北宋強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)制度之初探

孫春蕾

摘要：宋太祖趙匡胤鑒于歷史上藩鎮(zhèn)割據(jù)之教訓(xùn)，采納了重臣趙普提出的“稍?shī)Z其權(quán)，制其錢谷，收其精兵”的建議，想盡辦法削弱地方官僚權(quán)力，以加強(qiáng)中央集權(quán)。北宋中央對(duì)地方官僚權(quán)力的制約，通過(guò)解除地方節(jié)度使兵權(quán)，整頓禁軍的方式限制地方官僚的兵權(quán)；通過(guò)文官知州，朝官知縣，設(shè)置通判的手段來(lái)分割地方官僚的行政權(quán)；通過(guò)統(tǒng)一貨幣，推行禁榷制度和設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使的手段來(lái)收回地方官僚的財(cái)政權(quán)。北宋中央從兵權(quán)，行政權(quán)和財(cái)政權(quán)三方面來(lái)制約地方官僚權(quán)力，形成了一套完善的中央對(duì)地方官僚權(quán)力的制約機(jī)制，有效防止了地方藩鎮(zhèn)官僚亂權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，改變了唐末五代“節(jié)鎮(zhèn)太強(qiáng)，君弱臣強(qiáng)”的政治居民，完成了北宋時(shí)期加強(qiáng)中央集權(quán)之政治目的。

關(guān)鍵詞：北宋；中央權(quán)力；地方權(quán)力；權(quán)力制約

就中國(guó)封建官僚政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)而言，中央與地方的關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，或中央高度集權(quán)，或地方適度分權(quán)。地方政治權(quán)力的運(yùn)行既受制于中央政權(quán)，也對(duì)中央政治權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生著重要影響。作為上承中央王朝政令之實(shí)施，下理社會(huì)之秩序的中央與地方間的政治關(guān)系，已經(jīng)成為歷朝國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁和紐帶，直接關(guān)系到政權(quán)之更替，王朝之興衰。晚唐以來(lái)的強(qiáng)藩重鎮(zhèn)“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財(cái)賦”[1]，形成了尾大不掉之勢(shì)。

地方權(quán)力的過(guò)度膨脹，致使中央政令難以推行，甚至出現(xiàn)“五代以來(lái)，領(lǐng)節(jié)為郡守著，大抵武夫悍卒，皆不知書，必自署親吏代判，郡政一以委之，多擅權(quán)不法”[2]與中央抗衡的局面。

宋太祖建立北宋之后，為禁絕五代以來(lái)“權(quán)在方鎮(zhèn)，征伐不由朝廷，怙勢(shì)內(nèi)侮。故王室微弱，享國(guó)不久”[3]的現(xiàn)象，采取了一系列措施加強(qiáng)其中央集權(quán)，改變傳統(tǒng)的中央地方行政架構(gòu)。總體來(lái)說(shuō)，宋太祖和宋初統(tǒng)治者一直采取“稍?shī)Z其權(quán)，制其錢轂，收其精兵”的方針來(lái)協(xié)調(diào)地方行政權(quán)力機(jī)構(gòu)與中央政府的關(guān)系。

太祖及后續(xù)帝王確立的一系列制度并不是一蹴而就的，而是經(jīng)過(guò)了一系列動(dòng)態(tài)的過(guò)程才得以確立。在此期間，北宋統(tǒng)治者在摸索中前進(jìn)，從政治史的角度來(lái)說(shuō)，北宋以后，中央與地方在各方面具體政務(wù)的運(yùn)作中走向一體化，皇帝本人也走到了處理國(guó)家政務(wù)的前臺(tái)?！俺ⅲɑ实叟c宰執(zhí)為首）---州縣---百姓”架構(gòu)下的國(guó)家形態(tài)基本成型。而這些旨在加強(qiáng)中央集權(quán)的改革和措施，初步奠定了北宋一朝的基本國(guó)策和政治制度，對(duì)于宋初過(guò)分強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)的具體做法，自50年代以來(lái)史學(xué)界就展開了熱烈討論。

