我國區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機(jī)制探析
——以均衡責(zé)任機(jī)制為進(jìn)路

楊麗娟, 鄭澤宇(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

我國區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機(jī)制探析
——以均衡責(zé)任機(jī)制為進(jìn)路

楊麗娟, 鄭澤宇
(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

2015年我國新修訂的《大氣污染防治法》最突出的變化是,區(qū)域大氣污染治理責(zé)任承擔(dān)從傳統(tǒng)的行政區(qū)治理模式轉(zhuǎn)向了聯(lián)防聯(lián)控治理模式,它強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理的協(xié)同,并以共同治理責(zé)任機(jī)制為核心。然而,兩年時(shí)間過去了,這種聯(lián)防聯(lián)控責(zé)任共擔(dān)模式并沒有給我國區(qū)域大氣污染治理帶來根本性的改觀。究其原因,我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異要求對(duì)區(qū)域內(nèi)行政主體環(huán)境治理法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)再分配,而環(huán)境治理法律責(zé)任機(jī)制的諸多困境使其難以落實(shí),體現(xiàn)為立法中有關(guān)環(huán)境治理的成本負(fù)擔(dān)與責(zé)任分配內(nèi)容的缺失,因而借鑒美國在環(huán)境治理法律責(zé)任分擔(dān)上的有益經(jīng)驗(yàn),我國理應(yīng)通過立法以均衡責(zé)任機(jī)制對(duì)聯(lián)防聯(lián)控治理模式進(jìn)行補(bǔ)足與完善,實(shí)現(xiàn)在區(qū)域大氣污染治理上的成熟法律責(zé)任路徑。

區(qū)域大氣污染治理; 聯(lián)防聯(lián)控; 法律責(zé)任; 均衡責(zé)任機(jī)制

現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)引發(fā)的大氣污染表現(xiàn)出強(qiáng)烈的區(qū)域復(fù)合性特點(diǎn),污染擴(kuò)散往往超越行政區(qū)劃的固有范疇;而傳統(tǒng)的環(huán)境治理分工是基于行政區(qū)劃的封閉式治理模式,不能適應(yīng)區(qū)域治理協(xié)同的需求。為了突破行政區(qū)劃封閉式治理模式的弊端,實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面網(wǎng)狀治理區(qū)域大氣污染,2015版《大氣污染防治法》創(chuàng)設(shè)了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,但由于聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制主體法律責(zé)任分擔(dān)界定模糊,致使這一機(jī)制在社會(huì)實(shí)際應(yīng)用中法律效果大打折扣。如何突破這一新的立法瓶頸,筆者認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)向國際社會(huì)正在興起的區(qū)域污染治理責(zé)任分擔(dān)的新主張-均衡責(zé)任機(jī)制。

所謂均衡責(zé)任機(jī)制,即以區(qū)域共同體建設(shè)為愿景,以實(shí)現(xiàn)共同責(zé)任承擔(dān)的差異化為要件[1],在區(qū)域大氣污染治理中,以各地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益與法律責(zé)任的分配動(dòng)態(tài)來決定實(shí)際治理效果的一種責(zé)任分配機(jī)制。它具有兩層含義:一是強(qiáng)調(diào)行政主體共擔(dān)區(qū)域治理義務(wù),共享經(jīng)濟(jì)權(quán)利,承擔(dān)共同治理責(zé)任,這是為“均”;二是要求責(zé)任的分擔(dān)以利益衡平為前提,考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的差異給其行政主體治理能力帶來的影響,而以利益的衡平來促進(jìn)責(zé)任分擔(dān)的衡平,這是為“衡”。經(jīng)濟(jì)利益的衡平趨向在肯定某一行政主體的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí),對(duì)弱者的經(jīng)濟(jì)利益也“予以適當(dāng)?shù)膹牡捅Ｗo(hù)”[2],因而均衡責(zé)任機(jī)制涉及經(jīng)濟(jì)利益與法律責(zé)任分配的范疇。同時(shí),受制于環(huán)境市場(chǎng)缺失,環(huán)境治理并非是利益高于成本的交易,當(dāng)?shù)胤介g經(jīng)濟(jì)水平差異顯著時(shí),共同責(zé)任機(jī)制的差異化需求就成為主要矛盾。因此如何平衡主體責(zé)任與經(jīng)濟(jì)利益的天平,成為區(qū)域大氣協(xié)同立法的優(yōu)先級(jí)。本文通過區(qū)域大氣污染治理的主體法律責(zé)任均衡這個(gè)進(jìn)路,基于協(xié)同性考量,探究我國在構(gòu)建行政主體均衡責(zé)任機(jī)制時(shí)面臨的困境及其應(yīng)對(duì)措施。

