中國特色社會主義參政黨黨內(nèi)民主建設(shè)的法治路徑

〔摘要〕在中國特色社會主義政黨體系中，參政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)，一方面是為了整體提升中國政黨體系的民主水平，因?yàn)樵趫?zhí)政黨的黨內(nèi)民主已經(jīng)達(dá)到較高水平的時(shí)候，參政黨的黨內(nèi)民主水平就成了一個(gè)決定性的影響因素。另一方面，參政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)，也是為了更加有效地與執(zhí)政黨進(jìn)行合作和政治協(xié)商。執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)已經(jīng)提升了其組織、制度及決策等的民主水平，這就要求參政黨也要在黨內(nèi)民主建設(shè)上達(dá)到相應(yīng)的水平，否則就會影響合作和協(xié)商的效率。參政黨黨內(nèi)民主建設(shè)要積極借鑒執(zhí)政黨黨內(nèi)民主建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，采取法治路徑，建立和健全黨內(nèi)法規(guī)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)參政黨黨內(nèi)民主建設(shè)，提升參政黨黨內(nèi)民主水平，整體性推進(jìn)中國政黨體系的民主化和法治化建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕中國特色社會主義；參政黨；黨內(nèi)民主建設(shè)；法治路徑

〔中圖分類號〕D665〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）04-0001-06

〔基金項(xiàng)目〕國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中國傳統(tǒng)的國家治理思想及其現(xiàn)代化研究”（15BZZ013）

〔作者簡介〕張師偉，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，陜西西安710063。

中國政黨政治的形成有自己特定的歷史路徑，經(jīng)歷了新民主主義革命時(shí)期的長期醞釀及社會主義建設(shè)與改革開放時(shí)期的漸進(jìn)發(fā)展，逐步形成了一套完全不同于西方的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度。〔1〕作為當(dāng)代中國的一項(xiàng)基本政治制度，黨際關(guān)系中的政黨地位及角色等不僅獲得了憲法層面的法律肯定，而且也在現(xiàn)實(shí)政治中展示了其完整的運(yùn)行邏輯及特定優(yōu)勢。作為中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的重要政治支撐，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，既充分展現(xiàn)了中國特色社會主義民主政治的風(fēng)貌，也積極促進(jìn)了社會的和諧發(fā)展。中國共產(chǎn)黨在政黨體系中居于核心地位，發(fā)揮著重要領(lǐng)導(dǎo)作用，這意味著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅在政黨體系的民主化和法治化方面具有極為重要的決定性作用，而且表明中國共產(chǎn)黨在推動和促進(jìn)參政黨的民主化和法治化方面具有不可替代的重要作用?！?〕隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的展開，以全面建成小康社會為目標(biāo)導(dǎo)引，以全面深化改革為重要抓手，以全面依法治國為基本手段，以全面從嚴(yán)治黨作為根本保障，這個(gè)邏輯關(guān)系從落實(shí)的角度來排列，就是從全面從嚴(yán)治黨到全面依法治國，再到全面深化改革，達(dá)到全面建成小康社會。實(shí)際上，在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國之間，還有一個(gè)政黨體系民主化及法治化內(nèi)容需要落實(shí)，而這個(gè)工作實(shí)際上可以包含在較為廣義的全面從嚴(yán)治黨中，即全面依法治國不僅要求建設(shè)一個(gè)民主法治的、干凈純潔的執(zhí)政黨，也需要建設(shè)民主法治的、干凈純潔的參政黨。

中國共產(chǎn)黨在《統(tǒng)戰(zhàn)條例》中對涉及多黨合作與政治協(xié)商的有關(guān)規(guī)定，不僅體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治要求，而且還提出了參政黨進(jìn)行黨內(nèi)民主建設(shè)的時(shí)代使命?！督y(tǒng)戰(zhàn)條例》是中國共產(chǎn)黨規(guī)范其統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要規(guī)章，其關(guān)于民主黨派進(jìn)行合作和協(xié)商的內(nèi)容則明顯涉及到政黨體系中共產(chǎn)黨方面的行為規(guī)范。這既是中國共產(chǎn)黨以較為發(fā)達(dá)的黨內(nèi)民主進(jìn)行黨建工作的產(chǎn)物，也是中國共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)工作法治化的重要舉措。作為多黨合作與政治協(xié)商主要方面的中國共產(chǎn)黨，她在黨內(nèi)民主及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面為多黨合作和政治協(xié)商所做的工作及提出的要求，當(dāng)然是針對中國共產(chǎn)黨的工作并要求中國共產(chǎn)黨首先予以貫徹和落實(shí)，同時(shí)也是間接地向作為多黨合作與政治協(xié)商相對人的參政黨提出了黨內(nèi)民主及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的要求。因?yàn)閰⒄h如果不能在黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面達(dá)到一定的水平，就不能充分發(fā)揮參政黨的參政作用，并最終會影響多黨合作和政治協(xié)商的深度、程度及效率。中國共產(chǎn)黨在黨際合作和政治協(xié)商上面向參政黨展示出來的民主化和法治化的工作內(nèi)容，客觀上要求參政黨也要通過黨的建設(shè)，在工作內(nèi)容、工作程序等方面，達(dá)到大致相同的程度和水平，唯有如此才有可能及時(shí)、充分和有效地進(jìn)行多黨合作與政治協(xié)商。

