中央政府推進(jìn)政策擴散的方式研究
——以廉租房政策為例

朱多剛, 胡振吉(. 西安交通大學(xué) 新聞與新媒體學(xué)院, 陜西 西安 7007; . 上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院, 上海 00433)

中央政府推進(jìn)政策擴散的方式研究
——以廉租房政策為例

朱多剛1, 胡振吉2
(1. 西安交通大學(xué) 新聞與新媒體學(xué)院, 陜西 西安 710072; 2. 上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院, 上海 200433)

在單一體制下,中國地方政府的政策制定時常受到中央政府的干預(yù)。將中央政府干預(yù)區(qū)分為行政指令、政治激勵和經(jīng)濟激勵三種類型,并據(jù)此提出了一個中國政治結(jié)構(gòu)下的中央政府干預(yù)與政策擴散關(guān)系分析框架,進(jìn)而以廉租房政策為例,總結(jié)該政策在中國地級市的擴散路徑與特征。分析結(jié)果表明,在政策擴散的不同階段,中央政府運用的干預(yù)手段是不同的,在政策擴散早期階段主導(dǎo)性的是行政指令,后期則主要采用政治激勵和經(jīng)濟激勵。

中央政府干預(yù); 政策擴散; 行政指令; 政治激勵; 經(jīng)濟激勵

中國是一個單一制國家,在這樣一個體制下,地方政府在政策制定過程中,時常會受到中央政府的垂直干預(yù)。中央政府不僅擁有制定各領(lǐng)域大政方針和政策的權(quán)力,而且還可以通過其合法性權(quán)力迫使地方政府遵從其意愿,從而影響到地方政府的政策采納。因此,在研究地方政府政策制定過程中,不得不考慮來自中央政府的強制壓力。理解地方政府的政策制定過程必須深刻認(rèn)識中央與地方關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其控制模式。這種有別于美國聯(lián)邦制的央地權(quán)力關(guān)系模式,對認(rèn)識中央政府行動如何對地方政府的決策制定產(chǎn)生影響變得尤為重要。

中央政府可以通過哪些方式或手段對地方政府采納某項政策實施干預(yù)?中央政府干預(yù)對地方政府的政策制定過程有什么影響?在政策擴散理論研究中,水平式的學(xué)習(xí)、模仿和競爭是驅(qū)使政策擴散的主要機制,而強制機制則強調(diào)垂直式的行政干預(yù)。本研究在政策擴散理論的基礎(chǔ)之上,結(jié)合中國政治結(jié)構(gòu)的特點,以中國的廉租住房政策為例分析中央政府干預(yù)與政策擴散之間的關(guān)系,從理論上對政策擴散理論中的垂直擴散模式進(jìn)行了修補與提升。

一、 政策擴散理論研究述評

政策創(chuàng)新與擴散的研究最早可追溯到20世紀(jì)60年代末和70年代初,沃克爾(Jack Walker)[1]和格雷(Gray)[2]的開創(chuàng)性研究是政策擴散研究的奠基性文獻(xiàn)。隨后吸引了政治科學(xué)、公共政策,以及國際關(guān)系領(lǐng)域的許多學(xué)者關(guān)注該現(xiàn)象。沃克爾將政策創(chuàng)新定義為“不管某個項目或政策出現(xiàn)多久,也不論其他政府是否已經(jīng)采納它,只要某個政府之前沒采納而現(xiàn)在采納就被稱為政策創(chuàng)新”[1]。羅杰斯(Everett M. Rogers)將創(chuàng)新擴散定義為“一項創(chuàng)新通過某種渠道隨著時間流逝在一個社會系統(tǒng)的成員之間被溝通的過程”[3]。因此,政策擴散可以被定義為“一個政府的政策選擇受到其他政府的政策選擇的影響”[4]。作為政策過程理論的一個重要分析框架,政策創(chuàng)新擴散是從政策制定主體相互依賴的角度探究政策制定過程。