一、我國區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機(jī)制困境分析

1.均衡責(zé)任機(jī)制的強(qiáng)依附性困境

2015版《大氣污染防治法》確立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的新模式,強(qiáng)調(diào)“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”,這一模式將地區(qū)行政主體納入?yún)^(qū)域大氣污染治理責(zé)任主體的范疇*2015版《大氣污染防治法》第八十六條第二款:“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府,定期召開聯(lián)席會(huì)議,按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施的要求,開展大氣污染聯(lián)合防治,落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任?！卑凑招路l文可知行政主體在聯(lián)防聯(lián)控模式中的確切定位,而在此之前,比如長三角、珠三角聯(lián)席會(huì)議等雖然將行政主體置于協(xié)同治理的核心位置,但是得到法律確認(rèn)是在2015版《大氣污染防治法》所規(guī)定的聯(lián)防聯(lián)控制度中。,重視區(qū)域協(xié)作,強(qiáng)調(diào)共同治理法律責(zé)任,打造“區(qū)域命運(yùn)共同體”,卻忽視了在共同責(zé)任機(jī)制下如何實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任的差異化承擔(dān)的問題。如在落后能源項(xiàng)目的淘汰上,應(yīng)如何權(quán)衡地方經(jīng)濟(jì)水平的差異,使不同區(qū)域承擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的污染治理責(zé)任。以京津冀燃煤電廠淘汰為例,落后地區(qū)的脫硫、脫硝計(jì)劃依賴于先進(jìn)地區(qū)的技術(shù)與資金支持,以此實(shí)現(xiàn)區(qū)域的有效協(xié)同。然而聯(lián)防聯(lián)控模式重視在區(qū)域共同責(zé)任下所達(dá)成的整體目標(biāo),其結(jié)果是京津冀的整體控煤布局,很難讓河北等其他地區(qū)在同等條件下達(dá)到北京的治理效果。因此,聯(lián)防聯(lián)控模式所確立的責(zé)任機(jī)制事實(shí)上只實(shí)現(xiàn)了“均”,而未立足于“衡”。

地方政府在大氣污染的實(shí)際治理中, 面臨環(huán)境政治責(zé)任與環(huán)境行政責(zé)任的抉擇, 產(chǎn)生了“角色沖突”[3]; 而涉及上述復(fù)合型污染的聯(lián)防聯(lián)控模式缺乏成熟的法律責(zé)任機(jī)制-均衡責(zé)任機(jī)制的調(diào)整, 在區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡、地方壁壘高筑的背景下, 操作成本巨大且衡平的趨向并未體現(xiàn)在聯(lián)防聯(lián)控模式中, 因而依附于行政區(qū)治理責(zé)任機(jī)制就成為必然結(jié)果。 2000版《大氣污染防治法》規(guī)定:“地方各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),制定規(guī)劃”, 這一規(guī)定的宗旨是以行政區(qū)域管理為核心, 強(qiáng)化了地方行政機(jī)關(guān)在本區(qū)域治理上的主導(dǎo)作用[4]。 雖然忽略了地域間聯(lián)動(dòng)與第三方參與的可行性, 但行政區(qū)治理責(zé)任機(jī)制仍可摒棄環(huán)境立法不完善而對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生的消極影響, 一定程度實(shí)現(xiàn)行政治理效果。 因?yàn)樾姓?quán)力的運(yùn)作效率與范圍往往是超越法律實(shí)效的, 因此, 就某一環(huán)境污染問題而言, 行政區(qū)治理責(zé)任機(jī)制確實(shí)可以達(dá)到不錯(cuò)的實(shí)際效果。 由此, 聯(lián)防聯(lián)控模式難以落實(shí), 現(xiàn)實(shí)情況是均衡責(zé)任機(jī)制無法施展, 也難以補(bǔ)足其責(zé)任衡平缺失(見圖1)。 可見, 在地方大氣污染治理中, 利益殊途與法律缺失導(dǎo)致地方偏向延續(xù)舊法的行政區(qū)治理模式[5]。