一、參政黨的黨建工作：中國特色社會主義民主的必要環(huán)節(jié)

中國特色社會主義民主孕育于新民主主義革命時(shí)期，初步成型于新民主主義向社會主義過渡時(shí)期，改革開放后，才在國內(nèi)外各種因素影響下逐步鞏固和日益發(fā)達(dá)起來。伴隨著對外開放的進(jìn)一步深入及全面深化改革的步步推進(jìn)，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要環(huán)節(jié)的中國特色社會主義民主也越來越面臨著一個(gè)進(jìn)一步完善和發(fā)展的緊迫問題。“新世紀(jì)新時(shí)代面臨很多社會問題，需要充分發(fā)揚(yáng)民主，發(fā)動群眾，攻堅(jiān)克難”。〔3〕在中國特色社會主義民主的完善和發(fā)展過程中，當(dāng)然要注重解決國家層面的民主制度及政治生態(tài)等宏觀性重要問題，并且要特別注意面向公眾培養(yǎng)其民主習(xí)慣和民主意識，但鑒于政黨在現(xiàn)代民主政治體系中的重要地位和作用，中國特色社會主義民主的完善和發(fā)展尤其要關(guān)注和著力于作為民主體系重要角色的各個(gè)政黨的積極建設(shè)，健全政黨民主制度，培養(yǎng)政黨民主習(xí)慣，提高政黨的民主能力，以堅(jiān)強(qiáng)有力且有效的黨內(nèi)民主建設(shè)，積極有效地帶動人民民主，整體性地提高中國特色社會主義民主的質(zhì)量，“從黨內(nèi)民主到社會民主是由理論與實(shí)踐證明了的中國特色社會主義民主政治發(fā)展的有效路徑之一”?！?〕民主的質(zhì)量一方面取決于制度體系的健全程度，現(xiàn)代民主的質(zhì)量在根本上取決于制度體系的健全程度，不僅制度體系不健全的民主在質(zhì)量上要遜色于制度體系健全的民主，而且制度體系健全程度的差異也在根本上決定著民主質(zhì)量；另一方面民主質(zhì)量也取決于民主體系中各個(gè)行為者的素質(zhì)與能力，在制度體系給定的情況下，行為者的素質(zhì)與能力就具有了決定性作用，中國特色社會主義參政黨作為主要的民主行為者，其素質(zhì)與能力，在很大程度上決定了中國特色社會主義民主的質(zhì)量。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是中國特色社會主義民主質(zhì)量的關(guān)鍵決定者，而各民主黨派作為參政黨，是中國特色社會主義民主質(zhì)量的重要決定者，兩者共同決定了在宏觀層面上的中國特色社會主義民主的政治質(zhì)量?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，隨著新中國的建立而出現(xiàn)，在改革開放的偉大實(shí)踐中不斷完善，符合我國的國情，彰顯了我國社會主義民主政治的巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生機(jī)與活力。”〔5〕值得注意的是，中國共產(chǎn)黨和參政黨都是在一定的民主的制度體系中來發(fā)揮決定性作用，在這種情況下，中國特色社會主義民主的宏觀制度可以忽略不計(jì)，而應(yīng)將關(guān)注的焦點(diǎn)集中在作為民主行為者的政黨的質(zhì)量上來。從民主行為者的角度來看，政黨的質(zhì)量不僅決定了政黨能否在民主體系中成功扮演角色和充分發(fā)揮作用，而且還決定著政黨在民主體系運(yùn)行過程中的社會利益及意志的承載量，更決定著發(fā)揮公共決策作用的民主體系能否有效地滿足社會的公共需求、及時(shí)有效地解決社會的公共難題。從政黨發(fā)揮作用角度看，它的質(zhì)量首先體現(xiàn)在制度體系的健全上，作為一個(gè)反映和代表社會利益和意志的政治組織，政黨的高質(zhì)量要求政黨要具有從基層、地方到中央各個(gè)級別的組織體系，而這個(gè)組織體系的外殼就是政黨組織的制度化建構(gòu)，政黨組織的制度化程度越高，政黨的組織制度越是完善、發(fā)達(dá)，它也就具有越高的質(zhì)量。其次，政黨的質(zhì)量還表現(xiàn)在黨內(nèi)民主方面，即高質(zhì)量的政黨一般都具有較高質(zhì)量的黨內(nèi)民主，不僅具有健全的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的程序性規(guī)定，而且還有普遍健全的權(quán)利、平等、自由意識及公平、正義的價(jià)值理念。再次，政黨的質(zhì)量還取決于它的活動及運(yùn)行是否有法規(guī)、章程等的充分保障，一個(gè)政黨只有確立了以法規(guī)、章程為基礎(chǔ)的內(nèi)部運(yùn)行的法治化，才能持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用，才能確保它的政治效價(jià)與社會價(jià)值。

