被征收房屋價值評估時點如何定

■ 王勝斌

房地產(chǎn)業(yè)

被征收房屋價值評估時點如何定

■ 王勝斌

《國有土地上房屋征收評估辦法》關(guān)于房屋征收評估價值時點的規(guī)定，在征收項目被長期拖延后又重新啟動時，適用存在困難。堅持以征收決定公告日為評估價值時點，會產(chǎn)生補償不充分問題；改變評估價值時點，又與征收評估辦法的規(guī)定相違背。對征收實際工作和征收司法審判都產(chǎn)生很大困擾。應(yīng)當(dāng)及時對《國有土地上房屋征收評估辦法》第十條一款進(jìn)行修改，遵循及時合理補償原則，妥善處理征收項目被長期拖延后又重新啟動時的征收評估價值時點問題。

一、征收制度設(shè)計未考慮征收補償間斷、被拖延情形

確定房屋征收價值時點，實質(zhì)解決的是以哪一個時間點的房屋的市場價值進(jìn)行補償?shù)膯栴}，是對被征收房屋補償金額度的固定。由于涉及被征收人貨幣補償實際利益的確認(rèn)，因此，如何確定房屋征收價值時點，是征收各方當(dāng)事人的重大關(guān)切問題。

然而，這一征收制度設(shè)計未考慮征收補償間斷、被拖延情形（這種情形在此定義為征收決定公告日與征收補償實施啟動日相差一年以上，下同）。在實際征收工作中，并非都能如征收決定與征收補償方案預(yù)想的那樣發(fā)展，存在著許多復(fù)雜、特殊的情況。由于2011年我國房屋征收制度剛剛啟動，評估規(guī)章、地方性法規(guī)也都是這一時期圍繞《條例》制定的，沒有經(jīng)過征收實踐檢驗，對房屋征收的復(fù)雜性、艱巨性、困難性考慮不足。在《辦法》征求意見時，曾有人對房屋征收估價時點單純只是征收決定公告日提出異議，認(rèn)為規(guī)定過于剛性，一旦出現(xiàn)征收遲延則無法解決。當(dāng)時有關(guān)部門的解釋是：房屋征收是政府行為，是在征收條件完全具備的情況下實施的，因而不會出現(xiàn)遲延問題?？墒牵?011年以來的房屋征收實踐證明，房屋征收進(jìn)程拖延情況普遍存在，且不是個別現(xiàn)象，也不是僅某個地方存在的問題。當(dāng)這一現(xiàn)象發(fā)生后，就會連帶出現(xiàn)如何平衡征收補償利益問題。其中，最突出的問題就是應(yīng)當(dāng)按照什么時間點的房屋價值進(jìn)行補償問題。從評估的角度看，即如何確定房屋征收評估的價值時點問題。如果堅持以征收決定公告日為評估的價值時點，往往會引起被征收人的強烈質(zhì)疑，認(rèn)為沒有得到充分、合理的補償，拒絕簽訂征收補償協(xié)議；如果改變評估價值時點，又與征收評估辦法的規(guī)定相違背。征收人和評估機(jī)構(gòu)在平衡征收補償利益問題時，必須在堅持以征收決定公告日為價值時點，還是改變價值時點之間做出選擇。實際工作中，評估機(jī)構(gòu)通常不敢自己改變評估的價值時點，要請示征收部門。而征收部門往往也不敢擅做主張，還要請示政府。即便是政府，面對《辦法》的剛性規(guī)定，也顯得躊躇難決。有的征收部門甚至想走“捷徑”，要求評估機(jī)構(gòu)以征收決定公告日表述評估的價值時點，事實上以現(xiàn)在的市場價格評估。這種規(guī)避評估價值時點規(guī)定的做法不僅影響征收工作效率，甚至牽涉到是否犯罪。

