論依法治國背景下的鄉(xiāng)村治理模式

劉香玉++徐文文

摘要：“鄉(xiāng)政村治”作為我國當前的鄉(xiāng)村治理模式具有歷史必然性和現(xiàn)實合理性，在依法治國背景的新形勢下，“鄉(xiāng)政村治”模式仍然面臨著許多問題，從鄉(xiāng)村社會的實際出發(fā)，通過精簡政府機構(gòu)，完善治理體制，進行鄉(xiāng)村治理人才引進，完善鄉(xiāng)村干部任職模式，加強農(nóng)民教育培訓，完善村民參與村務(wù)機制，鄉(xiāng)政與村治有效銜接，完善鄉(xiāng)村治理中的多重關(guān)系的措施，完善我國的鄉(xiāng)村治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理模式；依法治國；鄉(xiāng)村治理

一、依法治國背景下鄉(xiāng)村治理模式內(nèi)涵及類型

（一）鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理模式中鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵是指鄉(xiāng)村公共機構(gòu)和私人部門對社會公共事務(wù)進行協(xié)同管理的活動和過程，功能是維持鄉(xiāng)村秩序，支持鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村治理模式是指鄉(xiāng)村公共機構(gòu)和私人部門通過民主、協(xié)商、互動、合作等方式行駛公共權(quán)力，協(xié)同處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)是所依據(jù)的根本組織制度。[1]

（二）鄉(xiāng)村治理模式的類型

鄉(xiāng)村治理模式的類型主要分為主導型鄉(xiāng)村治理、控制型鄉(xiāng)村治理、合作型鄉(xiāng)村治理三種。

1.主導型鄉(xiāng)村治理模式

主導型鄉(xiāng)村治理是指在鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)，政府按照國家的法律規(guī)定讓渡一定的公共權(quán)力給地方，由該地方組織并且管理本地方的地方事務(wù)，在鄉(xiāng)村內(nèi)實現(xiàn)政府控制為主，控制與自治并存的治理模式。這種主導型的鄉(xiāng)村治理模式以加快鄉(xiāng)村民主化為目的，為了實現(xiàn)村民的民主權(quán)利。

2.控制型鄉(xiāng)村治理模式

控制型鄉(xiāng)村治理模式是指政府在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)上運用的具有強制性，并且自上而下的鄉(xiāng)村治理模式。它的根本目的是維護統(tǒng)治階級的相關(guān)利益，強調(diào)的重點在于發(fā)揮政府的積極作用，使農(nóng)民堅信國家利益、集體利益高于個人利益，農(nóng)民所應(yīng)承擔的義務(wù)多于權(quán)利。

3.綜合型鄉(xiāng)村治理模式

綜合型鄉(xiāng)村治理模式是指鄉(xiāng)村政府和私人組織之間相互合作，共同處理本村公共事務(wù)的一種鄉(xiāng)村治理模式。該模式可以使鄉(xiāng)村治理能力逐漸加強，為村民參與鄉(xiāng)村治理提供了可能性，使村民的民主選舉、自我管理能力不斷提升，自我教育、自我服務(wù)的意識不斷加強，使鄉(xiāng)村活動得到更好的開展。

二、依法治國背景下鄉(xiāng)村治理模式存在的問題

我國現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”這一鄉(xiāng)村治理模式比較符合我國國情，但是也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用退化，治理體制不完善

在農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入大幅度減少，政府將有限的財政收入用以發(fā)放政府成員工資，維持政府日常基本運轉(zhuǎn)，沒有多余的資金用于發(fā)展村級經(jīng)濟，在鄉(xiāng)村民生方面提供的服務(wù)也逐漸減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，提供公共服務(wù)的作用逐漸退化。[2]

治理體制不完善主要是指在當前的鄉(xiāng)村治理模式下，政府在政策制定和實施中仍然占據(jù)很大部分，使得村民的自主性沒有得到發(fā)展，長此以往，使農(nóng)村社會自主性難以發(fā)展，使村民自治的時效性大大降低。[3]“鄉(xiāng)政村治”本是為了實現(xiàn)村民自我管理，但卻由于治理體制的不完善，不光沒有促進村民自治，還抑制了農(nóng)村自主性的發(fā)展，使得村民自治的實際效果遠不達標。所以，鄉(xiāng)村政府的作用還需加強，治理體制還需進一步完善。