中國特色社會主義民主體系中的政黨分為執(zhí)政黨與參政黨。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它的黨建水平直接決定了中國特色社會主義民主體系的水平及發(fā)展的方向與可能，中國特色社會主義民主體系的孕育與發(fā)展與中國共產(chǎn)黨的黨建工作成績與水平密不可分。伴隨著中國共產(chǎn)黨在黨建上突出黨內(nèi)民主及黨內(nèi)法治等工作，中國特色社會主義民主體系也逐步朝著法治化與民主化方向大步向前?！爱?dāng)代中國民主政治的發(fā)展，完全有可能走一條中國特色的內(nèi)源型發(fā)展道路，即以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨黨內(nèi)民主建設(shè)和社會民主建設(shè)的良性互動來推進(jìn)我國的政治民主化進(jìn)程?！薄?〕在中國特色社會主義民主體系進(jìn)一步發(fā)展及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，中國共產(chǎn)黨的黨建工作具有極其重要的決定性地位。但中國特色社會主義民主體系的進(jìn)一步發(fā)展與完善又不能忽略參政黨的重要作用，在某種程度上，參政黨能否在中國特色社會主義民主體系中積極存在、扮演合格的角色及發(fā)揮充分的作用，已經(jīng)成為中國特色社會主義民主體系能否順利實(shí)現(xiàn)法治化、并以法治化的民主體系來推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。因?yàn)橹袊厣鐣髁x民主體系的成型及成熟要求其獲得一種形態(tài)穩(wěn)定的法治化特征，而法治化特征恰恰要求民主體系的各個(gè)部分特別是作為其中重要行為主體的參政黨也獲得一種形態(tài)穩(wěn)定的存在，而形態(tài)穩(wěn)定的政黨則只有經(jīng)過充分、系統(tǒng)的黨建后才能獲得。所以參政黨的黨建工作不僅要服務(wù)于將自身建設(shè)成為一個(gè)形態(tài)穩(wěn)定、主體性突出的合格的民主行為體，而且要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過黨內(nèi)章程、規(guī)章等法治路徑建設(shè)，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)黨建工作，以滿足中國特色社會主義民主體系成型及成熟對參政黨的需求。參政黨黨建已經(jīng)成為中國特色社會主義民主體系進(jìn)一步發(fā)展、成型、成熟的一個(gè)必要環(huán)節(jié)?！爸袊鴧⒄h作為多黨合作制度的參與者和實(shí)踐者，是現(xiàn)代國家治理中重要的政治要素?！薄?〕

