“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)+風(fēng)險保證金”等組合擔(dān)保貸款產(chǎn)品。雖然這種方式能夠在一定程度上彌補(bǔ)風(fēng)險損失，但是金融機(jī)構(gòu)方面仍然對補(bǔ)償基金的到位和抵押物的變現(xiàn)問題仍持保守的態(tài)度。

3.3 開展農(nóng)業(yè)政策性保險和抵押貸款保險等措施 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中，有較高的市場以及自然風(fēng)險，這些風(fēng)險會直接影響到農(nóng)戶能否及時還款，因此引入農(nóng)業(yè)保險能夠?qū)Υ祟愶L(fēng)險進(jìn)行一定程度的緩釋。目前，埇橋區(qū)和國元保險公司雖然合作密切，但是近2a來，多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都放棄了該項政策保險：一是因為保險公司的賠付計算不夠合理，標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。在進(jìn)行賠付詢價的時候，只有保險公司一家到場，定價過于主觀隨意，且賠付過低。比如在實地調(diào)研時我們通過與埇橋區(qū)灰古鎮(zhèn)的農(nóng)場主的交流了解到，2013年埇橋區(qū)玉米因受到高溫高熱的影響，造成30%～70%的大面積減產(chǎn)，而保險公司給予的賠付卻只有每畝地10元錢；二是手續(xù)過于繁瑣。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投交保費之后，農(nóng)戶自身仍然進(jìn)行投保，因此經(jīng)營主體在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提交材料的時候，本應(yīng)把原來的農(nóng)戶保費去掉，但是農(nóng)戶因保險起見不愿意去除，造成重復(fù)投保的問題，給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶來很大麻煩。

4 完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的對策建議

4.1 清除法律障礙 在已出臺的政策方案中，存在著彼此沖突的問題，法律的滯后性使該項制度在試點過程中存在著很大的阻礙，加大抵押物處置困難。因此建議相關(guān)部門加緊對我國現(xiàn)行的一些法律政策的及時修訂，使法律和實踐做到有效銜接，從根本上解決法律層面的風(fēng)險。

4.2 完善價值評估體系 目前全國各地包括埇橋區(qū)的價值評估體系不夠健全，首先各地都應(yīng)有一套合理完善的評估標(biāo)準(zhǔn)，另外現(xiàn)在大多地方對抵押物價值的評估都是由政府或是銀行單方面進(jìn)行評估，農(nóng)戶通常缺乏參與，且評估人員不夠?qū)I(yè)，因此可以通過公開招標(biāo)以引入更有資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)。

4.3 規(guī)范保險標(biāo)準(zhǔn)，加大保險力度 農(nóng)業(yè)政策保險在整個風(fēng)險分散體系中所起的作用沒有預(yù)想中的大，因此建議加大對保險機(jī)構(gòu)的調(diào)整，比如在對農(nóng)作物進(jìn)行賠付定價時應(yīng)該由保險公司、農(nóng)業(yè)部門技術(shù)人員、政府和投保農(nóng)戶4方到場，公正定價。同時，還應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)保險力度。

4.4 健全農(nóng)村社會保障制度 只有相對完善的社會保障制度才能使減輕農(nóng)民對于土地的依賴程度，從而才能從根本上解決民生風(fēng)險因此要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障方面的不斷完善。

4.5 加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè) 農(nóng)村信用建設(shè)的完善是該項試點得以推進(jìn)的關(guān)鍵措施，只有不斷加強(qiáng)農(nóng)民的信用意識，改善農(nóng)村信用環(huán)境，才能從根本上降低風(fēng)險。建議加強(qiáng)農(nóng)村在信用意識方面的宣傳，完備底層信用信息登記，并對信用良好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和村集體給予一定程度的獎勵，比如在貸款利率上給予優(yōu)惠、政府貸款利息進(jìn)行一定補(bǔ)貼，在貸款額度上也可以給予適當(dāng)?shù)奶岣摺?/p>

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