公共政策何以會在政府之間進(jìn)行擴散?這幾乎是每篇探討政策創(chuàng)新與擴散的文獻(xiàn)都力求回答的問題。學(xué)者們針對該問題提出了學(xué)習(xí)借鑒論[5]、跟風(fēng)模仿論[6]、道義型擴散論[7]、強制擴散論[8],以及政策競爭論[9]等理論假說。Shipan & Volden[10]對政策擴散的因果機制進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié):向早期采納者學(xué)習(xí)、與鄰近城市的經(jīng)濟競爭、模仿大城市的做法和源于聯(lián)邦政府的強制(見表1)。這些研究對理解公共政策擴散現(xiàn)象有很大幫助。

表1 政策擴散機制類型

在政策擴散因果機制研究中,強制機制強調(diào)的是一些行動者試圖將它們偏好的政策解決方案強加給一個特定政府,這個行動者主要指的是上級或中央政府。這種擴散類型也被西方學(xué)者稱為垂直擴散模式,該模式中有一個第三方權(quán)威政府,可以通過其合法權(quán)力向創(chuàng)新者和學(xué)習(xí)者施加壓力,以此促進(jìn)政策或項目的創(chuàng)新擴散[11-12]。在垂直式擴散模式中,大多數(shù)情況下中央政府扮演著第三方角色,并主要通過行政指令和激勵政策(胡蘿卜和大棒)促使地方政府的政策創(chuàng)新及擴散。

然而現(xiàn)有文獻(xiàn)對垂直式擴散模式的討論主要強調(diào)外部強權(quán)主體的強制性權(quán)力對政策擴散的影響。事實上,外部權(quán)力主體不僅可以通過正式的權(quán)力,還可以通過多種多樣的激勵手段驅(qū)使政策擴散[13]。西方學(xué)者對國家干預(yù)手段的概念內(nèi)涵理解過于狹隘,而且主要是在美國聯(lián)邦分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下討論政策擴散的垂直模式。在中國這樣的單一制國家中,中央與地方之間的關(guān)系有其特色,政策擴散的垂直模式需要在中國的政治結(jié)構(gòu)下進(jìn)行本土化修正。本文在中國政治結(jié)構(gòu)下提出一個中央政府干預(yù)式政策擴散分析框架,以中國廉租房政策為例,具體分析中央政府是如何通過行政指令和多種激勵手段促使政策擴散。

二、中央政府干預(yù)與政策擴散:中國政治結(jié)構(gòu)下的一個分析框架

剖析中國政治結(jié)構(gòu)下地方政府的政策選擇行為,不僅具有重要的理論價值,更是完善政策制定過程和提升政策質(zhì)量的重要前提。在我國,中央政府具有政策決策的合法權(quán)力,統(tǒng)一制定各領(lǐng)域的方針和政策。地方政府在一定程度上也擁有政策制定的權(quán)力,然而在單一體制下的中國,理解地方政府的創(chuàng)新擴散必須深刻認(rèn)識中央與地方關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其控制模式。

中國的政治結(jié)構(gòu)有兩個重要特征。第一個特征集中在中央政府與地方政府的關(guān)系上,垂直行政干預(yù)和財政分權(quán)并存。在一個單一制體制下,垂直行政干預(yù)是應(yīng)有之意。而1994年1月1日開始實施的分稅制改革,帶有鮮明的財政聯(lián)邦主義的特色,徹底改變了中央與地方在財政分權(quán)關(guān)系上的邏輯。第二個特征集中在地方官員的人事安排和晉升體制上,中國的地方官員晉升主要靠上級領(lǐng)導(dǎo)官員任命,因此地方官員將注意力放在上級領(lǐng)導(dǎo)上。目前,中央政府和上級政府設(shè)計了一套績效評價體系,以促使地方政府官員更加有效率地完成任務(wù)。

