國(guó)外PPP辦學(xué)推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展探析

張杰?許碧涵

【摘 要】 文章介紹了國(guó)外PPP辦學(xué)融資模式以及應(yīng)用現(xiàn)狀，以國(guó)內(nèi)陜西省安康市嵐皋縣柑竹壩幼兒園項(xiàng)目為例，分析了柑竹壩幼兒園項(xiàng)目失敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：管理上，應(yīng)管辦分離；建立質(zhì)量保證，完善法律監(jiān)管機(jī)制；合理選擇社會(huì)資本是關(guān)鍵；成功的PPP公私合營(yíng)辦學(xué)模式需要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目遴選，整體規(guī)劃、公開競(jìng)標(biāo)，依法簽訂合約，同時(shí)相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管，確保項(xiàng)目成功實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式；學(xué)前教育；融資；柑竹壩幼兒園

一、前言

學(xué)前教育PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府在學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行多種方式的合作，從而緩和目前中國(guó)學(xué)前教育資金鏈短缺的現(xiàn)狀，以拓寬融資源頭解決“入園難”，“入園貴”問(wèn)題的一種創(chuàng)新辦學(xué)融資模式。介于此種定義，PPP模式在現(xiàn)實(shí)生活的運(yùn)用中，在其中國(guó)化的過(guò)程中，能夠讓投資參與方即私營(yíng)民營(yíng)企業(yè)擁有的健全資金鏈參與到學(xué)前教育發(fā)展領(lǐng)域中，為學(xué)前教育發(fā)展和其后續(xù)質(zhì)量的提高提供強(qiáng)勁的物質(zhì)基礎(chǔ)，最終達(dá)到讓投資方和政府雙方雙互惠共贏的目標(biāo)，[1]也為人民大眾提供更優(yōu)質(zhì)更方便的服務(wù)。

PPP學(xué)前教育融資模式，可以讓教育資源分布更為均衡，尤其是對(duì)于東西部經(jīng)濟(jì)、文化、教育、信息等多種資源都嚴(yán)重分布不均的中國(guó)來(lái)說(shuō)，該模式已經(jīng)成為縮小地區(qū)教育發(fā)展差距的重大助推器。[2]雖然當(dāng)前PPP模式更集中地運(yùn)用在能源、交通、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在學(xué)期教育領(lǐng)域的應(yīng)用率較低，但不可否認(rèn)，PPP辦學(xué)融資模式已經(jīng)被視為彌合學(xué)前教育不良狀況和實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域教育發(fā)展差距的重要舉措之一，受到了聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織和各國(guó)政府的高度關(guān)注。

二、國(guó)外PPP辦學(xué)融資模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

1、國(guó)際基礎(chǔ)教育PPP模式的興起條件

隨著各國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā)展的重視程度普遍提高及PPP模式在其他發(fā)展領(lǐng)域的成功運(yùn)用，許多成熟度較高的國(guó)家開始將該模式的運(yùn)用重心擴(kuò)大到了學(xué)前教育范圍。2004年和2005年分別在巴西和法國(guó)召開的基礎(chǔ)教育PPP國(guó)際圓桌會(huì)議即主要探討了PPP模式運(yùn)用于學(xué)期教育領(lǐng)域時(shí)需要注意的符合各國(guó)國(guó)情的特殊性和其一般適用性。

2、國(guó)外基礎(chǔ)教育PPP模式辦學(xué)類型

從PPP辦學(xué)模式在國(guó)外基礎(chǔ)教育實(shí)踐上的情況看，當(dāng)前國(guó)際基礎(chǔ)教育PPP模式有如下幾種類型：一、學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計(jì)劃，即私人慈善機(jī)構(gòu)捐款資助基礎(chǔ)教育，如美國(guó)的慈善計(jì)劃。二、公校民營(yíng)，即教育當(dāng)局直接與私營(yíng)機(jī)構(gòu)立約，對(duì)公立學(xué)校進(jìn)行經(jīng)營(yíng)或負(fù)責(zé)管理公立學(xué)校某些方面的運(yùn)作，特許學(xué)校就是一個(gè)很好的例子。三、教育服務(wù)協(xié)議供給，即政府為公立學(xué)校學(xué)生在私立學(xué)校立約以公共經(jīng)費(fèi)購(gòu)買教育服務(wù)。四、代用券與仿代用券行動(dòng)計(jì)劃，即政府資助學(xué)生到私立學(xué)校就讀。五、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃，即私人投資方可以根據(jù)事先制定的合約計(jì)劃，在一定合約期內(nèi)政府付費(fèi)租用，合同期滿后移交給政府等公共部門。[3]