本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，將這一改革置于當(dāng)時(shí)歷史條件下進(jìn)行具體分析，深入透視北宋強(qiáng)化中央集權(quán)制度的真諦之所在，在肯定其積極作用的前提下著重分析其給北宋社會(huì)帶來(lái)的種種消極影響。

一、中國(guó)封建社會(huì)專制主義中央集權(quán)制度的一般情況

為全面了解北宋強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)制度的利弊得失問(wèn)題，首先必須弄清中國(guó)封建社會(huì)專制主義中央集權(quán)制度的一般情況。封建專制主義中央集權(quán)制度是中國(guó)封建政治制度的重要內(nèi)容和基本特點(diǎn)。這種制度最初在韓非的“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來(lái)效”的理論基礎(chǔ)上逐漸形成的。它經(jīng)過(guò)了戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的萌芽和成長(zhǎng)，到秦國(guó)商鞅變法后把它作為制度在秦國(guó)正式確定下來(lái)，待秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，又把它作為統(tǒng)一的制度推行到全國(guó)范圍內(nèi)，由此而后直到明清，是這種政體與制度的不斷演變和強(qiáng)化過(guò)程。必須強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)制度發(fā)展到了北宋時(shí)期，已經(jīng)相當(dāng)成熟，日趨完善，專制主義統(tǒng)治的腐朽性也隨之暴露。

封建專制主義的中央集權(quán)制度包含著專制主義統(tǒng)治與中央集權(quán)制度兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的方面。封建專制主義是指與民主政體相對(duì)立的個(gè)人（或極少數(shù)人）獨(dú)裁的政權(quán)結(jié)構(gòu)形式，它所體現(xiàn)的是君主與臣民的關(guān)系。中央集權(quán)制度貫徹的一個(gè)基本原則是政令統(tǒng)一，權(quán)力集中。它體現(xiàn)的是中央與地方的關(guān)系，中央對(duì)地方進(jìn)行有效的控制。專制主義與中央集權(quán)，它們是既有聯(lián)系又有區(qū)別的。專制主義與中央集權(quán)制度都是政權(quán)形式，均為封建統(tǒng)治方式，在中國(guó)封建社會(huì)的具體歷史條件下要把它們完全分開是不可能的。凡是專制主義皇權(quán)強(qiáng)化之時(shí)往往也是中央集權(quán)制度發(fā)展時(shí)期，中央集權(quán)制度形成的結(jié)果勢(shì)必導(dǎo)致專制主義統(tǒng)治的建立。君主專制權(quán)力的極度強(qiáng)化與膨脹，既是中央集權(quán)制發(fā)展的必然結(jié)果，也是專制主義統(tǒng)治的重要特征。但是，專制主義統(tǒng)治與中央集權(quán)制度畢竟不能完全等同，它們各自的側(cè)重面和所體現(xiàn)的關(guān)系都有所不同。封建專制主義統(tǒng)治可以實(shí)行于統(tǒng)一的中央集權(quán)制國(guó)家，也可以實(shí)行與分裂的地方割據(jù)政權(quán)。在歷史上往往存在中央集權(quán)強(qiáng)有力而專制主義統(tǒng)治反而顯得軟弱的情況。甚至還可以看到，專制主義統(tǒng)治不斷強(qiáng)化導(dǎo)致權(quán)力過(guò)分集中，破壞了中央與地方的正常關(guān)系，損害中央對(duì)地方的控制能力，最終反而削弱中央集權(quán)，直至釀成亡國(guó)慘禍。趙宋王朝正是沿著這條軌跡發(fā)展的。