圖1 我國區(qū)域大氣污染治理法律依托

2.傳統(tǒng)行政區(qū)治理責(zé)任機(jī)制的主導(dǎo)困境

如前所述,傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式仍有發(fā)揮作用的空間,一方面基于聯(lián)防聯(lián)控模式成本較高、聯(lián)動(dòng)性設(shè)計(jì)復(fù)雜,另一方面中央政府與地方政府在大氣污染監(jiān)管職能上存在交叉與重疊,“職責(zé)同構(gòu)”[6]促使中央與地方行政機(jī)制在面對(duì)共同問題時(shí)能有效契合與高速運(yùn)轉(zhuǎn),中央的目標(biāo)責(zé)任指令仍能得到快速落實(shí)。如在環(huán)保部的《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》*環(huán)保部在2016年第23期《關(guān)于大氣污染防治工作的簡報(bào)》中突出強(qiáng)調(diào)了2017京津冀整體PM2.5規(guī)劃目標(biāo),要求區(qū)域整體平均濃度維持在60微克/立方米左右,其所述明的“京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施”事實(shí)上就是整體目標(biāo)的實(shí)施方案,與《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》效力相當(dāng)。不同點(diǎn)在于其具體措施一定程度上體現(xiàn)了尊重區(qū)域差異的均衡責(zé)任機(jī)制。中,分?jǐn)偭司┙蚣降貐^(qū)PM2.5下降25%的目標(biāo),這一目標(biāo)并沒有考慮到地區(qū)發(fā)展的差異性、不同主體的責(zé)任分擔(dān)及治理成本問題,但是在實(shí)施中依賴行政命令, 區(qū)域環(huán)境目標(biāo)仍然可以實(shí)現(xiàn)。 然而,就大氣環(huán)境污染的擴(kuò)散性、復(fù)合性因素而言,行政區(qū)治理責(zé)任機(jī)制顯得后繼乏力, 污染物的擴(kuò)散不以行政區(qū)劃為界限, 對(duì)大氣污染的治理執(zhí)著于行政區(qū)治理模式,會(huì)導(dǎo)致“囚徒困境”的產(chǎn)生。 利益壁壘導(dǎo)致信息溝通與協(xié)作的不順暢, 主體間各自為政的治理方式使治理僅僅有利于本地區(qū)的利益, 基于大氣污染的流動(dòng)性特征,各自利益的保全不代表可以避免整體區(qū)域利益的受損, 大氣污染問題始終嚴(yán)重,即“個(gè)人的理性將導(dǎo)致集體的非理性”。 因此“囚徒困境”就是行政區(qū)治理責(zé)任機(jī)制主導(dǎo)大氣環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境。

3.共同責(zé)任機(jī)制下的成本利益困境

如上所述,均衡責(zé)任機(jī)制包括共同責(zé)任與責(zé)任衡平兩個(gè)方面,聯(lián)防聯(lián)控模式是對(duì)共同責(zé)任機(jī)制的肯定,但缺乏對(duì)責(zé)任衡平的詳細(xì)描述,因而難以確認(rèn)地方對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益不同程度的需求。如《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》體現(xiàn)了京津冀地方協(xié)同制度化建設(shè)的立法愿景,但忽視了地區(qū)間在利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、排污收費(fèi)、引進(jìn)新技術(shù)治理大氣污染時(shí)存在現(xiàn)實(shí)差異。在北京與河北經(jīng)濟(jì)利益明顯失衡的前提下,立法存在重共同責(zé)任而輕責(zé)任衡平的問題。該《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:“到2017年,京津冀三地細(xì)顆粒物濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%”,為此,“到2017年底,京津冀三地基本淘汰每小時(shí)35蒸噸以下鍋爐等”,即京津冀三地負(fù)擔(dān)本區(qū)域排污治理成本以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同。但是高污生產(chǎn)活動(dòng)的制成品消費(fèi)并非一地之功,而是市場(chǎng)流動(dòng)的共同消費(fèi)過程。這相當(dāng)于落后地區(qū)在承擔(dān)發(fā)達(dá)地區(qū)的高污產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與生產(chǎn)時(shí),一方面滿足了發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)品消費(fèi)需求,另一方面自身背負(fù)更大環(huán)境成本。因此,名義上的共同治理責(zé)任,導(dǎo)致了落后地區(qū)環(huán)境成本的沉重負(fù)擔(dān)及更高利益需求的迫切性,與此相對(duì)應(yīng)的是,發(fā)達(dá)地區(qū)高污產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到落后地區(qū),由此享有環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益而無須承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任(見圖2)。

