關(guān)于完善財政支出績效委托第三方評價監(jiān)管的探討

●秦 艷 蔣海勇

關(guān)于完善財政支出績效委托第三方評價監(jiān)管的探討

●秦 艷 蔣海勇

近年來財政支出績效委托第三方評價發(fā)展較快，促進了預算績效管理。但是，委托第三方評價發(fā)展中還存在較多問題，需要加強監(jiān)管。地方財政部門、行業(yè)協(xié)會組織都進行了對委托第三方評價監(jiān)管的探索，取得了一定成效，但也存在監(jiān)管權(quán)限厘定不夠清晰、考核評估機制存在缺陷、行業(yè)協(xié)會發(fā)展相對落后、社會監(jiān)督缺失等問題，本文在對委托第三方評價監(jiān)管進行探索的基礎(chǔ)上，提出了應清晰界定監(jiān)管權(quán)限范圍、建立科學有效的考核評估機制、發(fā)展行業(yè)協(xié)會自律管理和充分披露信息等相關(guān)建議。

財政績效 委托第三方評價 監(jiān)督管理

財政績效委托第三方評價 （以下簡稱委托第三方評價），一般是指相關(guān)社會組織機構(gòu)，如會計師事務所、評估師事務所、高校、研究咨詢機構(gòu)等，受財政部門或其他政府部門委托，對財政資金使用效果等進行評估的行為。由于第三方評價具有專業(yè)性強、相對獨立等特點，評估結(jié)果往往被認為較為客觀公正，易為社會各方所接受，近年來在我國財政績效評價中有較大推廣應用。通過在財政支出績效評價中引入委托第三方機構(gòu)評價，可以克服一些政府自我評價的弊端，提高評價質(zhì)量，促進了預算績效管理。但是，委托第三方評價并非盡善盡美，第三方機構(gòu)也有其局限性。目前委托第三方評價在我國還處于發(fā)展初期階段，存在制度規(guī)范欠缺、第三方機構(gòu)獨立性難以保障、評價標準設定模糊和對第三方工作的監(jiān)督不到位等方面的問題（杜婷婷，2013；鮑靜、李春，2014；盧揚帆、卞瀟、顏海娜，2015；等），還需要進一步的監(jiān)督和引導，以規(guī)范第三方機構(gòu)工作、提高工作質(zhì)量。本文結(jié)合近年來筆者多次參與財政績效評價工作的心得體會，就委托第三方評價的監(jiān)督管理情況、存在問題及改進建議展開探討。

一、我國財政支出績效第三方評價的發(fā)展概況

上世紀90年代，隨著國內(nèi)學術(shù)界對西方發(fā)達國家政府績效評價的關(guān)注，第三方評價的理念被引入我國并在地方政府績效評價領(lǐng)域得以應用，2004年被稱為“蘭州試驗”的甘肅省政府委托蘭州大學進行的非公企業(yè)績效評價被視為我國第三方評價的“開山之作”。社會組織參與財政支出項目績效評價也在同期開始探索，浙江省在2005年之前就有3家中介機構(gòu)參與了4個項目評價。但在全國產(chǎn)生較大影響的是2011年廣東省財政廳采取整體委托的方式通過公開招標選定第三方機構(gòu)對城鄉(xiāng)義務教育補助資金等4項財政專項資金使用績效進行的評價嘗試。當前委托第三方評價已經(jīng)在國內(nèi)縣以上各級政府的財政支出績效評價中推廣應用。

隨著地方財政部門委托第三方評價的開展，委托評價的財政專項資金項目和金額不斷增加，根據(jù)各地財政部門公開報道信息整理可知，2013年廣東省財政廳委托第三方評價的專項資金達到108項涉及資金超過478億元；上海市財政局公開的第三方評價結(jié)果顯示 2015年委托第三方評價專項資金18項涉及資金約68.66億元；山東省財政廳2015年委托獨立第三方對21個財政重點支出項目約85.19億元財政資金使用績效進行評價。

同時，一些地方財政部門委托第三方機構(gòu)提供評價服務的范圍也在拓寬：北京市財政局委托評價的范圍從項目資金擴大到部門整體支出、財政支出績效評價，2015年首次委托北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司對北京市平原造林工程財政支出政策績效進行評價。廣西各級財政部門委托第三方績效評價服務內(nèi)容在2014年以后也由專項資金績效評價逐步拓展到部門整體支出、財政政策績效評價以及績效目標管理和政策咨詢等。

除財政部門的探索之外，一些地方的人大也在積極進行財政重要專項資金委托第三方績效評價的嘗試。2014年、2015年廣東省人大常委會通過公開招標方式委托第三方評價了4個財政專項資金項目績效，2016年又選取了“產(chǎn)業(yè)園擴能增效”和“企業(yè)技術(shù)改造”兩類專項資金繼續(xù)開展第三方評價。廣東省人大的這些嘗試開啟了國內(nèi)地方人大對財政資金績效監(jiān)督的新模式。