二、司法界對評估時點確定的看法不一致

事實上，在房屋征收補償被拖延情況下，征收評估價值時點如何確定，在司法界的看法也是不一致的，甚至出現(xiàn)相反判決。一方面，有的司法審判堅持征收評估時點不可變原則，凡是不以征收決定公告日為評估時點的，均認(rèn)定違法。有的審判，甚至對于評估時點距征收決定公告日差兩天，也認(rèn)定評估報告無效。政府依據(jù)評估報告作的房屋征收補償決定也隨之被判定不予維持；另一方面，也有司法審判在房屋征收補償被拖延情況下，對征收評估價值時點的確定問題，體現(xiàn)出了靈活性：《中華人民共和國最高人民法院行政裁定書》（［2015］行監(jiān)字第637號）認(rèn)定，“如果房屋征收決定的公告時間與征收補償時間相隔時間過長，市場行情發(fā)生變化，以公告之日的市場價格進(jìn)行補償不能確保被征收人獲得足額補償時，則應(yīng)以補償時的房屋市場價格確定房屋征收補償數(shù)額?！薄吨腥A人民共和國最高人民法院行政判決書》（［2016］最高法行再80號）認(rèn)定：“對被征收不動產(chǎn)價值評估的時點，一般應(yīng)當(dāng)為征收決定公告之日或者征收決定送達(dá)被征收人之日。因征收人原因造成征收補償問題不合理遲延的，且被征收不動產(chǎn)價格明顯上漲的，被征收人有權(quán)主張以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協(xié)議時的市場價格作為補償基準(zhǔn)?！薄都质￠L春市中級人民法院行政判決書》（［2016］吉01行終157號）則認(rèn)定：“某某公司于2014年7月重新出具的房屋拆遷分戶評估報告仍以七年前即2007年9月30日為估價時點，不能準(zhǔn)確反映案涉被拆遷房屋現(xiàn)今房地產(chǎn)價值，存在顯失公平的可能，違反了公平補償?shù)幕驹瓌t，不能作為確定被拆遷房屋價值的依據(jù)，屬于主要證據(jù)不足。為保證被拆遷人生活水平不降低，拆遷期限多次延長，時間跨度較長，房地產(chǎn)價值發(fā)生明顯變化的，應(yīng)以裁決作出時的拆遷許可證延期日為評估時點?！奔词故恰赌衬呈∧衬呈腥嗣穹ㄔ盒淌屡袥Q書》（［2016］吉0681刑初6號）也承認(rèn)，因征收拖延給被征收人造成的合理損失應(yīng)予補償。只是在計算方式上，認(rèn)識有所不同，不是按照補償時的房屋市場價格確定房屋征收補償數(shù)額，而是計算征收拖延時間段的利息損失。該法院正是基于對補償方式的不同認(rèn)識，認(rèn)定由于評估價值時點的改變，導(dǎo)致對被征收人給予了過度補償，給國家造成了損失。

鑒于諸多無法避免的原因，在今后的房屋征收過程中，征收補償拖延情況還是會發(fā)生的?，F(xiàn)在，各地也都陸續(xù)在修改本地的房屋征收地方性法規(guī)規(guī)章。在這個重要的時間結(jié)節(jié)點上，針對征收補償拖延情況，如果不能確定在今后可以有效地避免其發(fā)生，就應(yīng)當(dāng)對房屋征收能否改變評估的價值時點給出明確的說法。這是一個無法回避而且迫切需要解決的現(xiàn)實問題。做為指導(dǎo)全國房屋征收工作的重要規(guī)章，《辦法》應(yīng)當(dāng)對原先所作規(guī)定的缺陷之處，及時進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范，以適應(yīng)房屋征收工作發(fā)展的需要。

三、房屋征收評估價值時點確定的修改建議及其理由

建議將《辦法》第十條一款修改為：“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日。”或在二款后增加一款，明確“房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)?，評估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日?！边@是因為：

（一）符合《國有土地上房屋征收管理條例》關(guān)于房屋征收補償立法的基本精神，避免在房屋征收補償拖延情況下出現(xiàn)補償不充分問題

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《條例》）第二條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補償”。國務(wù)院法制辦、住建部負(fù)責(zé)人就《條例》有關(guān)問題答記者問時明確：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，不低于市場價格就可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積、用途、結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)姆课?。”簡要地說，就是征收補償金要保證被征收人買到類似房地產(chǎn)。從征收補償?shù)摹肮皆瓌t”和“征收補償金要保證被征收人買到類似房地產(chǎn)”的立法本意上看，這兩項要求是動態(tài)的，貫穿整個房屋征收全過程。無論在哪一個時間段對被征收人實施補償，都應(yīng)滿足上述兩項要求。這兩項要求，是檢驗政府關(guān)于房屋征收補償?shù)某橄笮姓袨楹途唧w行政行為正確與否的試金石。《條例》以下的關(guān)于房屋征收的規(guī)章、地方性法規(guī)，作為下位法，都不應(yīng)當(dāng)與《條例》沖突。《辦法》做為部門規(guī)章，當(dāng)然不能例外。