圖2 利益失衡導(dǎo)致的環(huán)境治理責(zé)任失衡*利益迫切性以區(qū)域追求均衡利益的意愿強(qiáng)度為基礎(chǔ),落后區(qū)域利益迫切性高;區(qū)域高污產(chǎn)業(yè)聚合率,以2016京津冀三地鋼鐵企業(yè)比率為例,北京為0、天津?yàn)?.3%、河北為95.7%;第三性法律責(zé)任系數(shù)越高,說明政府承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任越重。

二、區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機(jī)制的均衡理論和域外借鑒

責(zé)任分散理論認(rèn)為在區(qū)域聚合的模型下,區(qū)域中主體數(shù)量越多,單一主體責(zé)任意識(shí)越弱。一方面基于單一主體產(chǎn)生的對(duì)他依賴心理,另一方面基于責(zé)任成績的不易計(jì)量。體現(xiàn)在環(huán)境治理上,大氣污染的復(fù)合性特點(diǎn)導(dǎo)致區(qū)域主體的聚合化,單一主體推諉心理顯露,同時(shí)大氣綜合治理成效標(biāo)準(zhǔn)存在差異及治理見效緩慢,導(dǎo)致地方主體在責(zé)任承擔(dān)上極易分散,形成群體性冷漠的怪相。正如奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中指出:“團(tuán)體規(guī)模越大,團(tuán)體中的成員越難形成共同價(jià)值,從而減弱集體總利益的實(shí)現(xiàn)?！盵7]

責(zé)任分散理論的心理學(xué)模型將責(zé)任分散歸結(jié)于環(huán)境的外部性與個(gè)人的內(nèi)心情緒,利己的內(nèi)心情緒與依賴心理是難以改變的,如亞里士多德所說,人都有追求自己利益的“生物傾向性”,所以應(yīng)立足環(huán)境的外部性特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。單一主體在環(huán)境責(zé)任承擔(dān)過重時(shí),會(huì)產(chǎn)生環(huán)境的正外部性,但這不利于其自身利益的維護(hù),也減弱了其他主體的責(zé)任意識(shí)。單一主體負(fù)擔(dān)責(zé)任過輕時(shí),會(huì)產(chǎn)生環(huán)境的負(fù)外部性,其短見利益得到維護(hù),但是會(huì)危害區(qū)域的長遠(yuǎn)利益。由此,聚合性整體中所涵蓋的主體都應(yīng)是責(zé)任主體,任何一主體的責(zé)任過重或喪失,便會(huì)產(chǎn)生責(zé)任的分散效應(yīng),影響區(qū)域整體治理。責(zé)任分散理論以成本為考量依據(jù),出于考慮區(qū)域內(nèi)主體責(zé)任能力與經(jīng)濟(jì)水平的差異,極有必要促成共同責(zé)任的合理差異,這是聚合主體共同擔(dān)負(fù)義務(wù),實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效應(yīng)的落腳點(diǎn)。