總體來看，隨著我國對預算績效管理日益重視，委托第三方評價將成為對財政支出績效進行評價的重要方式，今后，中介機構(gòu)接受委托開展評價的財政支出項目會有較大增長，評價范圍也會不斷拓寬。

二、對委托第三方評價監(jiān)管的探索

第三方機構(gòu)績效評價具有相對超然的“獨立”地位，但是，這并不意味著其可以不受任何監(jiān)管。在開展委托第三方評價的實踐中，為規(guī)范中介機構(gòu)行為、提高財政支出績效評價工作質(zhì)量，各地財政部門以及相關(guān)行業(yè)協(xié)會都對委托第三方評價的監(jiān)督管理進行了探索，取得了初步成效。

（一）政府監(jiān)管

無論是基于公共利益理論等政府監(jiān)管理論，還是基于委托第三方評價的政府部門與第三方機構(gòu)的委托—代理關(guān)系，政府部門對第三方評價進行監(jiān)管都是必要的。在引入委托第三方評價時，地方財政部門制定發(fā)布了一批相關(guān)制度文件，就中介機構(gòu)的資質(zhì)要求、選擇方式、中介機構(gòu)的權(quán)責范圍、評價內(nèi)容和工作程序、質(zhì)量要求及考核等內(nèi)容進行了規(guī)范。本文對網(wǎng)絡上公開的部分省、市財政部門有關(guān)第三方機構(gòu)參與財政績效評價管理的規(guī)范文件進行了梳理，見表1。

通過梳理各地財政部門做法，可以發(fā)現(xiàn)，財政部門對委托第三方評價的監(jiān)管主要集中在以下幾個方面：一是對中介機構(gòu)的選擇。各地均規(guī)定了從事財政支出績效評價的中介機構(gòu)的基本條件，包括人員配備、資格資質(zhì)、無不良記錄等；在中介機構(gòu)選擇方式上，主要是采取財政部門聘用或者招投標等方式。二是建立財政支出績效評價機構(gòu)庫和專家?guī)?，對入庫的評價機構(gòu)、專家進行動態(tài)管理。三是明確中介機構(gòu)開展評價工作時的執(zhí)業(yè)規(guī)范和執(zhí)業(yè)道德要求。主要包括：評價工作流程等工作要求、客觀公正和保守秘密等道德要求。四是對中介機構(gòu)工作質(zhì)量的考核。財政部門主要從評價指標設置、評價過程、報告質(zhì)量等方面對中介機構(gòu)的評價工作質(zhì)量進行考核。如江蘇省江陰市2014年對中介機構(gòu)的工作完成情況和業(yè)務質(zhì)量進行綜合評價時采取綜合評分法，選取了覆蓋指標設置、評價過程等四個方面的量化測評指標，由專家、采購方、中介機構(gòu)三方代表參與，進行綜合評分；考核結(jié)果用于下次中介機構(gòu)篩選，并嘗試建立彈性付費制度根據(jù)考核結(jié)果確定委托費用的高低。

（二）行業(yè)協(xié)會自律督導

行業(yè)自律是中介機構(gòu)自我約束的有效手段，有利于提高行業(yè)業(yè)務水平和自我發(fā)展能力，在發(fā)達國家的中介行業(yè)管理中被普遍使用。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)自律化管理的重要平臺和工作機構(gòu)。在財政績效評價領(lǐng)域，我國相關(guān)行業(yè)協(xié)會也進行了行業(yè)自律化管理嘗試。中國資產(chǎn)評估協(xié)會和中國注冊會計師協(xié)會基于規(guī)范本行業(yè)參與財政支出績效評價工作的需要，先后發(fā)布了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》（2014）、《會計師事務所財政支出績效評價業(yè)務指引》（2016），分別就評估機構(gòu)、會計師事務所開展績效評價工作提供了包括業(yè)務承接、編制工作方案、實施評價以及形成評價結(jié)論等方面的指引和規(guī)范。另外，2014年上海成立了上海財政績效評價行業(yè)協(xié)會，2016年海南省成立了海南省財政績效評價行業(yè)協(xié)會。這些地方性的財政績效評價行業(yè)協(xié)會，開展當?shù)氐男袠I(yè)服務和自律管理，主要在組織行業(yè)培訓、推進行業(yè)技術(shù)和服務標準化、認證評價報告質(zhì)量、監(jiān)督會員單位依法依規(guī)經(jīng)營等方面進行自律管理和服務的探索。

表1 部分省、市財政部門發(fā)布的財政支出績效第三方評價管理文件

三、對委托第三方評價的監(jiān)管中存在的問題

從近年來對財政支出委托第三方評價的監(jiān)督管理實踐來看，雖然在制度建設、行業(yè)自律等方面取得了一定成效，但還存在一些問題有待進一步完善。具體來看，主要有：