房地產(chǎn)市場穩(wěn)定性與市場經(jīng)過時間負(fù)相關(guān)。隨著時間的推移，市場供求關(guān)系就會改變，房地產(chǎn)市場價格也會隨之波動，時間越長，市場就越不穩(wěn)定，價格波動的可能性越大。要想保持征收補償金與被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值形成等價關(guān)系，就必須讓評估價值時點處于市場相對穩(wěn)定期（指評估價值能夠抵御市場波動的時間段，比如一年以內(nèi)）。如果征收時間過長，超躍了市場相對穩(wěn)定期，而房屋征收補償金還固定在原定的評估價值時點不變，征收補償金與被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值的等價關(guān)系就會被破壞。如果征收期間房屋市場價值處于上升狀態(tài)，以征收決定公告之日為時點評估的價值補償還始終保持不變，則在實際補償日，被征收人所獲得的補償款將買不到類似房地產(chǎn)，出現(xiàn)補償不充分的問題。政府長期拖延征收補償進(jìn)程后又重新啟動時，征收補償如果不考慮市場變化情況，一味地堅持以征收決定公告之日為評估價值時點，雖然符合了《辦法》的規(guī)定，卻可能出現(xiàn)補償不充分問題，違反《條例》第二條關(guān)于公平補償這一房屋征收的基本原則。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（2016年11月4日）提出加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)，要堅持平等保護(hù)原則。明確：“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。”同時，還提出要完善財產(chǎn)征收征用制度：“遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進(jìn)一步明確補償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補償?！贝艘?guī)定的一個新亮點是遵循補償原則，在“合理”之前強調(diào)要“及時”。如果征收補償長期拖延，就是沒有遵循及時補償原則，因此而給被征收人造成的不合理損失，應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊谋Ｗo(hù)。評估的價值時點堅持以征收決定公告日不變，則可能會與遵循及時合理補償原則及產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則發(fā)生沖突。

如果規(guī)定為“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日”或“房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)?，評估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日”。即以征收決定公告日為評估價值時點為原則，以確定開始實施房屋征收補償之日為評估價值時點做特例，根據(jù)房屋征收的實際情況，靈活確定以哪一個時間點的房屋的市場價值，固定被征收房屋補償金額度。這樣做，可以使被征收人以被征收房屋的市場價值所得貨幣補償與被征收房屋的讓渡及類似房地產(chǎn)的再購買基本保持同步，從而保證被征收人在貨幣補償后，如有需要，隨即可在市場上能買到區(qū)位、面積、用途、結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)姆课?。符合《條例》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》關(guān)于房屋征收補償及時、公平、合理的基本原則。

據(jù)中國科學(xué)技術(shù)信息研究所2018版《中國科技期刊引證報告(核心版)》統(tǒng)計，在12種植物學(xué)類期刊中，《植物科學(xué)學(xué)報》核心影響因子0.896，排名第3；核心總被引頻次1158，排名第6；綜合評價總分排名第9。12種植物學(xué)類期刊統(tǒng)計結(jié)果見下表。

（二）在征收補償長期拖延再啟動的情況下，以征收決定公告之日為評估價值時點進(jìn)行貨幣補償，與《條例》確立的產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補償、《辦法》關(guān)于評估產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值時點的規(guī)定相矛盾，產(chǎn)生法律沖突

被征收人的征收補償方式選擇權(quán)，并不會在征收補償拖延情況下發(fā)生改變。征收人再次啟動征收補償時，一部分被征收人可能選擇以貨幣補償方式進(jìn)行補償，而另一部分被征收人則可能要求以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補償。現(xiàn)在假定貨幣補償是以征收決定公告日的市場價值進(jìn)行補償，產(chǎn)權(quán)調(diào)換是征收人以在市場上購買的與被征收房屋的類似房屋實施補償。依公平補償原則，這兩種補償方式原本應(yīng)當(dāng)是平衡等價的。如果征收決定公告日與征收補償拖延后再啟動之日，房地產(chǎn)市場發(fā)生了變化，這兩種補償方式的平衡等價關(guān)系就將不復(fù)存在，同樣的被征收人，所獲補償就會有差別，違反了公平補償原則。