2.美國區(qū)域大氣污染治理的法律責(zé)任機(jī)制借鑒

(1) 聯(lián)邦環(huán)保主義-均衡責(zé)任機(jī)制的中央救濟(jì)途徑

在大氣環(huán)境治理中,行政區(qū)治理模式的主導(dǎo)地位決定了均衡責(zé)任機(jī)制始終處于依附性地位,一方面基于行政指令的高效率,另一方面因均衡責(zé)任機(jī)制的法律不健全,操作存在困難,尤其根據(jù)美國政治體制的特點(diǎn),州的自主權(quán)強(qiáng)化了其立法與執(zhí)法上的壟斷性權(quán)力,形成區(qū)域治理壁壘。因而美國的大氣污染治理責(zé)任機(jī)制以“聯(lián)邦環(huán)保主義”為核心,聯(lián)邦政府在總體大氣污染治理上承擔(dān)了最為重要的責(zé)任-立法與協(xié)調(diào)作用。

聯(lián)邦法律的授權(quán)性效力涉及到聯(lián)邦政府的行政指令及聯(lián)邦層面的司法解釋,其對(duì)行政區(qū)治理模式予以否認(rèn),首先表現(xiàn)為聯(lián)邦法律賦予區(qū)域協(xié)定法律效力,如針對(duì)美國東北部地區(qū)臭氧引發(fā)的光化學(xué)污染問題而設(shè)立的臭氧傳輸委員會(huì)(The Ozone Transport Commission, 簡稱OTC),由《清潔空氣法》修正案批準(zhǔn)設(shè)立[8],為共同責(zé)任機(jī)制提供法律依據(jù)。聯(lián)邦政府跟進(jìn)區(qū)域協(xié)定的執(zhí)行,基于特定大氣污染問題只能通過州際合作來解決[9],當(dāng)合作不順暢的情況發(fā)生時(shí),聯(lián)邦政府依賴聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)實(shí)際對(duì)執(zhí)行不能的情形進(jìn)行評(píng)估,對(duì)違約主體進(jìn)行技術(shù)資金的消極支持。事實(shí)上法律突出了聯(lián)邦政府對(duì)州政府共同治理責(zé)任的指引作用,立足于其優(yōu)于地方政府的統(tǒng)籌能力[10],防止州行政區(qū)治理模式主導(dǎo)大氣環(huán)境治理。其次,如表1所示,《清潔空氣法》在應(yīng)對(duì)PM2.5問題上,賦予了各州在聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上執(zhí)行各自行動(dòng)計(jì)劃的權(quán)利,同時(shí)以經(jīng)濟(jì)與技術(shù)手段來平衡州的治理責(zé)任,“非達(dá)標(biāo)州”明顯將部分治理責(zé)任分?jǐn)偨o了“達(dá)標(biāo)州”,實(shí)現(xiàn)均衡責(zé)任機(jī)制的衡平需求。

(2) 受益者付費(fèi)-均衡責(zé)任機(jī)制的衡平需求使然

環(huán)境市場(chǎng)的缺失導(dǎo)致環(huán)境利益長期游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外,而責(zé)任分散理論在利益成本考量的基礎(chǔ)上要求實(shí)現(xiàn)責(zé)任聚合,由此均衡責(zé)任機(jī)制為實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的保護(hù)要以經(jīng)濟(jì)利益的平衡為前提。美國清潔空氣法體系基于共同法律責(zé)任的差異化承擔(dān)要件,無論州主體的經(jīng)濟(jì)水平如何、對(duì)區(qū)域的大氣污染是否有責(zé)任,均應(yīng)共同負(fù)擔(dān)治理法律責(zé)任。其邏輯在于即使州的主體行為沒有直接導(dǎo)致空氣污染,但基于治理污染的措施會(huì)造福它的人民,它也應(yīng)為此承擔(dān)治理的義務(wù),即受益者付費(fèi)(principle of bearing of the benefited)。這種責(zé)任模式立足于均衡責(zé)任機(jī)制的“衡”-基于主體的排污行為并非僅為自身創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益,強(qiáng)調(diào)區(qū)域的受益主體應(yīng)對(duì)排污主體進(jìn)行環(huán)境治理補(bǔ)償,包括技術(shù)資金與政策上的支持,以實(shí)現(xiàn)利益衡平下的治理責(zé)任衡平。

表1 美國《清潔空氣法》治理協(xié)調(diào)責(zé)任機(jī)制[11]

