完善縣域農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的策略探析

李慧+張建國+彭謙俊

摘要：當(dāng)前，縣域農(nóng)村學(xué)前教育面臨財(cái)政投入不足、管理機(jī)制不健全、督導(dǎo)評估不到位等問題，這需要逐步完善縣域農(nóng)村學(xué)前教育管理機(jī)制，建立農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入體系，制訂農(nóng)村幼兒園督導(dǎo)評估指標(biāo)體系，確保政策法規(guī)的執(zhí)行效果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)前教育；管理體制

完善縣域農(nóng)村學(xué)前管理體制，實(shí)質(zhì)是加大縣級政府管理農(nóng)村學(xué)前教育的責(zé)任?？h級管理在地域上的便利性，有利于縣域內(nèi)學(xué)前教育的城鄉(xiāng)公平，提高經(jīng)費(fèi)的利用率，促成有限經(jīng)費(fèi)的合理流動(dòng)，特別是向弱勢群體（如向農(nóng)村兒童）傾斜，以維護(hù)縣域內(nèi)資源、財(cái)政投入的相對公平，確保縣域內(nèi)學(xué)前教育的均衡發(fā)展[1]。

為了深入了解湖南省農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，本課題以2014年湖南省89個(gè)縣人均GDP排名為基礎(chǔ)，綜合考慮縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域情況、學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀等，采用分層抽樣法，選擇在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平排名中處于上、中、下三個(gè)層次的6個(gè)縣作為樣本縣，訪談縣教育局學(xué)前教育相關(guān)負(fù)責(zé)人、縣財(cái)政局學(xué)前教育財(cái)政投入負(fù)責(zé)人等政府工作人員，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析。

一、當(dāng)前縣域農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的突出問題

縣域農(nóng)村學(xué)前教育在實(shí)踐過程中面臨著縣級財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足、管理制度跟不上、缺少正式管理隊(duì)伍等問題。這些問題的存在一定程度上制約了縣域?qū)W前教育的管理水平，阻礙了農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。

1.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入嚴(yán)重不足

縣域內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展，是以一定的財(cái)政投入為基礎(chǔ)對全縣學(xué)前教育統(tǒng)籌規(guī)劃。由于學(xué)前教育目前還不屬于義務(wù)教育范疇，國家和地方政府對農(nóng)村學(xué)前教育的投入不夠，特別是湖南省的一些農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)缺口相當(dāng)大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2013-2015年，樣本縣有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，連續(xù)2年財(cái)政投入均為0?？h域內(nèi)學(xué)前教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理，一是縣城所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入不合理，二是幼兒園軟件、硬件資源財(cái)政投入不合理。同時(shí)，民辦幼兒園是農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的主體，但是，縣域內(nèi)發(fā)展學(xué)前教育專項(xiàng)資金用于支持民辦幼兒園的金額非常有限，家長繳費(fèi)幾乎是農(nóng)村民辦幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的唯一來源。

2.農(nóng)村學(xué)前教育管理機(jī)制不健全

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，針對縣域內(nèi)的學(xué)前兒童教育工作，雖然各樣本縣都安排了學(xué)前教育發(fā)展管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)縣域內(nèi)學(xué)前兒童教育工作。但是，在實(shí)際工作中，縣學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)對縣教育局舉辦的幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園管理和指導(dǎo)較多。對于大多數(shù)農(nóng)村學(xué)前教育工作沒有專人管理，沒有專職教研隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組對學(xué)前教育少有過問，整個(gè)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)呈虛化管理狀態(tài)[2]，僅停留于了解幼兒園數(shù)量、有無辦園許可證等相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，對于幼兒教師資格審查、培訓(xùn)以及幼兒園的管理涉及很少。

3.農(nóng)村學(xué)前教育督導(dǎo)評估亟待加強(qiáng)

2012年9月9日，國務(wù)院令第624號(hào)發(fā)布了《國家教育督導(dǎo)條例》。2013年11月13日，湖南省印發(fā)了《湖南省縣級人民政府教育工作督導(dǎo)評估方案（2014年-2020年）》；2017年2月，湖南省人民政府教育督導(dǎo)室又發(fā)布了《湖南省縣級人民政府教育工作督導(dǎo)評估方案（2014年—2020年）（2016年修訂版）》，在此基礎(chǔ)上，各樣本縣根據(jù)本縣的實(shí)際情況，制定了評估細(xì)則，并組織實(shí)施。但是，受限于人力、物力、時(shí)間等因素，縣級評估多數(shù)時(shí)候主要通過文字材料、檔案資料進(jìn)行，實(shí)地督導(dǎo)評估相對較弱；對于督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的問題，由于涉及到多個(gè)部門，整改情況不理想。

二、縣域農(nóng)村學(xué)前教育管理體制問題的原因分析

作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)村學(xué)前教育，在國家實(shí)施第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的社會(huì)背景下，為何仍然存在諸多問題，其原因可從以下幾方面進(jìn)行分析。

1.政策設(shè)計(jì)本身存在漏洞

學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來，各級政府對于農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展給予了大力支持，也取得了一定成效。但是，在政策設(shè)計(jì)層面，還明顯存在以下問題：（1）上級政府重視程度不夠，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任模糊，考核責(zé)任不明確：學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃只是由政府發(fā)文，主體是模糊的“有關(guān)部門參與的學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度”，沒有明確第一責(zé)任人，沒有具體的考核指標(biāo)，在執(zhí)行效力與覆蓋面上明顯薄弱；（2）經(jīng)費(fèi)投入含糊：關(guān)于經(jīng)費(fèi)投入，通篇都是含糊的“適當(dāng)傾斜”、“一定比例”、“合理比例”、“明顯提高”，缺乏一定的操作性和執(zhí)行力。