在中國這樣獨特的政治結(jié)構(gòu)下,中央與地方之間的關(guān)系會深刻影響政策擴散。基于上述認(rèn)識,本文從外部強制和內(nèi)在激勵兩個視角,依據(jù)行政指令機制和激勵機制兩個自變量,試圖構(gòu)建一個中央政府干預(yù)式政策擴散分析框架。因此,涉及到地方政府創(chuàng)新與擴散時,中央政府可能使用兩種主要干預(yù)手段去施加其影響力:①外部強制,即行政指令式干預(yù),是指中央政府通過出臺政策、法規(guī)和規(guī)章等文本文件,通過垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系促使地方政府采納某項政策;②激勵機制是指中央政府對地方政府采納某項政策或項目提供的激勵方式,它將政府官員的預(yù)期收益與政策選擇采納聯(lián)系了起來(見圖1)。激勵機制具體可以從激勵內(nèi)容和激勵方向兩個方面來理解。在激勵內(nèi)容方面,激勵機制可以細(xì)分為經(jīng)濟激勵和政治激勵。經(jīng)濟激勵主要是指中央政府以轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等方式給予地方政府財政、稅收等方面的支持,以促使地方政府行動與中央保持一致;政治激勵主要通過政治晉升、目標(biāo)管理、問責(zé)機制等方式調(diào)動地方官員的積極性。在激勵方向方面,激勵機制可以具體細(xì)分為正向激勵和負(fù)向激勵。正向激勵指的是中央政府可以給地方政府官員政治晉升來獎勵其服從行為;負(fù)向激勵指的是對于地方政府官員的胡作非為或不作為進(jìn)行懲罰。

圖1 激勵機制的基本形式

行政指令是指中央政府對下級政府的一種權(quán)力關(guān)系,包括行政命令、政策、法規(guī)、規(guī)章和制度體系等。我國地方政府的權(quán)力來源于中央政府的一種授權(quán),在這種垂直式權(quán)力鏈條上,地方政府接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是應(yīng)有之意。這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指令與服從的關(guān)系是我國政府之間縱向權(quán)力關(guān)系的集中表現(xiàn),依賴于這種垂直式權(quán)威指令可以推動特定政策的廣泛實施和擴散。在政策擴散理論研究中,這種依靠強制或行政指令的擴散模式被西方學(xué)者描述為垂直擴散。在這種垂直擴散模式中,地方政府被視為科層制結(jié)構(gòu)中的被動接受者,政策的采納方并無主動采納的意愿和動力,而是迫于外在的壓力不得已而為之。在我國,這種垂直式擴散是一種普遍模式,中央政府通過發(fā)布政策、法規(guī)、規(guī)章等正式文件要求地方政府隨之出臺某項政策,以此種垂直行政指令驅(qū)使政策的擴散。

與通過行政指令直接干預(yù)的手段不同,中央政府還可以通過某些激勵手段間接影響地方政府的創(chuàng)新與擴散,包括中央政府給予的經(jīng)濟激勵和政治激勵兩種手段。如果中央政府能夠給地方政府提供適當(dāng)?shù)募?則地方官員更有可能去采納某項政策。在這樣的情況下,財政聯(lián)邦主義是中央政府旨在影響地方政府政策制定最為明顯和直接的方式[14]。中央政府可以將財政收入轉(zhuǎn)移給地方政府,這些資金既可以幫助中央政府推行某個項目,也可以作為激勵地方政府行為的一種有效手段。例如,在解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶空賬運行問題時,為了做實養(yǎng)老保險個人賬戶,國務(wù)院決定2001年在遼寧省開展試點,2004年擴大到吉林和黑龍江兩省。實際上,除了試點省份以外,國務(wù)院出臺的文件規(guī)定其他省份也可以進(jìn)行自主試點。然而,在面臨巨大資金虧空又沒有中央財政資金補助的情況下,全國其他省份沒有任何城市進(jìn)行試點改革,而在中央財政補助的黑吉遼三個省份中表現(xiàn)得卻很積極[15]。因此,中央政府可以通過財政激勵影響地方政府的行動及政策制定。

除了經(jīng)濟激勵以外,基于績效評價的晉升激勵機制是中國單一體制下最為鮮明和有特色的一種激勵方式,這種晉升錦標(biāo)賽模式也被認(rèn)為是中國經(jīng)濟增長的主要動力機制[16]。在中國,地方官員的人事安排和晉升主要由上級政府來決定,因此自然而然就形成了“向上負(fù)責(zé)”的官員晉升模式。地方政府官員的政績是其晉升的主要依據(jù),另外還有政治忠誠度、道德品質(zhì)、廉潔奉公等方面的考量。因此,地方政府官員不僅要創(chuàng)造出引人注目的經(jīng)濟績效,還要積極遵循中央政府的指令和指示,貫徹上級政府的政策意圖。考慮到這樣一種晉升激勵模式,一方面中央政府可以通過晉升正向激勵地方官員按照自己的偏好和意愿行事;另一方面也可以通過考核、懲罰等負(fù)向方式避免地方官員的不作為。所以,通過潛在的晉升激勵機制,中央政府就可以將某一政策或項目推廣開來。圖2為本文提出的中央政府干預(yù)與政策擴散的關(guān)系機理圖。