比如在執(zhí)行州際控制PM2.5計(jì)劃的過程中,聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分“達(dá)標(biāo)州”與“非達(dá)標(biāo)州”的尺度,地域治理壁壘被打破,“達(dá)標(biāo)州”通過向“非達(dá)標(biāo)州”進(jìn)行治污技術(shù)轉(zhuǎn)讓以彌補(bǔ)其受限于經(jīng)濟(jì)與技術(shù)落后而導(dǎo)致的治理不能。受益者付費(fèi)模式不是對(duì)污染者付費(fèi)模式的否定,而是一種區(qū)域化經(jīng)濟(jì)條件下的補(bǔ)充形式,美國通過這種模式,達(dá)成區(qū)域間行政主體利益衡平與責(zé)任衡平的目標(biāo),破除在適用共同責(zé)任機(jī)制時(shí)的成本利益困境,以達(dá)到均衡責(zé)任機(jī)制的良效。

三、我國均衡責(zé)任機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的法律路徑

封閉式環(huán)境治理依賴禁止、限制、許可命令,通過法律規(guī)制實(shí)現(xiàn)排污許可、影響評(píng)價(jià)與行政處罰,環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)是開放的治理,而且治理上理應(yīng)偏向鼓勵(lì)、溝通、引導(dǎo)與協(xié)調(diào),站在這個(gè)角度上,現(xiàn)代化區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是責(zé)任的劃分,而實(shí)現(xiàn)責(zé)任的理性攤派是區(qū)域環(huán)境立法的核心指向*李啟家教授在(中國)上海2017中國環(huán)境資源法治-環(huán)境管理體制與監(jiān)管制度改革論壇上的發(fā)言。。

1.中央政府與地方政府的治理責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)

按照環(huán)境行政法學(xué)的內(nèi)在邏輯,政府環(huán)境責(zé)任分為第一性環(huán)境責(zé)任與第二性環(huán)境責(zé)任[12],蔡守秋教授認(rèn)為,中國環(huán)境法律的失靈,在于政府環(huán)境責(zé)任,即第一性(法律規(guī)定的環(huán)境權(quán)利與義務(wù))與第二性(違反環(huán)境法律的法律后果)責(zé)任的失靈[13],及于大氣污染防治,為第一性大氣污染治理法律責(zé)任,即政府在大氣污染治理中的權(quán)利與義務(wù)范疇的缺失;第二性大氣污染治理法律責(zé)任,即政府在大氣污染治理中違反權(quán)利與義務(wù)的法律后果范疇的缺失。

我國大氣污染防治立法偏重規(guī)制地方治理責(zé)任,以“上令下達(dá)”為基本方式,中央分派的治理目標(biāo)被強(qiáng)加給地方,這個(gè)過程中明顯存在重義務(wù)、輕權(quán)利的傾向,因而政府在實(shí)際治理中偏向行政區(qū)治理模式來有效地減輕自身義務(wù),加上中央的監(jiān)督指導(dǎo)作用始終處于立法的薄弱位置,造成在中央與地方、地方與地方協(xié)作治理上的不順暢。立法應(yīng)明確中央政府的主導(dǎo)作用,由美國經(jīng)驗(yàn)可得,中央立法是促使地方衡平法律責(zé)任的有效手段,而主要內(nèi)容就是第一性和第二性法律責(zé)任的分擔(dān),這其中包括以下兩個(gè)方面。

(1) 第一性區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任的中央優(yōu)先負(fù)擔(dān)建構(gòu)

地方政府權(quán)利與義務(wù)的劃分是實(shí)現(xiàn)均衡責(zé)任體制的優(yōu)先級(jí),因?yàn)樵谪?zé)任衡平的過程中,優(yōu)先要做的是基于經(jīng)濟(jì)水平差異對(duì)地方政府的法律責(zé)任進(jìn)行再分配,而不再固守行政區(qū)責(zé)任模式,地方政府同等行政級(jí)別決定難以依靠地方進(jìn)行責(zé)任衡平。因而應(yīng)發(fā)揮中央統(tǒng)一立法的作用,完善大氣污染防治法律法規(guī),以法階的效力權(quán)威促使地方政府進(jìn)行大氣污染防治法律責(zé)任的分配;充分考慮到落后地區(qū)的實(shí)際負(fù)擔(dān)狀況,平衡環(huán)境權(quán)利與治理義務(wù),以期實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境治理的均衡責(zé)任機(jī)制。