2.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入不足

“巧婦難為無米之炊”，任何政策的執(zhí)行，都需要投入一定的人力、物力和財(cái)力。發(fā)展中國家在財(cái)政分權(quán)過程中面臨“垂直失衡”問題，即各級政府的支出責(zé)任與其相應(yīng)的收入來源不一致，各級政府的收入來源普遍不足。在有限的收入來源中，政府會(huì)對收入的分配進(jìn)行“理性選擇”，即把投入放到預(yù)期收益最高的地方，而對于學(xué)前教育這類“遲效”的事業(yè)，則會(huì)有選擇地進(jìn)行投入[3]，這就導(dǎo)致了農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入不足、結(jié)構(gòu)不合理。目前，農(nóng)村幼兒園基本依靠保教費(fèi)來維持幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、完善縣域農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的策略

發(fā)展縣域?qū)W前教育事業(yè)，特別是提高農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量，需要從體制上進(jìn)行改革。

1.完善縣域農(nóng)村學(xué)前教育管理機(jī)制

農(nóng)村學(xué)前教育縣級管理機(jī)制的完善，包括管理人員與管理制度兩個(gè)方面。政府要設(shè)立專門的農(nóng)村學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)和人員配備，建議各縣成立學(xué)前教育辦公室，全面協(xié)調(diào)有關(guān)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)政、人事、教研等工作，通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)公民辦幼兒園的指導(dǎo)，通過政策導(dǎo)向作用促進(jìn)民辦幼兒園規(guī)范發(fā)展。此外，政府要把各部門在規(guī)劃、投入、監(jiān)管等各方面的具體責(zé)任納入到年度或季度教育工作考核指標(biāo)中，從而有效地監(jiān)督政府責(zé)任落實(shí)情況[4]。

2.建立農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入體系

結(jié)合湖南省的實(shí)際情況，建議建立一個(gè)由生均教育經(jīng)費(fèi)制度、收費(fèi)制度、資助制度和鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助制度等組成的農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入體系。生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是測算政府財(cái)政投入規(guī)模的基本單位，應(yīng)建立一個(gè)適宜于我省大部分農(nóng)村地區(qū)的生均公用經(jīng)費(fèi)參照標(biāo)準(zhǔn)，使得國家和省財(cái)政對農(nóng)村學(xué)前教育投入有據(jù)可依。在現(xiàn)有資助制度的基礎(chǔ)上，建議政府進(jìn)一步將困難群眾子女入園資助對象擴(kuò)大為全體在園幼兒，對于特別困難的幼兒制定并實(shí)施學(xué)前教育免費(fèi)政策，所需經(jīng)費(fèi)在各級學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中列支。逐步擴(kuò)大學(xué)前教育事業(yè)編制教師數(shù)量；調(diào)動(dòng)非事業(yè)編制人員的積極性，增加教師的穩(wěn)定性。對于長期在農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作的教師，根據(jù)幼兒園所在地的偏遠(yuǎn)程度，給予一定的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助。

3.制定農(nóng)村幼兒園督導(dǎo)評估指標(biāo)體系

為切實(shí)提高湖南農(nóng)村學(xué)前教育的質(zhì)量，對農(nóng)村幼兒園教育質(zhì)量的監(jiān)管必不可缺。政府部門應(yīng)以縣為主體，制訂并落實(shí)農(nóng)村幼兒園評估指標(biāo)體系，該體系應(yīng)涵蓋合理的經(jīng)費(fèi)使用、必備的玩教具和設(shè)施、教師的數(shù)量和相應(yīng)的資質(zhì)、合理的課程編排、恰當(dāng)?shù)慕滩倪x用等內(nèi)容。對不符合相關(guān)條件和要求的幼兒園設(shè)立申請一律不予批準(zhǔn)。對于轄區(qū)內(nèi)的幼兒園，教育行政部門應(yīng)分片建立完整的檔案資料，定期派人員實(shí)地考察，加強(qiáng)對農(nóng)村幼兒園的指導(dǎo)，密切關(guān)注幼兒園的動(dòng)態(tài)。

參考文獻(xiàn)：

[1]嚴(yán)仲連，馬瑞青.完善“以縣為主”的農(nóng)村學(xué)前教育管理體系[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2015（28）.

[2]張銀愛，高麗芳. 發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的策略分析[J].教育理論與實(shí)踐，2014（35）.

[3]廖莉，袁愛玲.農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入的困境及其突破[J].教育發(fā)展研究，2015（6）.

[4]夏婧，龐麗娟.國際農(nóng)村學(xué)前教育普及與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].教育學(xué)報(bào)，2014（6）.

本文系2015年湖南省教育科學(xué)規(guī)劃重大委托課題“湖南省農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展研究”（編號(hào)：XJK015ZDWT002）、2016年湖南省社會(huì)科學(xué)成果評審委員會(huì)課題“城鄉(xiāng)流動(dòng)學(xué)前兒童心理健康現(xiàn)狀審思及教育策略研究”（編號(hào)：XSPYBZCO69）、2015年湖南省教育科學(xué)規(guī)劃課題“基于城鄉(xiāng)對比視角的幼兒分類能力發(fā)展特點(diǎn)及培養(yǎng)策略研究”（編號(hào)：XJK015QJC001）的部分成果。