三、中國(guó)學(xué)前教育PPP模式的運(yùn)用現(xiàn)狀

1、發(fā)展背景

基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)的有效經(jīng)營(yíng)對(duì)一個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要，但學(xué)前教育作為非義務(wù)教育中的重要階段，其現(xiàn)實(shí)中的發(fā)展問(wèn)題卻往往容易被忽視。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中提倡并實(shí)行公私合作經(jīng)營(yíng)模式，其中，學(xué)前教育發(fā)展中的矛盾與需求是該模式形成的直接動(dòng)力，這個(gè)問(wèn)題在縣級(jí)以下幼兒園表現(xiàn)尤為突出。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中“入園難”、“入園貴”現(xiàn)象突出，學(xué)前教育質(zhì)量總體偏低，尤其是不少民辦園教育質(zhì)量堪憂；其中，經(jīng)費(fèi)投入不足、配置不公是制約學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸。在此基礎(chǔ)上，PPP模式在學(xué)前教育領(lǐng)域中的應(yīng)用突破了政府和行業(yè)組織對(duì)PPP融資概念的理解，[4]其將PPP公私合營(yíng)的根本屬性運(yùn)用到與政府合作辦學(xué)及學(xué)校管理機(jī)制的改革之中，使公共資源與企業(yè)資源充分整合，政府資本與企業(yè)資本互為補(bǔ)充，公辦體制與民營(yíng)機(jī)制有效貫通，雙方合力，共同打造符合時(shí)代發(fā)展的優(yōu)質(zhì)教育，從而滿足社會(huì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2、運(yùn)用案例研究——以陜西省安康市嵐皋縣柑竹壩幼兒園項(xiàng)目為例

（1）項(xiàng)目實(shí)施背景。嵐皋縣位于陜西省安康市，是國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。由于地方財(cái)力有限，多年來(lái)學(xué)校發(fā)展停滯。調(diào)研結(jié)果顯示，雖然整個(gè)縣區(qū)有24所幼兒園（縣城內(nèi)公立幼兒園有3所，私立幼兒園有4所），但不論何種幼兒園，在師資力量、教學(xué)設(shè)備等方面都與大城市幼兒園建設(shè)差距巨大。柑竹壩地區(qū)居民問(wèn)卷結(jié)果顯示，有90%的家長(zhǎng)都為孩子的學(xué)前教育問(wèn)題擔(dān)憂，集中于教學(xué)資源匱乏、入學(xué)名額有限、入學(xué)費(fèi)用較高等問(wèn)題；雖然有75%以上的居民對(duì)PPP模式并不知情，但都對(duì)該項(xiàng)目的建設(shè)寄予較高期待?？h政府也希望借助PPP模式，通過(guò)向社會(huì)吸納資金的方式，在一定程度上緩解居民子女入學(xué)需求和辦學(xué)資源極度不平衡的矛盾。

（2）項(xiàng)目概況。2015年3月27日，嵐皋縣首個(gè)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目——縣城柑竹壩幼兒園項(xiàng)目（BOO合作模式）簽約成功。該項(xiàng)目總投資2000萬(wàn)元，安康市博新文化教育有限公司順利中標(biāo)，這一項(xiàng)目的簽訂標(biāo)志著社會(huì)資本進(jìn)入縣域公共領(lǐng)域，從而為社會(huì)有效投資拓展了更大發(fā)展空間，為企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)開辟了有效途徑。該項(xiàng)目計(jì)劃建園面積6600平方米，政府為企業(yè)免費(fèi)提供國(guó)有土地，建設(shè)用地列入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)營(yíng)模式采用BOO模式（即建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）。公共部門按照政策規(guī)定按同類公辦學(xué)校減免相關(guān)報(bào)建費(fèi)用，投資人按照一類幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為教師提供公租房宿舍，通過(guò)審核后政府一次性補(bǔ)助幼兒園建設(shè)資金200萬(wàn)元，同時(shí)按照國(guó)家現(xiàn)行政策對(duì)該民辦幼兒園進(jìn)行政策補(bǔ)助（學(xué)前一年免費(fèi)補(bǔ)助、貧困幼兒補(bǔ)助、民辦教育公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助）。據(jù)悉，該項(xiàng)目于2015年5月正式動(dòng)工，2016年9月竣工運(yùn)營(yíng)。但通過(guò)實(shí)地調(diào)研，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，因合作商對(duì)項(xiàng)目前景持悲觀態(tài)度，該項(xiàng)目被迫停工，模式應(yīng)用失敗。