（一）政府監(jiān)管制度不統(tǒng)一、權(quán)限厘定不夠清晰

當前，各地制定的監(jiān)管制度文件名目各異，一些具體管理規(guī)定也有所不同，這就使得對委托第三方評價的政府監(jiān)管標準不一致，導致各地的財政支持績效評價質(zhì)量高低不一。同時，現(xiàn)有的各地制度文件中，對“政府監(jiān)管”與“獨立評價”的界限均只作原則劃分，缺乏清晰界定。評價工作中，哪些領(lǐng)域應由第三方機構(gòu)獨立工作，哪些領(lǐng)域需要政府部門進行干預，厘清“政府監(jiān)管”與“獨立評價”的界限，不僅是保障第三方評價客觀公正的需要，也是規(guī)范政府監(jiān)管的需要。由于財政部門兼具委托方和政府監(jiān)管者的雙重身份，在工作中容易“越位”，插手到一些原本應由第三方機構(gòu)獨立實施的領(lǐng)域。譬如，部分地方財政部門要求第三方機構(gòu)在開始評價前不僅要提交詳細的評價指標體系，還要召集第三方機構(gòu)、評價對象一起討論確定細化評價指標。這種做法有可能會提高評價指標的可行性，但從另一方面來看，財政部門、評價對象和第三方機構(gòu)共同商討確定細化評價指標，實質(zhì)上就干預了第三方機構(gòu)的獨立性，會對評價工作的客觀公正造成負面影響。

（二）財政部門對評價工作質(zhì)量的考核評估機制存在一定缺陷

對委托第三方評價的工作質(zhì)量進行考核是財政部門對第三方評價監(jiān)管的一個重要環(huán)節(jié)。目前財政部門在對委托第三方評價工作質(zhì)量考核上有較多探索，形成了一些較有成效的做法。但是，仍然存在一些缺陷，有待改進：一是考核評估機制還不健全，各地做法不一致；二是一些地方在考核上往往流于形式，以聽取中介機構(gòu)匯報為主，沒有認真進行實質(zhì)性的審核；三是考核內(nèi)容、方法有待改進。譬如，江陰市財政局在2014年對中介機構(gòu)的綜合評價中，雖然設置了較為全面的量化測評指標，但某些指標并不合理，如：一級指標“評價過程”下設置的二級指標“專家的聘用”與一級指標的關(guān)聯(lián)性并不高，而在評價過程中關(guān)鍵的“評價工作程序是否規(guī)范”卻沒有相應指標反映。另外，在綜合評分時，由中介機構(gòu)代表參與評分是否合適？這一做法是值得商榷的。

（三）績效評價行業(yè)協(xié)會發(fā)展相對落后

目前我國財政績效評價行業(yè)協(xié)會組建才剛剛起步，只在上海等少數(shù)地方成立了專門行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會發(fā)展水平明顯滯后。另外，對協(xié)會自律化管理的權(quán)限范圍、制度建設也有待進一步完善，例如，海南省財政績效評價行業(yè)協(xié)會的主要職責包括“積極開展績效評價資質(zhì)認定與績效評價報告質(zhì)量認證工作”，這一職責中的“績效評價資質(zhì)認定”是否有相應法律法規(guī)依據(jù)，是否符合當前中央簡政放權(quán)的政策精神？另外，行業(yè)協(xié)會進行“績效評價報告質(zhì)量認證”，這種認證的結(jié)果是否能代替財政部門對報告質(zhì)量的審核？如果能代替，那是否超越了行業(yè)自律的權(quán)限范圍？如果不能代替，那認證結(jié)果又可以在哪些方面運用？這些都需要進一步界定清楚。

（四）信息公開不足造成社會監(jiān)督缺失

社會監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中的重要一環(huán)，也是憲法和法律賦予社會團體組織和公民的權(quán)利，在我國政治生活中具有重要作用。委托第三方評價其評價權(quán)源于有關(guān)政府部門授權(quán)、評價對象是財政資金，因此，其評價行為和評價結(jié)果也必須接受社會監(jiān)督。但是，社會監(jiān)督要以信息公開為前提，只有在充分知曉委托第三方評價每個環(huán)節(jié)信息的前提下才能充分實現(xiàn)社會監(jiān)督的作用。否則，社會監(jiān)督就會無的放矢，無從談起。從目前的情況來看，多數(shù)地方財政部門對委托第三方評價的信息公開是不充分的，往往只公開一個簡單的匯總報告，對具體的評價指標體系、各項成效數(shù)據(jù)等關(guān)鍵內(nèi)容是不公開披露的。這種不充分的信息披露必然會導致社會監(jiān)督的缺失。

