也談北宋冗官之成因

朱君杰

摘 要：冗官的現(xiàn)象，在中國古代歷朝歷代中屢見不鮮，其中北宋便是冗官現(xiàn)象突出的一個(gè)典型朝代，以至于自北宋以后，但凡提到冗官現(xiàn)象，便會(huì)想到北宋一朝。至于這種冗官的現(xiàn)象是如何形成的，自古至今的人有過許多總結(jié)與歸納。其中不同朝代、不同立場的研究者有著或相似或迥異的觀點(diǎn)。本文在梳理前人總結(jié)與歸納的基礎(chǔ)上，談幾點(diǎn)筆者個(gè)人對(duì)北宋冗官問題的思考，對(duì)前人對(duì)于北宋冗官之成因研究，其中一些有代表性的觀點(diǎn)作出評(píng)價(jià)，并且對(duì)一些有待商榷的觀點(diǎn)作出駁斥，對(duì)于尚有說明空間的部分觀點(diǎn)作出補(bǔ)充性的說明。

關(guān)鍵詞：冗官 北宋官制 成因 必然性

北宋的官制一方面沿襲了唐朝與五代的官制，另一方面在此基礎(chǔ)上有大量的革新和創(chuàng)造。如設(shè)立參知政事，分宰相之權(quán)。設(shè)立樞密使、三司使，分掌兵權(quán)與財(cái)權(quán)，三者之間互不隸屬，權(quán)力大小不相上下。雖說依舊模仿唐官制設(shè)立了三省六部，可三省官制基本為虛設(shè)，大多數(shù)是有名無職，甚或很少授予某人。就連六部的權(quán)力，基本也被瓜分殆盡。如清代王士禛在《池北偶談》卷三“宋官制”中說：“宋初至元豐以前，官制最為繁猥，六部九寺皆為空官，特以寄祿秩、序班位，而別以他官判職事。如兵部事歸樞密院，戶部、工部歸三司。設(shè)審官院、三班院，流內(nèi)銓判吏部之事。設(shè)判禮部、判貢院，判禮部之事。設(shè)判審刑院及詳議官，判刑部之事。又有使，有權(quán)使，有權(quán)發(fā)遣使之名。他如太常歸判司禮院，太仆歸群牧司，鴻臚歸客省之類。官自官，職自職，名實(shí)舛互?！雹偃绱艘粊?，造成大量行政官職名頭虛設(shè)，大量的官員有其名無其實(shí)，或者即便是占著名頭，拿著俸祿，也沒有實(shí)際的職權(quán)。中央是這樣，地方也是如此。宋太宗年間，將唐朝的州和府之上，又設(shè)立了路一級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)，“路”一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，原本由監(jiān)察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，為防止如唐朝末年以至五代時(shí)期，出現(xiàn)的地方節(jié)度使尾大不掉的情形，在這一級(jí)官職上，居然分出了四個(gè)并列的行政長官，分別為轉(zhuǎn)運(yùn)使、按察使、安撫史與常平史，分管不同的地方行政職務(wù)，互不隸屬，直接對(duì)皇帝本人負(fù)責(zé)。

如此一來，在這種相互制約、相互掣肘的情形下，整個(gè)北宋的官僚體制，便出現(xiàn)了大量冗官?！端问贰な池浿尽分斜阌杏涊d：“承平既久，戶口歲增。兵籍益廣，吏員益眾。佛老外國，耗蠹中土?？h官之費(fèi)，數(shù)倍于昔。百姓亦稍縱侈，而上下始困于財(cái)矣！”②如近代史學(xué)大師錢穆曾說道：“講到中國地方行政，只能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。”③錢穆大師甚至將北宋官制的冗雜、開支巨大，當(dāng)成宋代“積貧積弱”的重要原因?！八沃撩袷h(yuǎn)不及漢、唐，而國家稅入遠(yuǎn)過之，此其所以愈貧而愈弱矣。”④當(dāng)然，宋代是不是真的是“積貧積弱”，到如今學(xué)界有不同的看法，我們姑且不做討論，這樣的官制特點(diǎn)所產(chǎn)生的影響，也需要仔細(xì)的思量，單說這樣的官制的形成，必然有它的直接的和深層次的原因。

一

自打宋朝之后，便有人對(duì)“冗官”這種官制特點(diǎn)的形成原因進(jìn)行相關(guān)的分析，其中直接原因是顯而易見的。比如說，最直接的原因在于宋代科舉考試招生人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于前朝，因此有大量的官員需要安置。大觀四年，臣僚言：“近年以來出傾假將仕郎等舍旗，此之往歲，不營數(shù)十倍?！患賹⑹死善渲敝挂磺в嗉?。非特富商臣賈替有人仕之門，但人有數(shù)百千輕貨以轉(zhuǎn)易三路，，則千精之人為有余。人人可以濫纖命服，以齒仕路，蓮致此流遍滿天下，一州一縣無處無之。已仕者約以千計(jì)，見在吏部以待注擬者不下三百人?！雹萑绱朔馐a數(shù)量不用做過多的比較，也知道遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于前朝，乃至之后的任何一個(gè)朝代。