《辦法》第二十九條規(guī)定：“除政府對用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)以評估方式確定用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的市場價值?！爆F(xiàn)在，假定用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的買與賣的出價依據(jù)，都是通過評估實現(xiàn)的，顯然，評估機(jī)構(gòu)評估產(chǎn)調(diào)換房屋所采用的價值時點，無論是買是賣，都一定是產(chǎn)權(quán)調(diào)換當(dāng)時的價值時點，而不是以前的價值時點，評估機(jī)構(gòu)并沒有其他選擇。而《辦法》第十條二款規(guī)定：“用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點應(yīng)當(dāng)與被征收房屋評估價值時點一致”。照此規(guī)定，在產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋評估價值時點事實上為征收補償長期拖延后再啟動之日的情況下，為使被征收房屋評估價值時點與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點保持一致，貨幣補償房屋評估的價值時點也必須是征收補償拖延后再啟動之日。顯然，在征收補償長期拖延后再啟動，房地產(chǎn)市場已經(jīng)改變的情況下，《辦法》第十條一款和二款規(guī)定，之間是有沖突的。

如果規(guī)定“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日”或“房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)?，評估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日”。則會使房屋征收補償?shù)膬煞N補償方式始終處于動態(tài)平衡狀態(tài)。在征收補償長期拖延后再啟動時，不會產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償兩種補償方式補償價值的不均衡現(xiàn)象，也會使《辦法》第十條一款和二款規(guī)定相互協(xié)調(diào)。

（三）房屋征收補償程序長期拖延后再啟動，與房屋拆遷體制下的分段拆遷行為相似，應(yīng)當(dāng)參照分段拆遷評估的成熟做法確定評估價值時點

當(dāng)實際征收工作中出現(xiàn)了沒有按照征收法規(guī)設(shè)定的進(jìn)程發(fā)展，長期拖延征收補償?shù)那闆r時，房屋征收決定公告之日與征收補償重新啟動之日這段時間，與過去房屋拆遷體制下分段拆遷的分段間隔時間，從評估的角度看，具有相似性。都使得將被征收房屋，分割于相對不同的兩個房地產(chǎn)市場之中。同一處房屋，經(jīng)過這個時間階段，其價值發(fā)生變化的可能性是大概率事件。為使房屋征收補償能夠跟隨房地產(chǎn)市場的變化而變化，《辦法》應(yīng)當(dāng)參照分段拆遷的做法，規(guī)定“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日”或“房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)?，評估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日”。這樣，可以保持征收補償金與被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值，動態(tài)地跟隨房地產(chǎn)市場的變化走，始終維持等價關(guān)系。所不同的是，決定重新啟動征收補償程序之日，如果房地產(chǎn)市場價值下降了，則還應(yīng)當(dāng)以房屋征收決定公告日為價值時點，因為《條例》第十九條規(guī)定“對被征收房屋價值的補償，不得低于征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值”。

（四）規(guī)定“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日”或“房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)?，評估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日”，不會損害先期搬遷的被征收人的利益

有人會擔(dān)心，規(guī)定“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日”或“房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)?，評估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日”，可能會對已經(jīng)按照征收決定公告之日的市場價值獲得實物或貨幣補償?shù)谋徽魇杖瞬还?。其實，這種擔(dān)心沒有必要。因為，在征收決定公告時通過產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償?shù)玫降姆课?，其價格在房屋征收進(jìn)程拖延這段時間，同樣也會隨市場波動，在決定重新啟動征收補償程序之日，與擬要評估的類似被征收房屋保持等價關(guān)系，已獲補償?shù)谋徽魇杖瞬]有吃虧。至于以征收決定公告之日的評估價值接受貨幣補償?shù)谋徽魇杖?，我們可以假設(shè)其已經(jīng)在得到補償款后，即時就購買了新的類似房屋。這樣，其補償關(guān)系與產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式是一樣的。再有就是，被長期拖延征收的房屋，往往與已經(jīng)征收的房屋不再具有類似關(guān)系，其市場環(huán)境和物理狀態(tài)都有較大變化，已經(jīng)沒有可比性，因而不會出現(xiàn)相互攀比現(xiàn)象。

（作者單位：遼源市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）