圖2 中央政府干預(yù)與政策擴散關(guān)系機理圖

中央政府可以通過多種干預(yù)手段影響地方政府的創(chuàng)新及擴散,其一是外部強制手段,主要通過行政指令方式影響政策擴散,其二是內(nèi)在激勵手段,可以通過經(jīng)濟激勵和政治激勵影響政策擴散。西方學(xué)者提出的政策擴散理論中,強調(diào)一種強制或垂直式擴散模式,他們大多指出聯(lián)邦分權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下行政指令在政策擴散中的重要性。在中國單一制政治結(jié)構(gòu)下,經(jīng)濟激勵和政治激勵也是驅(qū)動政策擴散的兩種重要激勵機制。下面將以中國的廉租住房政策為例,具體剖析在中國政治結(jié)構(gòu)下,中央政府可以通過哪些方式影響政策在地方政府間擴散,以及這些干預(yù)方式如何對政策擴散產(chǎn)生影響。

三、廉租房政策的創(chuàng)新與擴散過程

廉租房是指“向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房”。作為取消福利分房后中國城鎮(zhèn)住房保障政策體系的重要組成部分,廉租房成為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭住房問題的重要政策安排。從政策創(chuàng)新的來源來看,廉租房政策的創(chuàng)新源于中央政府而非地方政府,因為我國的廉租房政策是在中央政府的強烈要求推動下發(fā)展起來的。

為了對我國廉租房政策的創(chuàng)新擴散過程進(jìn)行科學(xué)分析,我們采取網(wǎng)絡(luò)抽樣的方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。使用因特網(wǎng)在百度、谷歌兩大搜索引擎上,以關(guān)鍵詞“廉租房政策”“實施”“頒布”“出臺”和中華人民共和國官方行政區(qū)劃的省、直轄市、自治區(qū)及地級市名稱結(jié)合起來進(jìn)行反復(fù)檢索,并借助于地方政府頒布的廉租房政策規(guī)章文件,以確定各地方政府出臺廉租房政策的時間。通過網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計和查詢規(guī)章文件后發(fā)現(xiàn),中國大陸地區(qū)所有省份都已經(jīng)出臺廉租房政策。截至2015年4月,中國大陸地區(qū)共有291個地級市,我們一共搜索到278個地級市實施廉租房政策的數(shù)據(jù),有效樣本占總樣本的比例為95.5%。將獲取的278個有效樣本以年為時間單位考察廉租房政策在地級市區(qū)間的擴散曲線。以各地級市政府實施廉租房政策的時間為橫軸,以某年實施廉租房政策地級市的累積個數(shù)為縱軸,做散點圖結(jié)果見圖3。

圖3 廉租房政策在地級市間的擴散曲線

由圖3可以看出,廉租房政策自實施以來,在地級市間有明顯的擴散效應(yīng)。根據(jù)廉租房政策的擴散曲線,可以將廉租房政策在地級市間的擴散過程劃分為三個階段。

第一階段,廉租房政策創(chuàng)新和緩慢擴散階段(1998—2003年)。這一階段的突出特征是為解決住房貨幣化以來城鎮(zhèn)居民住房難題,中央政府作為政策創(chuàng)新者,直接醞釀并制定出臺多項廉租房政策,而地方政府僅有少數(shù)地級市出臺廉租房政策。這一時期內(nèi),除了2002年有21個地級市政府出臺廉租房政策以外,其他年份開始實施廉租房政策的城市最多為16個。從1998年到2003年的6年時間內(nèi),共有62個地級市政府出臺廉租房政策,占有效樣本的比例僅為22.3%?？傮w來說,這一時期屬于廉租房政策緩慢擴散階段,地方政府主要可以劃歸到創(chuàng)新者和早期采納者范疇。