北宋建國(guó)后之所以在強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)制度上采取不同尋常的做法，是由內(nèi)外部具體條件所決定的。北宋一朝，祖國(guó)的北部和西北部還有遼，西夏以及爾后代遼而起的金與之對(duì)峙。嚴(yán)峻的周邊形勢(shì)需要北宋認(rèn)真對(duì)待。唐宋以至五代，由于農(nóng)民起義的不斷沖擊，士族門閥地主勢(shì)力遭到削弱，庶族地主勢(shì)力迅速上升，隨著其經(jīng)濟(jì)與政治地位的提高，他們需要通過(guò)科舉考試求得仕途升遷，從而反對(duì)分裂割據(jù)，主張中央集權(quán)。同時(shí)，唐以后商品經(jīng)濟(jì)有了進(jìn)一步發(fā)展，城市工商業(yè)者的經(jīng)濟(jì)與政治地位有所提高，他們同樣需要一個(gè)集權(quán)政府來(lái)維系他們的利益，因此也擁護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，反對(duì)地方分裂。特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是是在北宋時(shí)期，專制主義中央集權(quán)制度賴以存在和發(fā)展的封建地主土地所有制以及集中反映這種經(jīng)濟(jì)的封建皇莊有了進(jìn)一步的發(fā)展，而集權(quán)政治制度的不斷強(qiáng)化又反過(guò)來(lái)對(duì)封建地主土地所有制的充分發(fā)展提供了必要的方便。

二、北宋加強(qiáng)封建專制和中央集權(quán)的措施和政策

（一）分割地方官僚的行政權(quán)

北宋初期全國(guó)設(shè)立十五路，后增加至二十余路，分路列職，各路均設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使，“事無(wú)大小，悉條陳上闕”，地方政情直報(bào)中央皇帝，直接對(duì)中央政權(quán)負(fù)責(zé)。北宋路的設(shè)立目的是為了解決地方官僚權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，強(qiáng)化中央對(duì)地方官僚政權(quán)的制約，維護(hù)北宋的中央集權(quán)統(tǒng)治。

1.罷支郡，設(shè)路府，削弱地方官僚事權(quán)

支郡在漢代是指諸侯國(guó)的屬郡。顏師古注：“支郡，在國(guó)之四邊者也?！痹谔颇┪宕鷷r(shí)期，各地的藩鎮(zhèn)節(jié)度使割據(jù)一方，兼領(lǐng)數(shù)州，稱為“支郡”。[4]北宋初期的許多節(jié)度使也是如此，本來(lái)只是一州的，卻霸占了附近的一些地方，這就形成了支郡，許多節(jié)度使也成了土皇帝。趙匡胤為廢支郡采取的辦法是支郡原屬哪個(gè)州還歸哪個(gè)州管理，其他的支郡歸中央直接管轄，以此方法把全國(guó)范圍的支郡徹底罷完。

宋太宗太平興國(guó)二年，“始，唐及五代節(jié)鎮(zhèn)皆有支郡，太祖平湖南，始令譚郎等州直屬京，長(zhǎng)吏得自奏事，其后大縣屯兵，亦有直屬京官者，興元之三泉是也。戊辰。上納瀚言，詔邠，寧，涇，原等州直屬京，天下節(jié)鎮(zhèn)無(wú)復(fù)領(lǐng)支郡者矣”。[5]同時(shí)，北宋為加強(qiáng)中央對(duì)地方州，縣官僚的管理，在中央和州之間設(shè)置朝廷的派出機(jī)構(gòu)，以監(jiān)察轄區(qū)行政權(quán)的“路”。在某種意義上說(shuō)，“路”是唐朝“道”制機(jī)構(gòu)的延續(xù)，不是獨(dú)立的以及地方行政機(jī)構(gòu)，而是居于地方行政區(qū)與監(jiān)察區(qū)之間的特殊形態(tài)。路級(jí)官僚機(jī)構(gòu)互為統(tǒng)屬，辦公屬地或同置于一處，或分殊它處，對(duì)州級(jí)長(zhǎng)官也無(wú)直接的統(tǒng)領(lǐng)之權(quán)，州府上表奏事可越過(guò)路級(jí)直通朝廷。即是說(shuō)，路級(jí)機(jī)構(gòu)不擁有完全獨(dú)立意義上的行政權(quán)，但罷支郡而改設(shè)路府的做法，卻起到了分割州府事權(quán)的重要作用。