二、參政黨的黨內(nèi)民主：組織、選舉及決策、監(jiān)督的民主化

參政黨是中國特色社會主義民主體系中的重要行為主體，它能否承擔(dān)起中國特色社會主義民主體系賦予的法定職責(zé)，成功地扮演角色，充分地發(fā)揮作用，在整體性上關(guān)聯(lián)著中國特色社會主義民主體系能否通過法治路徑獲得一個(gè)穩(wěn)定的形態(tài)，并由成型而趨于成熟。中國特色社會主義民主體系的成型、成熟，不僅對參政黨政治質(zhì)量提出較高要求，而且還要求參政黨必須以健全的黨內(nèi)民主來確保政黨的政治質(zhì)量。從黨內(nèi)組織建設(shè)角度考慮，參政黨的政治質(zhì)量首先要擁有一個(gè)能夠扎根社會的組織體系，即參政黨要立足于一定的社會階層，以民主的方式發(fā)展成員，建構(gòu)黨的基層組織，不僅使黨的基層組織成為一個(gè)有特定需求及偏好的社會階層實(shí)現(xiàn)其利益、主張、偏好及觀點(diǎn)的政治平臺，更要著力于在基層組織中踐行和落實(shí)黨內(nèi)民主，使參政黨基層黨內(nèi)民主成為特定社會階層民主生活的重要組成部分?！安徽撌裁礃拥恼h，黨員和基層組織活動都是其自身發(fā)展的重要方面，它們是政黨政治功能得以實(shí)現(xiàn)的載體，是政黨存續(xù)的根基所在?！薄?〕這就要求參政黨黨內(nèi)民主建設(shè)首先要特別注重黨內(nèi)基層組織的民主建設(shè)，既要從形態(tài)上建立和健全基層組織民主生活的體系，更要注重對基層組織民主生活的常規(guī)化及制度化建設(shè)，積極促進(jìn)參政黨基層組織的民主化建設(shè)，提升黨的基層組織的民主化水平，以充分的民主建設(shè)確保黨的基層組織的政治活力。其次，參政黨黨內(nèi)民主在組織建設(shè)方面還表現(xiàn)為參政黨各級組織之間關(guān)系的民主化，確立各級組織發(fā)生政治及業(yè)務(wù)聯(lián)系的民主原則與程序，既要確保參政黨內(nèi)權(quán)力體系始終具有充分民主的黨內(nèi)民意基礎(chǔ)，也要確保黨內(nèi)民意能夠以民主的渠道影響黨的各級組織?！包h內(nèi)權(quán)力源自黨員授權(quán)，黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸符合黨內(nèi)權(quán)力的本質(zhì)屬性，……黨內(nèi)權(quán)力向黨員權(quán)利回歸的實(shí)質(zhì)是在實(shí)體和程序上保證黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行受制于黨員權(quán)利，服務(wù)于黨員權(quán)利；在實(shí)體和程序上保障廣大黨員充分發(fā)揮主體作用，充分行使民主權(quán)利?！薄?〕只有這樣，才能將參政黨與社會的特定需求持續(xù)穩(wěn)定地聯(lián)系起來，既確保了參政黨意志的社會來源，也提高了參政黨的政治質(zhì)量與政治效價(jià)。

參政黨黨內(nèi)民主除了要確保政黨與社會聯(lián)系的穩(wěn)定性、持久性及內(nèi)部關(guān)系的民主化之外，還要在日常運(yùn)作的內(nèi)容上充分體現(xiàn)民主，即政黨的黨內(nèi)民主不僅是一個(gè)完善的民主形式，還必須落實(shí)為一個(gè)承載和運(yùn)轉(zhuǎn)特定內(nèi)容的民主過程。因此，參政黨要著實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)民主就需要在政黨的運(yùn)作過程中來貫徹民主，將民主的原則與精神充分落實(shí)在參政黨的運(yùn)作機(jī)制與運(yùn)行過程中，特別是要優(yōu)先抓好選舉這個(gè)重要環(huán)節(jié)上的民主原則落實(shí)。參政黨同執(zhí)政黨一樣，都存在著內(nèi)部的權(quán)力系統(tǒng)，既用以聚集資源，以維系組織的生存，又控制著政黨意志的形成與表達(dá)，以發(fā)揮政黨作用。按照政黨組織的原理及慣例，黨內(nèi)權(quán)力產(chǎn)生及傳承并非世襲，也非委任，而是出自黨的成員的民主選舉，因而以充分民主的方式來選舉產(chǎn)生黨內(nèi)權(quán)力系統(tǒng)，就構(gòu)成了黨內(nèi)民主的重要環(huán)節(jié)。參政黨的各級組織都對應(yīng)著相應(yīng)的黨內(nèi)權(quán)力，而其中央組織則對應(yīng)著最高級別的黨內(nèi)權(quán)力。不論哪一級別的黨內(nèi)權(quán)力都是由擔(dān)任一定黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的個(gè)人來實(shí)際行使的，不論是首長制，還是委員會制，黨員只有擔(dān)任了一定的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)角色，才能實(shí)際獲得和運(yùn)轉(zhuǎn)黨內(nèi)權(quán)力。參政黨內(nèi)的權(quán)力體系從組織層面來看是健全的，但就權(quán)力產(chǎn)生的路徑來看，則明顯缺乏健全的民主選舉程序。黨內(nèi)權(quán)力不由民主選舉產(chǎn)生或選舉的民主性程序不夠健全有效，直接影響到參政黨的組織凝聚力與政治活力，并在一定程度上影響參政黨黨員的政黨認(rèn)同。①黨員對參政黨進(jìn)行政黨認(rèn)同路徑之一，就是通過民主選舉周期性地盤活、激發(fā)和增強(qiáng)黨派意識。參政黨黨內(nèi)民主建設(shè)的重點(diǎn)之一，就是建立和健全黨內(nèi)權(quán)力在交替過程中的民主選舉程序。