第二階段,廉租房政策的快速擴散階段(2004—2006年)。這一階段的突出特征是廉租住房政策迅速在中國大陸城市間擴散開來,各地城市政府掀起了制定廉租房政策規(guī)章制度的高潮。這一時期內(nèi),共有200個城市制定并頒布廉租房政策,占有效樣本總數(shù)的72%。

第三階段,廉租房政策擴散的基本停滯階段(2007—2010年)。經(jīng)歷了第二階段的快速擴散后,廉租房政策在城市間的擴散已經(jīng)接近飽和狀態(tài)。隨后的幾年內(nèi),僅有少數(shù)城市發(fā)布了廉租房政策。

四、中央政府干預(yù)在廉租房政策擴散中的作用

1.行政指令主導(dǎo)的擴散(1998—2003年)

在我國,中央政府可以通過行政指令推動政策的擴散和廣泛實施。行政指令在我國公共政策擴散中主要表現(xiàn)在:①上級政府及部門通過“紅頭文件”直接嵌入下級政策制定者的政策議程設(shè)置活動,以此推進(jìn)政策擴散;②上級政府及部門直接介入政策內(nèi)容本身,推動公共政策內(nèi)容的直接擴散[17]。

從廉租房政策的創(chuàng)新與擴散過程來看,中央政府一直都在使用行政指令手段來推進(jìn)政策在地方政府的擴散。而在廉租房政策擴散的早期階段,中央政府主要運用行政指令方式來推動地方政府的政策制定,主要表現(xiàn)在持續(xù)出臺正式的“紅頭文件”,并要求地方政府根據(jù)自身實際情況制定廉租房政策。例如,在國家層面上,1998年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)〔1998〕23號),通知要求對最低收入家庭提供廉租住房。該文件的出臺標(biāo)志著廉租房政策在我國的起步,并逐漸發(fā)展成為解決低收入城鎮(zhèn)居民住房問題的主要政策安排。繼國務(wù)院出臺23號文件之后,1999年4月,建設(shè)部頒布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第70號),開始正式探索規(guī)范化的廉租房制度。2003年12月出臺《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第120號)取代70號令。2007年11月,建設(shè)部聯(lián)合其他各部委出臺《廉租住房保障辦法》。這些管理辦法作為正式的文件規(guī)章具有合法的權(quán)力要求地方政府采納該政策,但這些文件雖然要求各地方政府結(jié)合自身實際制定廉租房政策,但并未提出明確的政策目標(biāo),對地方政府的激勵機制只有原則性規(guī)定,缺少具體制度安排。實際上,到2002年,35個大中型城市只有不到一半的城市出臺了廉租房建設(shè)實施方案,進(jìn)展十分緩慢。而到2003年,只有62個地級市政府出臺廉租房管理辦法。這些事實表明,雖然中央政府可以通過以出臺“紅頭文件”為標(biāo)志的行政指令方式干預(yù)地方政府的政策制定,但效果并不理想。1992年分稅制改革后,我國已經(jīng)形成了一種財政分權(quán)體制,中央政府如果僅僅只是通過行政指令來貫徹其意圖,而缺少有效的激勵機制,作為具有獨立利益訴求的地方政府,可能并不會將其納入議程設(shè)置,尤其是需要地方政府花費大量財政和稅收的項目。

2.政治激勵主導(dǎo)的擴散(2004—2006年)

與中央政府直接以行政指令方式干預(yù)地方政府的政策制定不同,中央政府還可以通過績效評價、目標(biāo)管理、問責(zé)機制、政治晉升等方式間接影響地方政府的政策采納。在有限的晉升機會條件下,地方政府就會展開相互競爭,在競爭機制的驅(qū)動下,政策會迅速在地方政府之間擴散。在廉租房政策擴散實例中,政治激勵是驅(qū)使該政策迅速得以在中國大陸鋪開的重要手段,對于地方政府的議程設(shè)置和政策制定有明顯影響。