（3）項(xiàng)目失敗原因分析。在對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行二次實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中，我們結(jié)合相關(guān)的訪談結(jié)果和資料調(diào)查，對(duì)縣城柑竹壩幼兒園項(xiàng)目失敗原因進(jìn)行了如下分析：一、缺少項(xiàng)目供給和成熟的管理者，財(cái)務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T在開發(fā)該項(xiàng)目之前并沒(méi)有進(jìn)行深入思考，選擇此模式的主要原因是為了響應(yīng)國(guó)家政策的號(hào)召?？h級(jí)教育主管部門在國(guó)家倡導(dǎo)下，吸引社會(huì)資本與政府合作，在縣級(jí)財(cái)力無(wú)法完全修建高辦學(xué)質(zhì)量幼兒園的情況下進(jìn)行融資共同創(chuàng)辦，以求提升教育質(zhì)量；但隨著教育政策及國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼力度的不斷加強(qiáng)，中標(biāo)方對(duì)該項(xiàng)目的預(yù)期盈利持悲觀態(tài)度，從而對(duì)當(dāng)?shù)卣男湃纬潭冉档停@成為該項(xiàng)目失敗的重要原因之一。二、給予企業(yè)的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)措施不足，企業(yè)難以發(fā)現(xiàn)盈利空間。嵐皋縣區(qū)發(fā)展落后，常住人口少，即使政府已經(jīng)同意給予土地購(gòu)買上的優(yōu)惠，但仍難以吸引企業(yè)進(jìn)行投資。三、缺乏有關(guān)部門及第三方的監(jiān)督。據(jù)悉，此項(xiàng)目本已成功簽約，企業(yè)撤資的行為屬于違約行為，按理應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償。但因?yàn)闆](méi)有有關(guān)部門及第三方的監(jiān)督，加之該投標(biāo)方屬于當(dāng)?shù)刂駹I(yíng)企業(yè)家，因此政府并未追究企業(yè)的責(zé)任。

3、對(duì)比國(guó)外基礎(chǔ)教育PPP應(yīng)用模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

（1）管理上，管辦分離。合作后學(xué)校引入民營(yíng)機(jī)制，由企業(yè)按協(xié)議內(nèi)容承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任和辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，自主管理，自負(fù)盈虧，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，獨(dú)立享受民事權(quán)利。政府給予政策支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，行使監(jiān)督和管理職能，政府與學(xué)校管辦分離，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得到充分保障，這是創(chuàng)設(shè)良好的基礎(chǔ)教育PPP模式環(huán)境的重要條件。

（2）建立質(zhì)量保證，完善法律監(jiān)管機(jī)制。建立獨(dú)立的質(zhì)量保證和監(jiān)管機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)和計(jì)劃結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于基礎(chǔ)教育 PPP 模式的成功實(shí)施。這將保證對(duì) PPP 計(jì)劃的效益進(jìn)行獨(dú)立、公平的評(píng)價(jià)。在嵐皋縣項(xiàng)目的失敗中，我們可以清楚的知道，PPP項(xiàng)目前期的協(xié)約必須有法律效應(yīng)，否則后期的工作是缺乏保障的，最終難以實(shí)現(xiàn)期初的實(shí)際目標(biāo)。

（3）合理選擇社會(huì)資本是關(guān)鍵。融資是 PPP 項(xiàng)目重要特征，社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信用評(píng)級(jí)是項(xiàng)目融資關(guān)鍵。[5]在對(duì)政府進(jìn)行訪談時(shí)了解到，幼兒園項(xiàng)目合作商違約主要是資金周轉(zhuǎn)失靈，難以有足夠的財(cái)力支持該項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。因此選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、信用評(píng)級(jí)高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的投資人作為社會(huì)資本方有利于項(xiàng)目融資、項(xiàng)目策劃和風(fēng)險(xiǎn)管控；這樣既可以爭(zhēng)取社會(huì)公眾利益的最大化，又能關(guān)注社會(huì)資本的建設(shè)營(yíng)運(yùn)能力，把項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降低，切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目落地。當(dāng)然，更重要的是，可以使得引進(jìn)的PPP模式更具中國(guó)特色，區(qū)域特色以及地方特色，從而提高PPP模式的利用效率和引入價(jià)值，尤其是在擴(kuò)大學(xué)前教育領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，PPP公私合營(yíng)辦學(xué)模式的重點(diǎn)是合營(yíng)，目的是合力，前提是合心，結(jié)果是共贏。實(shí)踐證明，成功的PPP公私合營(yíng)辦學(xué)模式需要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目遴選，整體規(guī)劃、公開競(jìng)標(biāo)，依法簽訂合約，同時(shí)相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管，確保項(xiàng)目成功實(shí)施。國(guó)內(nèi)外成功的PPP辦學(xué)融資項(xiàng)目對(duì)地方教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用，是創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制的先進(jìn)模式。因而希望嵐皋縣柑竹壩幼兒園項(xiàng)目的失敗教訓(xùn)能為中國(guó)PPP辦學(xué)融資模式在學(xué)前教育領(lǐng)域的改革和發(fā)展提供一些參考。

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【作者簡(jiǎn)介】

張 杰，女，陜西安康人，西北大學(xué)2014級(jí)公共管理學(xué)院檔案學(xué)專業(yè)本科生.

許碧涵，女，陜西西安人，西北大學(xué)2014級(jí)公共管理學(xué)院檔案學(xué)專業(yè)本科生.