①參見柴寶勇《論中國的參政黨認(rèn)同：問題及對策——基于政黨認(rèn)同形成基礎(chǔ)的分析》，《探索》，2010年3期。

參政黨作為中國特色社會主義民主體系中的重要行為體，重要功能之一就是進(jìn)行意志的表達(dá)，其每個(gè)意志的表達(dá)實(shí)際上都是一個(gè)決策結(jié)果的展現(xiàn)。雖然參政黨的決策結(jié)果并不必然能落實(shí)為公共政策，但也不能否認(rèn)參政黨的決策對公共政策的內(nèi)容形成所具有的重要影響?！皡⒄h作為我國多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，既是多黨合作的直接參與者和實(shí)踐者，又是社會主義協(xié)商主體的重要組成部分，在協(xié)商民主實(shí)踐中發(fā)揮著巨大作用：在利益表達(dá)與社會整合中反映社情民意；在政策制定中建言獻(xiàn)策；在政策執(zhí)行中發(fā)揮民主監(jiān)督職能。”〔10〕參政黨的政治作用之一，就是把其所代表的社會利益、偏好、意志等集中起來，經(jīng)過加工形成黨內(nèi)決策與政黨意志，并最終影響公共政策中的利益分配及成本分?jǐn)偟取?shí)際上，參政黨每個(gè)意志的表達(dá)，都無不涉及其所代表的社會利益、偏好與意志，都影響著公共政策內(nèi)容所涉及的利益分配及成本分?jǐn)偟慕Y(jié)果。因此，參政黨每個(gè)意志的形成及其表達(dá)，實(shí)際上都是一個(gè)黨內(nèi)的公共決策行為，因此應(yīng)該以比較規(guī)范的程序性規(guī)則來約束，以規(guī)范的程序性規(guī)則來確保參政黨意志形成及表達(dá)過程的民主性。規(guī)范參政黨的民主，主要在于在關(guān)鍵性程序上落實(shí)民主的平等原則、自由原則及公平原則。一方面，較高程度的民主決策不僅要求黨內(nèi)民主能夠保障黨員能完全平等地享有利益、偏好和意志等的充分自由表達(dá)權(quán)，而且還要求黨內(nèi)民主能在程序上保證每個(gè)表達(dá)出來的利益、偏好和意志等，都能夠被平等地認(rèn)真對待；另一方面，民主決策的程度還取決于黨內(nèi)決策流程的合理性，即黨內(nèi)在進(jìn)行決策的時(shí)候要在程序上充分地尊重多數(shù)，既要將黨內(nèi)主流的看法、主張等以民主程序加工成參政黨在公共政策內(nèi)容形成中的意志，也要在形成參政黨關(guān)于公共政策內(nèi)容意志的過程中最大限度地容納黨內(nèi)不同意見。