（二）部分鄉(xiāng)村缺乏符合當前鄉(xiāng)村治理實際需求的鄉(xiāng)村干部

1.隨著社會發(fā)展，鄉(xiāng)村干部隊伍老齡化現(xiàn)象也出現(xiàn)，鄉(xiāng)村領(lǐng)導無新鮮血液注入，知識能力、思想觀念、工作能力長時間得不到優(yōu)化，很大一部分在任的村委領(lǐng)導工作能力不能符合新農(nóng)村建設(shè)的需要。

2.在鄉(xiāng)村治理模式的探索過程中，雖然村干部的數(shù)量有所減少，但是職位數(shù)量沒變，這大大增加了鄉(xiāng)村干部的工作負擔，一人兼多職，相應(yīng)的，服務(wù)質(zhì)量有所下降。

3.村委中村支書奉行“對上負責、對下不負責”的原則，村主任則是奉行“對下負責、對上不負責”的原則，造成了二者之間的利益目標不同，協(xié)調(diào)困難，導致工作費用不斷上升。

4.由縣委縣政府選派去基層的工作領(lǐng)導文化素質(zhì)雖然高，但是不熟悉鄉(xiāng)村事務(wù)，缺乏相關(guān)經(jīng)驗，會延誤農(nóng)村工作時機。而且選派領(lǐng)導大多是被動前往鄉(xiāng)村工作，缺乏積極性，導致工作過程中服務(wù)水平降低，不能達到應(yīng)有的服務(wù)效果。[4]

（三）村民自治水平較低，參政機制較差

村民對村務(wù)的參與程度是衡量一個村民主化程度和組織發(fā)展水平的重要標準。但是村民參與鄉(xiāng)村政治管理作為一種民主形式，它的發(fā)展離不開一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會文化因素。而我國的國情是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對比較落后、文化水平低，學習接受能力有限，不懂得怎樣行使諸如參與權(quán)、知情權(quán)之類的權(quán)利，廣大村民在鄉(xiāng)村治理過程中不能行駛應(yīng)有的權(quán)利，履行應(yīng)盡的義務(wù)，沒有在鄉(xiāng)村治理過程中的發(fā)揮主體作用。農(nóng)民的需要層次較低，對村務(wù)的關(guān)注程度更小，村民自治淪為了村委會等少部分人的自治，重大決策事項都由這少部分人決定，對于這些事務(wù)村民甚至不知情，村務(wù)不公開、不透明的現(xiàn)象更加劇了村民參政水平的降低，嚴重制約了村民參政議政的熱情，阻礙了村民自治的發(fā)展。[5]

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)與村委會自治權(quán)的矛盾沖突

從權(quán)利的角度來看，“鄉(xiāng)政村治”這一鄉(xiāng)村治理模式有兩個權(quán)利來源，一個是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行駛的行政管理的權(quán)利和由村委會行使的自治權(quán)，村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了保障國家的法律政策能夠在鄉(xiāng)村貫徹落實，在鄉(xiāng)村設(shè)立的一個執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策的執(zhí)行組織，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間形成了一種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。與此同時，村委會的設(shè)立是為了體現(xiàn)村民意志，組織村民進行自治，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導與村民意志不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)矛盾時，村委會就面臨著兩難的境地，村務(wù)的處理方向成了村委會需要面臨的大問題，這體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)與村委會自治權(quán)的矛盾。

三、依法治國背景下完善鄉(xiāng)村治理模式的途徑和措施

（一）精簡政府機構(gòu)，完善治理體制

基層政府要根據(jù)實際情況精簡組織機構(gòu)。首先可以根據(jù)法律法規(guī)嚴格規(guī)定政府部門設(shè)置的額度，其次通過確立實施經(jīng)費預算必須提交相關(guān)部門審理批復的制度，然后提高最高指揮部門的指揮協(xié)調(diào)能力，促使各部門在職責范圍內(nèi)行駛職責。[6]

轉(zhuǎn)變治理觀念，完善治理體制，首先要更新政府的行政管理職能，堅持為人民服務(wù)的宗旨，建設(shè)完善服務(wù)型政府。其次要改進政府的調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能，為促進經(jīng)濟的發(fā)展，需要尋求合理的經(jīng)濟管理方式，通過經(jīng)濟手段與法律手段宏觀調(diào)控市場經(jīng)濟，高速健康的發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟。然后要不斷加強政府的社會公共服務(wù)職能，加強公用管理，充分發(fā)揮政府在社會公共服務(wù)中的作用，合理利用社會資源，建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，擴大服務(wù)的范圍，促進城鄉(xiāng)教育，衛(wèi)生，文化的發(fā)展。最后完善政府審批制度，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，推進鄉(xiāng)村治理模式的完善。[7]