主要作用有三，一是安撫使變臨時(shí)為常設(shè)中央派出機(jī)構(gòu)，職掌一路民兵之事，以分割地方州府的行政權(quán)力；二是置提點(diǎn)刑獄司以糾察州府刑獄訟事；三是設(shè)提舉常平司以分割地方州府的農(nóng)田，水利，差役之事。

2. 文臣知州，朝官知縣，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方權(quán)力的直接管制

北宋初立，宋太祖趙匡胤吸取前期覆滅之教訓(xùn)，采納了重臣的建議，積極推行“強(qiáng)干弱枝”之策，以消除地方節(jié)鎮(zhèn)權(quán)勢(shì)過(guò)大，威脅中央皇權(quán)的隱患。北宋在持續(xù)整頓選官制度的同時(shí)，將官，職，差遣分授制度進(jìn)一步固定化，差遣尚書，郎曹，寺官等京朝官“出領(lǐng)外寄”，以知州軍事或知縣事，形成了京朝事“出領(lǐng)外寄”制度，以達(dá)到中央控制，制約地方官僚權(quán)力的目的。

北宋京朝官“出領(lǐng)外寄”是與當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景分不開的。一方面，唐末五代以來(lái)京朝官外任地方要職的制度推行已達(dá)數(shù)年之久，朝官所領(lǐng)職事已是“故三省，六曹，二十四司，類以他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三”。三省六部等中樞機(jī)構(gòu)不理本司職事的狀況經(jīng)常出現(xiàn)，人們已經(jīng)習(xí)已為常。另一方面，北宋起于五代政治亂局，地方節(jié)鎮(zhèn)勢(shì)力較強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)就必須削弱地方節(jié)鎮(zhèn)權(quán)力，京朝官出領(lǐng)外任亦是加強(qiáng)對(duì)地方控制的重要措施。北宋推行的“官”，“職”與“差遣”分離主要有兩種形式：一是京朝官出領(lǐng)外任，離開本職而附帶本官，因而分離相對(duì)徹底；而是幕職州縣官外任他官，一般帶幕職州縣銜，敘遷中的階秩與差遣中的資秩差異甚小，分離明顯不徹底。但無(wú)論哪種形式其實(shí)質(zhì)都是“官”，“職”分離，別以“差遣”而治內(nèi)外事。在北宋，隨著官，職與差遣分離逐步固定化，京朝官“出領(lǐng)外寄”也漸常態(tài)化。

京朝官外任，與知州，知縣是直接相關(guān)的。幾乎與京朝官知軍州事發(fā)展同步，京朝官知縣事也在北宋初年確立起來(lái)。

3. 設(shè)置地方通判，加強(qiáng)中央對(duì)地方官僚權(quán)力的監(jiān)督

北宋時(shí)期中央對(duì)地方州府的監(jiān)察較前代有較大發(fā)展，其主要原因是中央在州，府，軍，監(jiān)設(shè)置了通判廳這一中央派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并視州府大小或地位而置通判一或二員。為了提高中央對(duì)地方的監(jiān)察效能，北宋選任通判行之以避親之法。通判作為監(jiān)察之官，知州的第一副手，有權(quán)對(duì)所部官員的善否與職事修廢“刺舉以聞”，即按察州縣官吏，有權(quán)參與州縣財(cái)政管理和官吏的選任，參與州郡的刑獄案件等。此外，通判還兼有減災(zāi)防汛，修堤筑壩，督責(zé)植樹等繁雜政務(wù)。當(dāng)然，地方上除了路級(jí)監(jiān)司，州府通判行使監(jiān)察百官的職權(quán)外，郡守也擔(dān)負(fù)著監(jiān)察縣丞，縣令的職能。所以，從實(shí)質(zhì)而言，北宋設(shè)置通判不過(guò)是中央皇權(quán)控制地方官僚權(quán)力和監(jiān)察行為的重要手段，以便達(dá)到維護(hù)中央皇權(quán)集權(quán)統(tǒng)治的目的。