(2) 第二性區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任的地方為主中央指導(dǎo)建構(gòu)

首先,第二性大氣污染治理責(zé)任基于違法行為的產(chǎn)生,如在企業(yè)排污許可中,地方政府是企業(yè)排污生產(chǎn)的直接受益者,但是自然承載力的縮減導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)整體利益受損。在這個(gè)過程中,基于環(huán)境外部性與地方政府治理壁壘、利益沖突加劇的特點(diǎn),需要中央政府協(xié)調(diào)地方政府之間關(guān)系,實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的整體提升。但是,地方政府是本地環(huán)境責(zé)任的直接負(fù)擔(dān)者,在規(guī)制違法環(huán)境行為上擁有不可替代的作用。從這個(gè)角度上講,中央立法應(yīng)賦予地方法規(guī)執(zhí)行本區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的權(quán)利,下放環(huán)境處罰、審計(jì)、監(jiān)督監(jiān)管的大部分權(quán)利,提升地方政府的戰(zhàn)略性決策與治理能力。

其次,中央在大氣治理方面鼓勵(lì)地方嵌入第三方治理機(jī)制。環(huán)境責(zé)任引入第三方治理機(jī)制,以滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)治理成本過高、技術(shù)落后的現(xiàn)實(shí)困境,一方面,第三方是地方政府之間進(jìn)行有效溝通的紐帶,另一方面,第三方機(jī)制站在公正立場(chǎng)防止地方政府間就環(huán)境問題相互隱瞞,規(guī)避共謀行為[14],有助于規(guī)避行政區(qū)責(zé)任機(jī)制所導(dǎo)致的治理困境。立法上應(yīng)側(cè)重以第三方機(jī)制為優(yōu)先考量,尤其是面對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大,而又不得不聯(lián)合治理的難題時(shí)。

最后,針對(duì)區(qū)域大氣污染防治主體制度不完善的現(xiàn)狀,伴隨著大氣治理逐漸打破單兵作戰(zhàn)的治理模式,構(gòu)建區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu),增強(qiáng)治理主體紐帶關(guān)系至關(guān)重要。因此,設(shè)立具有法律授權(quán)效力的大氣污染監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),破除行政區(qū)劃限制,治理主體間利益紛爭,為聯(lián)防聯(lián)控法律模式主持公道。譬如在《大氣污染防治法》中“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)、督促”,改為“國務(wù)院下設(shè)環(huán)境督查中心以及其他機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)、督促,促進(jìn)地區(qū)治理協(xié)調(diào)進(jìn)行”。

在環(huán)境治理的第一性與第二性責(zé)任之外,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)機(jī)制下的環(huán)境治理,要求第三性責(zé)任,即地方政府間的共同治理責(zé)任理應(yīng)入法。如同哈肯在《協(xié)同學(xué)引論》中提到的:“千差萬別的系統(tǒng),盡管其屬性不同,但在整個(gè)環(huán)境中,各個(gè)系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系。由此帶來的協(xié)同效應(yīng)是系統(tǒng)形成有序結(jié)構(gòu)的內(nèi)驅(qū)力。”[15]因而協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)區(qū)域系統(tǒng)形成“有序結(jié)構(gòu)”的驅(qū)動(dòng)力,而由此產(chǎn)生的共同責(zé)任負(fù)擔(dān),一方面基于《大氣污染防治法》確立的聯(lián)防聯(lián)控模式,另一方面,要擺脫適用共同責(zé)任機(jī)制時(shí)的成本利益困境,實(shí)現(xiàn)均衡責(zé)任機(jī)制構(gòu)想。

為此,最能體現(xiàn)環(huán)境治理成本利益的排污處罰與追償制度應(yīng)確認(rèn)多樣化的義務(wù)來源,即排污方擔(dān)責(zé)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)化性行為的利用-承擔(dān)治理義務(wù)的社會(huì)第三方與地方政府可積極向排污方求償,因?yàn)榕盼鄯降呢?zé)任義務(wù)轉(zhuǎn)嫁他人;行政主體在這種語境下,既是監(jiān)管主體,又是求償主體。同時(shí),未排污但因他人治理而享有經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益的一方也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)成本。