任何政黨都難以避免黨內(nèi)權(quán)力在決策過程中的不當(dāng)使用，而只要政黨在實(shí)質(zhì)性地參與并影響著公共政策內(nèi)容的形成，其黨內(nèi)權(quán)力就存在被濫用的危險(xiǎn)，因而政黨在造成和行使黨內(nèi)權(quán)力的同時(shí)也就產(chǎn)生了以民主來落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的迫切需要。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主水平遠(yuǎn)高于參政黨，其中一個(gè)非常明顯的標(biāo)志就是黨內(nèi)的民主監(jiān)督系統(tǒng)比較健全，這一方面表現(xiàn)為普通黨員以黨員所享有的監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力，另一方面也表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨專門設(shè)置了用于黨內(nèi)監(jiān)督的紀(jì)律檢查委員會，從黨中央到黨的地方各級組織，但凡享有決策權(quán)的黨組織都設(shè)置了相應(yīng)的決策組織與監(jiān)督組織，決策組織是黨的各級委員會，而監(jiān)督組織則是各級紀(jì)檢委。民主黨派作為參政黨，在公共政策制定方面的影響力雖然不如中國共產(chǎn)黨，但其能夠有效影響公共政策的內(nèi)容構(gòu)成則不僅顯而易見，而且其影響力還在漸次遞增。因此參政黨的黨內(nèi)權(quán)力在決策的結(jié)果上是否體現(xiàn)了黨內(nèi)公意及是否存在決策權(quán)的公權(quán)私用等，也就成了一個(gè)不可不問的關(guān)鍵問題，而參政黨在黨內(nèi)監(jiān)督上則不僅還沒有一個(gè)有效的監(jiān)督組織體系，缺乏一個(gè)與黨內(nèi)決策權(quán)相對應(yīng)的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，從而不能以組織監(jiān)督形式來有效監(jiān)督、制約決策組織的權(quán)力濫用，而且參政黨的成員也沒有共產(chǎn)黨員在其組織中享有的監(jiān)督權(quán)利，不能以黨員的監(jiān)督來制約黨內(nèi)決策權(quán)的濫用?！懊裰魇菂⒄h的政治生命”〔11〕，參政黨的民主既意味著向決策者授權(quán)，也意味著對決策者限權(quán)，通過民主授權(quán)給決策者是為了實(shí)現(xiàn)黨所代表的利益、偏好和意志等，而以民主監(jiān)督對決策者限權(quán)則是防止和糾正決策者在決策過程中的權(quán)力濫用，兩者缺一不可。增強(qiáng)參政黨的民主性，既需要民主授權(quán)的民主決策，更需要監(jiān)督?jīng)Q策者的民主監(jiān)督。

三、參政黨的黨內(nèi)法規(guī)：民主觀念、制度、行為的法治路徑

在民主黨派成為參政黨以前的新民主主義革命時(shí)期，不僅缺乏黨內(nèi)民主建設(shè)的主體自覺性，也缺乏黨內(nèi)民主建設(shè)的理論、制度及經(jīng)驗(yàn)。在與中國共產(chǎn)黨一起協(xié)商建國并成為參政黨以后，則又主要依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，才在黨內(nèi)民主建設(shè)方面取得了一定的成績，并因此具備了成為參政黨的基本組織條件。參政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)也就不可避免地與中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主建設(shè)及其在政黨制度體系中的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容密切聯(lián)系起來?！霸诋?dāng)今中國執(zhí)政黨建設(shè)和參政黨建設(shè)互相促進(jìn)的過程中，共產(chǎn)黨除了加強(qiáng)自身建設(shè)外，還要肩負(fù)起對民主黨派建設(shè)的示范與引領(lǐng)作用，這是中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)重要政治責(zé)任。”〔12〕隨著中國特色社會主義的深入發(fā)展，中國共產(chǎn)黨在國家治理體系及政黨發(fā)揮作用方式的理論也越來越趨于成熟，中共十八大后提出的“四個(gè)全面”，反映了中國共產(chǎn)黨關(guān)于國家治理體系及政黨發(fā)揮作用的理論已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)更加成熟的新階段。在這個(gè)階段中，中國共產(chǎn)黨提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面依法治國及全面從嚴(yán)治黨，不僅提出國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化及體現(xiàn)全面依法治國的法治國家的要求，更因?yàn)閲覍用娴慕ㄔO(shè)要求而提出了對政黨建設(shè)的新要求，不僅對中國共產(chǎn)黨提出了全面從嚴(yán)治黨的新要求，而且也向參政黨提出了黨建內(nèi)容及目標(biāo)的新要求。中國共產(chǎn)黨的全面從嚴(yán)治黨，一方面是加強(qiáng)黨自身的素質(zhì)與能力建設(shè)，特別是加強(qiáng)拒腐防變及反腐的素質(zhì)與能力建設(shè)，另一方面也是自覺地適應(yīng)了全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的客觀需求，在黨建工作上落實(shí)法治思維，健全黨內(nèi)法規(guī)體系，充分發(fā)展黨內(nèi)民主，就是對這個(gè)客觀要求的貫徹。在中國共產(chǎn)黨的帶動、示范和領(lǐng)導(dǎo)下，參政黨也要在黨建上貫徹法治思維，并以法治思維來積極推動黨內(nèi)民主建設(shè)，以適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及全面依法治國的客觀要求。