（二）收回地方官僚的財(cái)政權(quán)

“擇人行權(quán)，割轄事權(quán)”是北宋中央皇權(quán)駕馭權(quán)力，統(tǒng)轄地方的有效手段，為了強(qiáng)化中央專制集權(quán)，加強(qiáng)地方的控制，趙氏中央皇權(quán)除直接插足地方官員的選拔任用，地方官員的黜陟榮辱甚至生殺予奪權(quán)外，還通過(guò)地方機(jī)構(gòu)的調(diào)整，事權(quán)分授等方式弱化地方官僚的財(cái)政權(quán)。

1.調(diào)整財(cái)賦制度，確保地方財(cái)賦足上供

自秦漢統(tǒng)一中央集權(quán)王朝開始，中央對(duì)地方財(cái)賦基本上采取了統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，除特殊時(shí)期以外，地方上財(cái)賦自主權(quán)相對(duì)較小，且地方政權(quán)進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)都不的違反中央財(cái)政管理制度。

北宋立國(guó)之初，為糾正唐末五代藩鎮(zhèn)截留財(cái)賦之弊，保證中央財(cái)源供給，既承襲前制，在財(cái)賦管理上實(shí)行“上供，送使，留州”的調(diào)度制度，又進(jìn)行了適度調(diào)整，以強(qiáng)化中央對(duì)地方財(cái)權(quán)的控制。太祖頒發(fā)多部詔令，將地方上多余的糧餉收歸中央，從財(cái)政上杜絕了地方官僚形成反叛勢(shì)力的可能。

2.統(tǒng)一貨幣，實(shí)行禁榷制度，控制地方管理經(jīng)濟(jì)權(quán)

唐末安史之亂后，各地藩鎮(zhèn)勢(shì)力漸漸“坐大”，擁兵自重，各地藩鎮(zhèn)為了擺脫中央財(cái)政的統(tǒng)一的困擾，紛紛自鑄錢幣，自此全國(guó)幣值大亂。五代十國(guó)亂政時(shí)期，政權(quán)林立，割據(jù)尤甚，幣制混亂狀況過(guò)猶不及，甚至亂到了難以收拾的地步。

北宋立國(guó)之初，為了統(tǒng)一錢幣量度，掀起了全國(guó)性的幣制調(diào)整運(yùn)動(dòng)，一方面廢止了“南方諸國(guó)”的鐵錢，另一方面開始大量鑄造銅錢，并將其推廣到“政令通行”所達(dá)到的廣大區(qū)域。經(jīng)過(guò)近十年的努力，至太宗太平興國(guó)年間，除了偏居一隅的四川之外，銅錢取代鐵錢稱為全國(guó)統(tǒng)一流通的幣種。通過(guò)統(tǒng)一全國(guó)貨幣的手段，中央皇權(quán)既解決了全國(guó)金融混亂的局面，又控制了地方官僚濫發(fā)貨幣權(quán)，強(qiáng)化了中央對(duì)地方的金融控制能力。

禁榷制度是與之相伴的另一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，亦是中央加強(qiáng)地方財(cái)政控制的重要手段。禁榷制度屬于商品經(jīng)濟(jì)范疇，指“封建國(guó)家對(duì)某些能獲得厚利的礦冶，手工業(yè)，農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行控制，由商賈手中奪歸政府國(guó)營(yíng)專賣，以獨(dú)擅其利?！盵6]