不過無論是官職設(shè)置過于繁瑣、冗雜，科舉取士人數(shù)過多，還是封蔭人數(shù)過多，考核制度過于混亂，這都是最為基本或者說，最為直接的原因。姜國華《試析北宋冗官產(chǎn)生原因》一文，文中觀點(diǎn)，均為上述最為直接的觀點(diǎn)，筆者竊以為，此類文章，并無太多引人深思的價(jià)值。只不過是眾所周知的事，炒炒冷飯的文章。事實(shí)上，即便是宋朝的統(tǒng)治者，也能認(rèn)識(shí)到這樣的問題，在慶歷新政與王安石變法中，不止一次提出，并且設(shè)法解決過這樣的問題，雖然并不是卓有成效，但是也反映出統(tǒng)治者對(duì)這類情況的重視。那最為重要的，就是為什么宋代的統(tǒng)治者沒有辦法規(guī)避和解決這樣的問題呢？這期間的根本原因是什么，歷代研究者有些根本性的分歧。

二

總體上說，如此冗雜的官員隊(duì)伍，當(dāng)然是為了加強(qiáng)專制主義中央集權(quán)的需要。一方面，在于拉攏士人階層，對(duì)其施以巨大的恩惠，使其成為既得利益者，才不至于對(duì)皇權(quán)構(gòu)成威脅。另一方面，在于嚴(yán)格的對(duì)官僚隊(duì)伍加以控制，在高度的分權(quán)機(jī)制相互監(jiān)督、相互掣肘的行政體制下，很難產(chǎn)生有力的威脅中央集權(quán)的地方勢力或者奸相權(quán)臣，事實(shí)上北宋一代也不見哪位朝臣霍亂朝綱或是哪位名將尾大不掉。不過所提防和籠絡(luò)的士人階層究竟是由哪些士人組成的，便是成了一個(gè)值得思考的問題，并且至今仍然有些爭論。有些人認(rèn)為，封蔭也好，科舉取士擴(kuò)大也好，更多的在于滿足世家大族的利益，不然王安石變法也好，慶歷新政也好，也不至于很快地流產(chǎn)。不過有些人對(duì)此持反對(duì)意見，認(rèn)為擴(kuò)大科舉取士的規(guī)模，以及加大封蔭的名額，更多的在于滿足廣大寒門士人的利益，最大程度上擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)，這當(dāng)然是一個(gè)復(fù)雜且不可一概而論的問題，而且其中一些觀點(diǎn)在討論的過程中形成了相當(dāng)大的爭議。甚或有些觀點(diǎn)，還有待于進(jìn)一步的闡發(fā)。根據(jù)筆者對(duì)于史料的整理和分析，筆者認(rèn)為北宋之所以會(huì)產(chǎn)生大量的冗官，可以歸納為以下幾點(diǎn)。

其一：有些官僚機(jī)構(gòu)，確實(shí)需要擴(kuò)充大量的人手，才能完成相關(guān)的工作。

單就地方行政體制來說，“自東漢末刺史部演變?yōu)楦邔诱^(qū)之后， 歷代政區(qū)及行政組織體制， 基本是以高層（州）、統(tǒng)縣（郡）、縣級(jí)的三級(jí)制為主。雖然隋代及唐前期曾實(shí)行兩級(jí)制， 但到唐中期以后， 兵、民、財(cái)政合一的節(jié)度使轄區(qū)又普遍建置， 事實(shí)上又回復(fù)到三級(jí)制。自漢以后， 統(tǒng)縣政區(qū)的數(shù)目大致呈增長趨勢， 從百余個(gè)郡增加到北宋以后的三百個(gè)府、州、軍、監(jiān)。中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)數(shù)以百計(jì)的統(tǒng)縣政區(qū)， 并實(shí)行有效監(jiān)督是非常困難的。因此， 長期穩(wěn)定地實(shí)行兩級(jí)制已經(jīng)不大可能， 高層政區(qū)與行政組織的復(fù)置勢在必行。”⑥更不用說為了防止中央政府權(quán)臣亂政，地方強(qiáng)兵尾大不掉，這自然需要大量的官員分擔(dān)權(quán)力，鞏固中央集權(quán)，使政府與官僚體制更加趨于穩(wěn)定。

其二：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中小地主與士人空前增多，這個(gè)階層迫切地需要提高自己的政治地位。因此必須在這群新興的士人階層中，收攏足夠多的人來鞏固自己的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