四、改善對委托第三方評價監(jiān)管的建議

基于上述委托第三方評價監(jiān)管中存在的問題，建議從以下幾個方面進行完善：

（一）健全監(jiān)管制度清晰界定權(quán)限范圍

制度的健全和統(tǒng)一，是做好對委托第三方評價的政府監(jiān)管的基礎(chǔ)。在目前國內(nèi)各地探索的基礎(chǔ)上，財政部應抓緊時間制定全國性的規(guī)范文件，統(tǒng)一相關(guān)監(jiān)管要求，并對財政部門監(jiān)管的權(quán)力范圍和中介機構(gòu)獨立評價的權(quán)利范圍進行清晰的界定，理順財政部門、中介機構(gòu)之間的權(quán)責范圍及運作關(guān)系?；诒Ｕ系谌皆u價“獨立、客觀、公正”的要求，本文認為財政部門監(jiān)管的權(quán)力范圍應僅限于對中介機構(gòu)的選擇和對評價工作質(zhì)量的考核評估這兩個方面，具體的評價工作應在選定中介機構(gòu)后由中介機構(gòu)獨立實施。對于提倡對第三方服務進行“事前、事中、事后”全程監(jiān)管的觀點，本文認為沒有必要在財政績效第三方評價監(jiān)管中采用，因為：一是事中監(jiān)管很可能會出現(xiàn)“越位”，影響中介機構(gòu)評價的獨立性；二是目前財政部門也沒有足夠的人手來實現(xiàn)所謂的全程監(jiān)管。因此，對委托第三方評價的政府監(jiān)管的重點是把好“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，這樣，既可以保障評價的質(zhì)量，又可以實現(xiàn)中介機構(gòu)的獨立評價。對此，財政部在制定全國統(tǒng)一的中介機構(gòu)參與財政績效評價管理辦法時，應做到“依法確權(quán)、科學配權(quán)、陽光示權(quán)”。

（二）建立科學有效的考核評估機制

做好對第三方評價的考核工作，對保障評估結(jié)果的質(zhì)量有重要意義。財政部門應進一步完善現(xiàn)有的考核制度和考核方法，逐步建立起全國統(tǒng)一、科學規(guī)范的委托第三方評價的工作質(zhì)量考核機制。在具體做法上，本文建議構(gòu)建以“專家評議”為核心的考核評估機制，包括：建立評議專家?guī)臁⒃u議專家隨機抽取和回避機制、評議指標和評議標準、評議流程等。財政部門根據(jù)對委托第三方評價工作質(zhì)量的專家評議結(jié)果，對中介機構(gòu)予以獎懲，促使其改進績效評價工作、提高績效評價報告質(zhì)量。

（三）發(fā)展和完善財政績效評價行業(yè)協(xié)會自律管理

從發(fā)達國家中介行業(yè)管理的經(jīng)驗來看，行業(yè)自律管理是我國財政績效評價監(jiān)管發(fā)展的趨勢，應建立起政府指導下的行業(yè)自律管理機制。對此，一是各地政府應予以大力支持，借鑒我國會計、資產(chǎn)評估等中介服務行業(yè)協(xié)會自律化管理的成熟經(jīng)驗，推動本地相關(guān)中介機構(gòu)根據(jù)自愿原則組建行業(yè)協(xié)會，積極開展自律化管理探索。二是對當前探索中暴露出的問題，財政部門要加強指導，引導行業(yè)協(xié)會科學合理地制定各項規(guī)章制度、準確界定自律管理的權(quán)責范圍。此外，要及時總結(jié)自律管理的成功經(jīng)驗和先進做法，進行交流推廣，以推動財政績效評價行業(yè)自律管理在全國的普及。

（四）完善信息公開制度充分披露信息

財政支出績效評價信息公開是建立公開透明的財政預算管理制度的內(nèi)在要求，是接受自覺社會監(jiān)督的基礎(chǔ)。為進一步做好信息披露工作，應修改財預〔2011〕285號文對績效評價結(jié)果 “在一定范圍內(nèi)公開”的規(guī)定，建立結(jié)果全面向社會公開的信息公開制度。建議規(guī)定：除涉及國家機密和商業(yè)秘密外應向社會公開財政支出績效評價結(jié)果，對委托第三方評價結(jié)果報告除涉密外應全文公開。通過加大信息披露的力度，使委托第三方評價置于社會各界的監(jiān)督之下，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。■

（本文系2016年廣西資產(chǎn)評估研究中心專項科研課題“改進廣西財政專項資金績效第三方評價的研究”〈項目編號：GXAERC2016B04〉研究成果）

（作者單位：廣西財經(jīng)學院）

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[8]中國行政管理學會課題組.加強規(guī)范我國社會中介機構(gòu)和服務監(jiān)管之研究[J].中國行政管理，2015，（02）.

（本欄目責任編輯：王光俊）