參政黨黨內(nèi)民主落實(shí)法治思維，一方面當(dāng)然要觀照國家層面的相關(guān)立法，積極貫徹國家關(guān)于參政黨的有關(guān)法律法規(guī)，依法積極發(fā)展黨內(nèi)民主，激發(fā)政黨的活力，積極扮演政治角色，履行參政黨的職責(zé)。另一方面，參政黨關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)的法治思維，也要參照中國共產(chǎn)黨的經(jīng)驗(yàn)，積極進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以健全的黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)黨內(nèi)民主的積極發(fā)展，并以充分的黨內(nèi)民主確保參政黨的政治質(zhì)量及社會影響力，適應(yīng)國家治理體系和治理能力及全面依法治國情況下的政治新需求。參政黨的黨內(nèi)民主建設(shè)迫切需要確立起民主與法治相結(jié)合的健康法治觀，不僅強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主必須要表現(xiàn)為相應(yīng)的法治形式，缺乏法治形式保障的黨內(nèi)民主，或者陷入混亂無序的陷阱，或者淪落為民主的暴政；而且也要強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)所確保的黨內(nèi)法治也是以保障和促進(jìn)黨內(nèi)民主為基本內(nèi)容，缺乏民主內(nèi)容的法治形式，不僅會導(dǎo)致法治價(jià)值目標(biāo)的迷失，更可能造就黨內(nèi)民主的殺手。參政黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要確立民主的價(jià)值導(dǎo)向，不僅確保黨內(nèi)法規(guī)的建立和健全始終圍繞黨內(nèi)民主建設(shè)的需求，而且要確保以黨內(nèi)民主的成就及水平作為衡量黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要指標(biāo)。為此，參政黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就要在內(nèi)容上向黨員廣泛地進(jìn)行民主的觀念教育，普及民主知識，強(qiáng)化民主意識，提升民主素質(zhì)，培養(yǎng)和提高民主能力。只有通過有效的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，才能有效地在黨內(nèi)普及民主觀念，切實(shí)提高黨內(nèi)民主，在黨員中建立法治思維的四維結(jié)構(gòu)，迫切要求提高普通黨員的權(quán)利意識、程序意識、正義意識、契約意識等〔13〕，并因此而持續(xù)穩(wěn)步、長期有效地提升參政黨的政治質(zhì)量及參政水平。

參政黨高水平的黨內(nèi)民主除了要求黨員普遍具有充分民主觀念和較高民主素質(zhì)之外，還對民主的法治形式提出了較高要求，即民主的內(nèi)容、目標(biāo)及要求要表現(xiàn)為一套健全的程序建構(gòu)，這種程序建構(gòu)又必須具有根基于完善法治形式的確定性及公平正義性?！爸袊壳罢幱诂F(xiàn)代化的過程之中，就其法律和制度層面而言，重視程序正義具有非常重要的意義”，“程序正義是一種形式的正義，它要求法律和制度應(yīng)平等地對待所有公民，程序正義是一種規(guī)則性的正義，它要求人們服從并尊重法律和制度，程序正義是一種法治的正義，它強(qiáng)調(diào)正義在社會生活中是由法律規(guī)定的。”〔14〕比照國家法律對程序正義要求，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的程序正義就要在注重民主權(quán)利的法治保障之外，特別注重關(guān)于民主權(quán)利落實(shí)的程序建構(gòu)，不僅以健全的程序來保障黨內(nèi)民主所追求的黨員權(quán)利的真實(shí)、平等、廣泛、充分，而且也以公平程序的正義來保障黨員權(quán)利在遭遇侵犯時(shí)能得到及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)。如果在黨內(nèi)法規(guī)的程序上表現(xiàn)為權(quán)利救濟(jì)性程序不足或無效，無救濟(jì)即無權(quán)利，那么黨內(nèi)民主所追求和保障的黨員權(quán)利也就虛化為無。黨員權(quán)利虛化為無，一方面會導(dǎo)致黨員不能以民主的方式有效地參與到政黨的運(yùn)行過程中，從而導(dǎo)致政黨運(yùn)行在內(nèi)容上缺少了來自黨員所代表的廣泛社會性，并進(jìn)而威脅和破壞參政黨和社會利益的有機(jī)聯(lián)系；另一方面則會明顯影響黨員與參政黨的關(guān)系，按照無權(quán)利即無義務(wù)的民主行為邏輯，如果黨員的權(quán)利不能通過黨內(nèi)法規(guī)的程序而獲得保障，那么黨員對參政黨的價(jià)值認(rèn)同及政治認(rèn)同就會受到侵蝕，參政黨則因此而不能有效集中全黨的力量來參政議政，從而在根本上影響參政黨的政治質(zhì)量及社會影響力，并進(jìn)而影響政黨體系在社會主義民主政治中的質(zhì)量與效能，滋生不利于社會主義民主政治健康發(fā)展的不良影響。由上可知，參政黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要充分關(guān)注民主程序的制度性建構(gòu)，要以法治化思維健全黨內(nèi)民主的程序性制度，有效保障黨員權(quán)利，推動黨內(nèi)民主的順利發(fā)展，建設(shè)適應(yīng)社會主義民主新發(fā)展的高質(zhì)量的參政黨。