如前所述,在廉租房政策發(fā)展的早期階段,中央政府一直通過行政指令方式推廣該政策。而在2004年以后,中央政府開始對地方政府是否實施廉租房政策進(jìn)行評估,并在2005年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕26號),該文件規(guī)定城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)情況要納入省、市、縣三級政府的目標(biāo)責(zé)任制管理,對任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行考核。根據(jù)建設(shè)部通報,截至2005年底,已有北京等18個省(區(qū)、市)通過簽定目標(biāo)責(zé)任書等方式,將廉租住房制度建設(shè)納入對市(區(qū))、縣政府目標(biāo)責(zé)任制管理,明確了最低收入家庭住房保障目標(biāo)及具體考核辦法,河北等11個省、自治區(qū),地級以上城市全部實施了廉租住房制度[18]。從這些事實可以看出,通過建立以晉升為主要的績效考核體系對地方政府的行為有重大影響。在這一時期,共有200個地級市制定并頒布廉租房政策管理辦法,占所有地級市總數(shù)的72%,擴散速度非常迅速。

3.經(jīng)濟激勵主導(dǎo)的擴散(2007—2010年)

經(jīng)濟激勵主要是指中央政府以轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等方式給予地方政府財政、稅收等方面的支持,以促使地方政府行動與中央保持一致。不論是政治激勵還是經(jīng)濟激勵,對于約束和鼓勵地方政府官員的行為都有一定的效用。

在2007年及以后,中央政府又開始調(diào)整對廉租房管理的政策工具。標(biāo)志性事件是2007年10月10日,財政部發(fā)布《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》,該文件意味著中央政府已經(jīng)基本確立了包括資金、土地、財政、金融等配套政策在內(nèi)的廉租住房政策體系,這一階段廉租房政策的政策目標(biāo)和政策工具逐步明確。2007年11月8日,建設(shè)部聯(lián)合其他各部委頒布《廉租住房保障辦法》,隨后全國絕大部分城市都實施了廉租房政策。然而,在2007年到2010年間只新增16個城市采納廉租房政策,因為在前一階段績效考核驅(qū)動的政治激勵作用下,廉租房政策擴散已經(jīng)趨近于飽和。中央政府通過確立包括資金、土地、財政、金融等配套政策在內(nèi)的廉租房政策體系,最終使得廉租房政策得以全面鋪開。

從以上論述內(nèi)容可以看出,中央政府在推動廉租房政策在地方政府的擴散過程中采用了多種手段,可以區(qū)分為行政指令、政治激勵和經(jīng)濟激勵三種基本形式。行政指令是一個中央政府干預(yù)地方政府政策制定最常用的方式,主要表現(xiàn)在中央政府出臺“紅頭文件”,但在廉租房政策擴散實例中,行政指令的作用收效甚微。政治激勵的表現(xiàn)是將廉租住房制度建設(shè)納入對市(區(qū))、縣政府目標(biāo)責(zé)任制管理,明確了最低收入家庭住房保障目標(biāo)及具體考核辦法。通過建立績效考核體系,可以驅(qū)使地方政府之間相互競爭,這樣廉租房政策才迅速得以在地級市政府之間擴散開來。經(jīng)濟激勵主要表現(xiàn)在《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》的頒布實施,中央政府對地方政府進(jìn)行了包括資金、土地、財政等各方面的支持,這種經(jīng)濟激勵手段的運用使得廉租房政策得以全面擴散。另外,通過對廉租房政策在城市政府間擴散的分階段描述后,我們還可以總結(jié)出,不同擴散階段中央政府所運用的三種干預(yù)方式是不同的。具體來說,在早期階段主要運用行政指令方式,主要標(biāo)志是出臺正式紅頭文件。中期階段主要使用政治激勵手段,通過建立以績效考核體系為主要內(nèi)容的官員晉升模式,能夠使得廉租房政策迅速擴散。最后通過給予地方政府包括財政、土地、金融等在內(nèi)的支持,使得廉租房政策得以全面擴散。

五、 結(jié)論與政策啟示

本文從中國政治結(jié)構(gòu)的特殊性出發(fā),從外部強制和內(nèi)在激勵兩個視角,根據(jù)行政指令機制和激勵機制兩個自變量,構(gòu)建了一個中央政府干預(yù)式政策擴散分析框架。進(jìn)而通過考察廉租房政策在中國地級市的創(chuàng)新擴散路徑,具體分析了中央政府如何通過行政指令促使政策在地方政府間擴散,如何通過經(jīng)濟激勵和政治激勵來影響廉租房政策的擴散。實際上,行政指令機制和激勵機制是相輔相成的,兩者的綜合運用是中央政府為推廣和貫徹某政策或項目的必要手段。通過對中央政府干預(yù)手段的區(qū)分及對地方政府政策選擇的影響分析,本研究得出以下幾點理論和政策啟示。