兩宋期內(nèi)的物質(zhì)文明和精神文明所達(dá)到的高度，在中國整個(gè)封建社會(huì)厲史時(shí)期之內(nèi)，可以說是空前絕后的。⑦宋代城市經(jīng)濟(jì)、商業(yè)是在農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上得到了很大發(fā)展。⑧因此，在這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，擁有少量土地與財(cái)產(chǎn)的士人階層便逐漸壯大起來，一方面，趙宋王朝希望將這群人拉攏到自己的官僚體制中來充實(shí)自己的官僚隊(duì)伍，擴(kuò)大自己的統(tǒng)治基礎(chǔ)；另一方面，寒門士人甚至一些中小工商業(yè)者，也希望通過入仕來提升自己的社會(huì)地位，保證自己的社會(huì)財(cái)富，因此兩下一拍即合。加上趙宋統(tǒng)治者的不斷的刺激，寒門入仕便在社會(huì)上蔚然成風(fēng)。廣大寒門都想著“以一日之長決取終生富貴”，用蘇轍的話來說：“凡今農(nóng)工商賈之家，未有不舍其舊而為士者也。”而且入仕之后，這些人又迫切地希望自己能夠得到封蔭制度的庇佑，進(jìn)一步提出和鞏固自己的政治特權(quán)，因此冗官便更為突出，且隨著王朝的承平日久，此類冗官只多不少，國家官僚體制日益繁復(fù)。

其三：社會(huì)相對(duì)封閉，讓更多的士人除了走官場之路之外，沒有更多晉升的空間，因此必須最大限度的將士人吸收到官員體制中以保社會(huì)穩(wěn)定，并換取士人階層的支持。

宋代相比唐朝社會(huì)風(fēng)氣相對(duì)內(nèi)斂，社會(huì)開放程度變低，社會(huì)上的晉升空間比唐朝相對(duì)狹窄，在唐朝開放的社會(huì)風(fēng)氣下，三教九流可以通過不同的渠道來完成自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。而到了宋代以來，大多數(shù)官員身份趨于一致，無論是范仲淹也好，王安石、歐陽修也罷，我們一提到這一類的人物，首先想到的是官員，而且是政治家，他們通常熟讀儒家經(jīng)典，在政治領(lǐng)域內(nèi)有所成就。總而言之，到了宋代，社會(huì)相對(duì)趨于穩(wěn)定，趨于封閉，社會(huì)上唯一的上升渠道，或者說幾乎是唯一的上升渠道，便是讀書來做官，因此統(tǒng)治者不得不大量地收攏官員來鞏固自己的統(tǒng)治，在唯一能使社會(huì)有調(diào)整和晉升空間的領(lǐng)域，給予士人階層最大限度的支持來維護(hù)自己的統(tǒng)治。因此，趙宋的統(tǒng)治者為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，最大程度上擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)，即便是冗官橫生，也只能小修小補(bǔ)，若是反對(duì)冗官，便等于同最為廣大的士人階層為敵，失敗也成了必然。

綜上所述，北宋冗官現(xiàn)象的產(chǎn)生，從表面上看來，是因?yàn)榭婆e取士人數(shù)的擴(kuò)大，封蔭數(shù)量的空前絕后，以及龐大的與冗雜的官員機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致的，就其根本原因在于，出于加強(qiáng)專制主義中央集權(quán)的需要，確實(shí)有些官僚機(jī)構(gòu)，需要擴(kuò)充人手，分散權(quán)力，完成日常對(duì)內(nèi)對(duì)外的工作；同時(shí)政府需要大量地拉攏新興士人階層，擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)。并且在沒有多元化的晉升空間的社會(huì)中，政府別無選擇要將大量的士人納入到自己的官僚體制中。因此，北宋冗官產(chǎn)生可以說是一種必然，也是一種無奈的權(quán)宜之計(jì)。對(duì)冗官產(chǎn)生的根本原因的分析，前兩點(diǎn)前人闡述較為明晰，本文只做總結(jié)性概述，至于最后一點(diǎn)為筆者對(duì)于前人的一種補(bǔ)充性說明。

注釋

① 王士禛.池北偶談（卷三）[M].中華書局，1982.

② 食貨志[A]//宋史·卷一百八[C].中華書局，1977，11.

③ 錢穆.中國歷代政治得失[M].生活·讀書·心知·三聯(lián)書店，2005，3.

④ 錢穆.國史大綱[M].商務(wù)印書館，2010，12.

⑤ 《選舉》一五之一三[A]//宋會(huì)要輯稿[C].中華書局，1957.

⑥ 余蔚.完整制與分離制：北宋地方行政體制的轉(zhuǎn)移[J].歷史研究，2005.

⑦ 鄧廣銘.談?wù)勊问费芯康膸讉€(gè)問題[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，1986（2）.

⑧ 鄧廣銘，漆俠.兩宋政治與經(jīng)濟(jì)問題[M].上海知識(shí)出版社，1988：168.