參政黨的政治質(zhì)量決定于黨內(nèi)民主的層次和水平，而黨內(nèi)民主的層次和水平則除了普及民主觀念和健全民主制度之外，還取決于參政黨及其黨員是否具有行為上的民主習(xí)慣，即只有讓黨內(nèi)法規(guī)確立的黨內(nèi)民主的法治邏輯，普遍內(nèi)化為參政黨與黨員習(xí)慣性的行動邏輯，才能真正落實(shí)黨內(nèi)民主建設(shè)的法治路徑，并最終落實(shí)黨內(nèi)民主的法治形態(tài)。沒有法治的民主是殘缺的民主〔15〕，只有獲得了法治形態(tài)的民主才是健全健康的民主。民主并不僅僅是一套自圓其說的觀念話語，雖然這種觀念話語的價(jià)值也絲毫不容懷疑，因?yàn)樽詧A其說的民主話語畢竟不僅是健康民主的一個(gè)必要條件，而且也是民主發(fā)展水平和層次的一個(gè)標(biāo)尺；民主也不僅是一套看上去很美的制度安排，雖然健全的制度也是健康民主的一個(gè)必要條件，而且制度的健全與否在某種程度上還根本決定著民主生活的質(zhì)量；民主更是一種獲得了穩(wěn)定法律形態(tài)的普遍常態(tài)化了的行為方式與行為習(xí)慣，這套法治化了的行為方式和行為習(xí)慣既是政黨的，也是個(gè)體的。但是民主通過法治成為組織及個(gè)人的行為方式與行為習(xí)慣，并不是一個(gè)自然而然的過程，而是必須要經(jīng)歷法治建設(shè)過程的自覺建構(gòu)與行為塑造，“人們在民主參與的實(shí)踐中，更容易培育起包括正義感在內(nèi)的各項(xiàng)公民心理品質(zhì)。”〔16〕這就要求參政黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要特別著意于進(jìn)行培育民主行為習(xí)慣的程序和規(guī)則建設(shè)，加強(qiáng)在意見表達(dá)、民主議事和決策表決等環(huán)節(jié)的程序化規(guī)則建設(shè)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)對行為規(guī)則與議事程序的規(guī)定，要使得參政黨各個(gè)層級的黨內(nèi)組織行為都遵守黨內(nèi)法規(guī)所確立的規(guī)則與程序，違反規(guī)則或程序不全，就不能進(jìn)行任何組織意義上的行為，如此，組織的行為就會被法治化思維的程序和規(guī)則約束，從而養(yǎng)成法治化的民主行為習(xí)慣；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)還要以法治思維建構(gòu)黨員在黨內(nèi)的行為規(guī)范，以嚴(yán)謹(jǐn)完整的民主規(guī)則，規(guī)范黨員的黨內(nèi)行為，使其行為的各個(gè)方面及各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循，從而不能不依照規(guī)章化的民主程序來行為，最終養(yǎng)成規(guī)范化民主化的行為習(xí)慣和行為方式，以法治思維來提高黨內(nèi)民主水平，建設(shè)高質(zhì)量的參政黨，提升中國特色社會主義政黨體系及中國特色社會主義民主的質(zhì)量與水平。

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（責(zé)任編輯：周中舉）