北宋中央借助禁榷之法，大肆聚斂民財(cái)，加重了各行各業(yè)手工業(yè)者的賦稅負(fù)擔(dān)，卻在一定程度上增加了中央的財(cái)賦收入，縮小了地方官僚的財(cái)賦收入，縮小了地方官僚的財(cái)賦權(quán)力，達(dá)到了中央控制地方財(cái)權(quán)的目的。

3.設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使監(jiān)察地方儲(chǔ)積，稽考帳籍

北宋前期，地方財(cái)政實(shí)行路，州，縣三級(jí)管理體制。轉(zhuǎn)運(yùn)使之職及其設(shè)置始見于唐朝中期，唐玄宗開元十八年，在江淮一帶設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)運(yùn)江淮財(cái)賦，以保京師財(cái)糧供給。沿至五代，乃仍設(shè)有轉(zhuǎn)運(yùn)使，以運(yùn)輸軍用物資為主要職責(zé)。北宋在地方設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使一職，專掌“一路財(cái)賦，而察其登耗有無(wú)，以足供及郡縣之費(fèi)。到了太宗太平興國(guó)二年，為罷節(jié)鎮(zhèn)領(lǐng)支郡的權(quán)力，在各路置了掌財(cái)權(quán)的轉(zhuǎn)運(yùn)使，其目的是削弱藩鎮(zhèn)節(jié)度使的財(cái)權(quán)。

三司根據(jù)條法，核算各州郡上供及調(diào)劑數(shù)量，隨著地方州郡上交中央及中央掌握的財(cái)賦越來(lái)越多，州郡財(cái)政日趨緊張。與此類推，縣級(jí)亦是如此。北宋中央轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)置，很大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方官僚財(cái)賦支配權(quán)力的控制和制約，確保了地方州郡財(cái)賦的足額上供。

（三）收回地方官僚的兵權(quán)

建隆二年七月，趙匡胤通過(guò)戲劇性的杯酒釋兵權(quán)，解除了中央功臣宿將掌握軍隊(duì)的大權(quán)，并通過(guò)一系列改革，任命新的禁軍將領(lǐng)，將大宋帝國(guó)的主力軍隊(duì)緊緊地掌握在了自己手中，拉開了集權(quán)的序幕。

1.解除地方節(jié)度使的用兵權(quán)，強(qiáng)化中央軍事集權(quán)

宋太祖趙匡胤集體撤藩的手段做的非常成功，極大地消除了地方節(jié)度使的兵權(quán)，五代的宿舊大藩被一舉裁罷，藩鎮(zhèn)之禍自此消弭，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)。

2.抽調(diào)地方精兵充實(shí)禁軍力量

唐末五代，道（府）等地方留守與其他地方官員相比，在享有行政權(quán)的同時(shí)，尚有一定軍事調(diào)度之權(quán)。趙氏立國(guó)后，在消除藩鎮(zhèn)，調(diào)整地方建制之際，通過(guò)軍隊(duì)編排，訓(xùn)練等事權(quán)的調(diào)整將權(quán)力逐步地收歸職司機(jī)構(gòu)。

三、結(jié)論

北宋王朝統(tǒng)治集團(tuán)為了鞏固自己的統(tǒng)治政權(quán)，形成了較為完善的官僚權(quán)力制約機(jī)制。北宋中央對(duì)地方官僚權(quán)力制約機(jī)制的形成，既是宋代作為中國(guó)歷史發(fā)展轉(zhuǎn)型期的時(shí)代需求，也是古代官制歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

北宋統(tǒng)治政權(quán)的鞏固不是單純依靠專制和暴力手段，而是通過(guò)各種官僚政治力量的相互制衡和監(jiān)督，形成一套完善的中央對(duì)地方管理權(quán)力制約機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力政治平衡。

如果說(shuō)北宋高度集權(quán)統(tǒng)治在宋初較短時(shí)間內(nèi)的確起到消除分裂局面，維護(hù)封建統(tǒng)治的積極作用的話，那么隨著時(shí)間的推移，條件的變化，潛在的消極因素日益增長(zhǎng)，積弊日深，積重難返。

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