（二）進行鄉(xiāng)村治理的人才引進，完善鄉(xiāng)村干部任職模式

為引進人才參與到鄉(xiāng)村治理中來，選到合適的鄉(xiāng)村領(lǐng)導，首先可以通過社會公開考選、挖掘本村人才、選派縣鄉(xiāng)機關(guān)領(lǐng)導下到基層任職、鼓勵退休干部回村任職、在大學生村官中選拔出優(yōu)秀人員等多種模式來增加鄉(xiāng)村人才數(shù)量，提示基層人才質(zhì)量。[8]其次為提升現(xiàn)有的鄉(xiāng)村干部的能力素質(zhì)，建立健全在政治理論、領(lǐng)導方式、工作方法、崗位技能、現(xiàn)代科技和學歷教育這“五位體”的培訓方式，探索實行省示范培訓、重點培訓、縣定期輪訓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常培訓分級分類培訓體制，盡量每年村級管理人才都能進行一次培訓。

為提升鄉(xiāng)村干部的工作積極性，完善鄉(xiāng)村干部的任職模式，可以通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村干部的激勵與約束機制，對下派干部作合理補貼，并建立完善下派干部的考評、辭退機制等一系列途徑，全面調(diào)動鄉(xiāng)村領(lǐng)導干事創(chuàng)業(yè)的積極性與主動性。

（三）加強農(nóng)民教育培訓，完善村民參與村務(wù)機制

提升民智，淳樸民風，是鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的重要職責，也是完善鄉(xiāng)村治理模式的重要途徑。為提高村民自治水平，要對村民進行教育培訓，首先時間上要適應(yīng)鄉(xiāng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活節(jié)奏，加強對村民的教育培育培訓，還要了解村民的生活需要和生產(chǎn)生活特點，注意培訓方式與農(nóng)村生產(chǎn)實踐相結(jié)合，課堂傳授與現(xiàn)場教學相結(jié)合，提高教育培訓的系統(tǒng)性和全面性。

要提高村民參與村務(wù)管理，參政議政的程度，還要不斷提高村民在村務(wù)管理中的主體地位，完善村民政治參與制度。全面開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的實踐活動，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以行使。實行鄉(xiāng)村按照人口比例推選人大代表，密切人大代表與人民群眾的關(guān)系，充分實現(xiàn)人大代表從人民中來，為人民辦事，進而充分實現(xiàn)人民群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。

（四）鄉(xiāng)政與村治有效銜接，優(yōu)化整合

在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式中，一定要保證權(quán)力的有效銜接，要做到：

1.合理分權(quán)

科學的鄉(xiāng)村治理模式應(yīng)當是由“鄉(xiāng)政”與“村治”兩者合理分權(quán)制衡。要求在“鄉(xiāng)政”與“村治”過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民組織做到共同遵守相關(guān)規(guī)定，保持兩者之間權(quán)力的平衡。

2.適當放權(quán)

“鄉(xiāng)政村治”這一治理模式，是以國家權(quán)力與社會權(quán)利兩者之間相互轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)的。所以鄉(xiāng)政要適當?shù)姆艡?quán)，把村務(wù)治理這一權(quán)力交由村民委員會行使。

3.科學用權(quán)

在“鄉(xiāng)政村治”的實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會可能，會出現(xiàn)極端復雜的矛盾，而鄉(xiāng)政政府為推行政務(wù)，強化對村委會的行政滲透，導致村委會‘附屬行政化。

所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會應(yīng)用法律法規(guī)與相關(guān)制度來規(guī)范自己的行為，保持鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力平衡。村委會還要結(jié)合本村實際情況通過實踐制定出合理實用的村規(guī)村約，使兩方權(quán)力各盡其用，共同完善“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式。

結(jié)論

隨著我國政治文明建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，解決鄉(xiāng)村治理模式所面臨的問題已經(jīng)成為當務(wù)之急，只有結(jié)合鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度、治理體制完善程度、科技文化發(fā)展狀況等村情，從政府機構(gòu)、治理體制、人才引進、村民教育等方面共同完善，才能發(fā)揮整體效應(yīng)，實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村的有效治理，從而促進鄉(xiāng)村發(fā)展，全面推進建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

參考文獻：

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[2]王海影， 李宏宇 ，董水生.農(nóng)村治理模式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展趨勢研究[J].科學決策，2009（5）：74-80.

[3]李東雷.新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村治理模式的構(gòu)建思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2014（12）：36-37.

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[5]陸葉，于水.不同鄉(xiāng)村治理模式下的村民及其治理——從“人”的視角出發(fā)[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2008（5）：12-16.