第一,由于中國政治結(jié)構(gòu)的獨特性,審視中國的政策創(chuàng)新與擴散現(xiàn)象需要深刻認(rèn)識中央與地方的關(guān)系。由中央政府主導(dǎo)的政策創(chuàng)新何以擴散到地方政府,中央政府可以通過哪些手段推廣政策或項目,本文僅僅對該問題進(jìn)行了初步回答,未來還可以深化對該問題的認(rèn)識。

第二,中央政府僅僅通過行政指令機制推廣政策,并不足以使得政策迅速得以擴散。在早期階段,中央政府主要依賴以“紅頭文件”為象征的行政指令方式干預(yù)地方政府的廉租房政策制定,但事實上效果并不理想。中央政府如果僅僅只是通過行政指令來貫徹其意圖,而缺少有效的激勵機制,作為具有獨立利益訴求的地方政府,可能并不會將其納入議程設(shè)置。

第三,通過對廉租房政策創(chuàng)新擴散的分析,我們可以將中央政府干預(yù)區(qū)分為兩種類型和三種具體機制,分別為行政指令、政治激勵和經(jīng)濟激勵。實際上這三種干預(yù)機制都會對政策擴散產(chǎn)生影響,但在政策擴散的不同階段,中央政府運用的手段類型是不同的。早期階段主要采用行政指令方式干預(yù)地方政府的政策制定,而在后期階段主要使用激勵機制促使政策的擴散。

第四,雖然本文以廉租房政策擴散為例,歸納出中央政府干預(yù)的三種具體方式,并分析得出不同階段中央政府運用的干預(yù)手段是不同的。但這一重要結(jié)論具有高度的情境化特征,并不是放之四海而皆準(zhǔn)的普遍性規(guī)律。國內(nèi)外關(guān)于政策創(chuàng)新擴散的研究多如牛毛,關(guān)注的政策領(lǐng)域也紛繁多樣,不同的研究者在其關(guān)注的政策領(lǐng)域?qū)?chuàng)新擴散的研究也會總結(jié)出不同的理論模式。

最后,中央政府固然可以通過以上三種干預(yù)方式貫徹中央的意圖,但這種中央政府干預(yù)式政策擴散也會帶來許多問題,最主要的是地方政府制定了該政策但卻不去執(zhí)行,這在廉租房政策執(zhí)行過程中顯得尤為明顯。當(dāng)然這并不是本文所關(guān)注的問題,未來可以通過從政策執(zhí)行理論視角對該問題加以審視。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

On the Ways to Promote Policy Diffusion by the Central Government ——A Case Study of Low-rent Housing Policy

ZHUDuo-gang1,HUZhen-ji2

(1. School of Journalism and New Media, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710072, China; 2. School of Law, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China)

Under the unitary system, the policy-making process of Chinese local governments is often intervened by the central government. The central government intervention can be categorized into three types, namely, administrative instruction, political incentives and economic incentives. Accordingly, an analytical framework of the relationship between central government intervention and policy diffusion under the Chinese political structure was developed. Taking the low-rent housing policy as an example, the diffusion path and characteristics of Chinese local governments were summarized. The results showed that the type of central government intervention hinges upon the policy diffusion process. Administrative instruction is the dominant type at the early stage of policy diffusion, whereas political and economic incentives become the main interventions during the later diffusion period.

central government intervention; policy diffusion; administrative instruction; political incentive; economic incentive

10．15936/j．cnki．1008-3758．2017．04．008

2016-12-09

朱多剛(1988- ),男,安徽潁上人,西安交通大學(xué)講師,管理學(xué)博士,主要從事政務(wù)新媒體、政府創(chuàng)新與治理研究; 胡振吉(1986- ),女,浙江慈溪人,上海財經(jīng)大學(xué)博士研究生,主要從事法律經(jīng)濟學(xué)和行政法學(xué)研究。

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: 1008-3758(2017)04-0378-07