另外,在實(shí)現(xiàn)治理成本的相對(duì)平等時(shí),著重考量區(qū)域經(jīng)濟(jì)的公平性。在區(qū)域環(huán)境立法中,通過法律規(guī)制促使環(huán)境成本攤派理性化,確立不同地區(qū)的實(shí)際治理目標(biāo)與指標(biāo)的差異化,如2016年北京二氧化硫排污費(fèi)達(dá)到每千克10元,相比之下河北僅為每千克1.6元,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將加重河北的環(huán)境治理負(fù)擔(dān)。因此應(yīng)對(duì)落后地方給予相對(duì)平等的環(huán)境責(zé)任義務(wù)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！罢l污染,誰治理”這一原則不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的治理需要,落后地區(qū)企業(yè)因生產(chǎn)活動(dòng)而排放污染物,但制成產(chǎn)品的消費(fèi)不是僅僅滿足自身,更是伴隨著市場(chǎng)流動(dòng);污染來自生產(chǎn)活動(dòng),而消費(fèi)活動(dòng)卻是導(dǎo)致生產(chǎn)活動(dòng)的直接因素。因此,新的環(huán)境原則應(yīng)當(dāng)以對(duì)導(dǎo)致大氣污染的直接與間接因素進(jìn)行考量,表現(xiàn)為立法通過采納“受益者付費(fèi)”,實(shí)現(xiàn)成本轉(zhuǎn)移。一是可為落后地區(qū)治理主體減負(fù),平衡區(qū)域大氣治理的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益;二是實(shí)現(xiàn)均衡責(zé)任體制下的法律責(zé)任衡平訴求。

四、 結(jié) 語

大氣污染治理以破解地方主義桎梏為己任,在這個(gè)角度上,區(qū)域責(zé)任機(jī)制構(gòu)建的核心在于開放性協(xié)同。而政府主體法律責(zé)任的失衡使得跨區(qū)域行政治理仍舊擺脫不了行政區(qū)責(zé)任模式,導(dǎo)致跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控流于形式,大氣污染現(xiàn)狀也難以改變。因此,實(shí)現(xiàn)地區(qū)主體利益的動(dòng)態(tài)平衡與大氣環(huán)境資源的可持續(xù),依賴立法構(gòu)建區(qū)域主體的均衡責(zé)任機(jī)制,由此實(shí)現(xiàn)真正的大氣環(huán)境治理。

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(責(zé)任編輯: 王 薇)

On the Legal Responsibility of Regional Air Pollution Control ——An Approach to Balanced Liability Mechanism

YANGLi-juan,ZHENGZe-yu

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110169, China)

The most striking change in the Atmospheric Pollution Prevention and Control Law of the People’s Republic of China (2015 Revision) is the emergent new mode of regional prevention and control of air pollution, i.e., shifting from the traditional administrative mode to the mode of joint prevention and control of air pollution. The new mode, which emphasizes the coordination of regional governance, centers on the liability mechanism of joint governance. However, there is no fundamental improvement with the new mode over the past two years. Due to the unbalanced levels of regional economic development, it requires the redistribution of the environmental responsibility of the administrative body so as to make the economic interests match the responsibility of environmental governance. Subjected to the regional governance barriers and other defects, the existing mechanism is still biased in the traditional mode. Given that the mode of joint prevention and control is not likely to be implemented, the good experiences from American environmental governance should be learned, the legislation should be perfected to balance the liability mechanism, and a mature legal liability path should be taken in China’s regional air pollution control.

regional air pollution control; joint prevention and control; legal liability; balanced liability mechanism

10．15936/j．cnki．1008-3758．2017．04．013

2016-11-16

楊麗娟(1962- ),女,遼寧沈陽人,東北大學(xué)教授,哲學(xué)博士,主要從事科技行政法、環(huán)境法研究。

D 912.6

: A

: 1008-3758(2017)04-0410-07