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    對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾點認識

    2017-08-02 20:15:45李愛民歐陽慧
    中國經(jīng)貿(mào)導刊 2017年18期
    關鍵詞:城鎮(zhèn)化水平發(fā)展

    李愛民+歐陽慧

    城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路、是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎和促進社會全面進步的必然要求,走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策部署。當前我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期,科學看待當前我國的城鎮(zhèn)化水平和正確認識我國城鎮(zhèn)化的規(guī)劃目標,對于研判我國未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。

    一、科學看待當前我國的城鎮(zhèn)化水平

    (一)從統(tǒng)計口徑看,當前的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)基本能反映我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實水平

    “十二五”時期,我國城鎮(zhèn)人口占總人口的比重超過50%,總體上開始進入現(xiàn)代城市型社會的發(fā)展時期。2016年,全國常住城鎮(zhèn)人口為7.93億人,城鎮(zhèn)化率達到57.35%。自2000年以來,我國對常住城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑進行了修正:(1)采取了屬地統(tǒng)計方法,基本擺脫了計劃經(jīng)濟中關于戶籍管理體制對城鄉(xiāng)人口劃分的束縛。(2)城鎮(zhèn)人口指常住在城鎮(zhèn)區(qū)域半年以上的人口。其中城鎮(zhèn)區(qū)域指在設區(qū)的市規(guī)定了人口密度在1500人/平方公里及以上的市區(qū)為區(qū)轄全部行政區(qū)域,不足1500人/平方公里的市區(qū)為市轄區(qū)人民政府駐地和區(qū)轄街道辦事處地域;另外,政府駐地區(qū)域或政府駐地區(qū)域城區(qū)建設延伸地用政府所在地及建成區(qū)來衡量,從而保證了城鎮(zhèn)區(qū)域的事實性和功能性,也在一定程度上削弱了區(qū)劃變動對人口城鎮(zhèn)化的劇烈影響。(3)區(qū)域的劃分起點為居委會或村委會一級,在起報單位上是相當精確,能更好地區(qū)分城鄉(xiāng)區(qū)域人口。自城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑修正以來,許多業(yè)內(nèi)權威專家發(fā)表論文從不同角度論證了當前的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)基本能反映我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實水平。

    我國城鎮(zhèn)化增長速度在“十二五”時期開始放緩,城鎮(zhèn)化率的年均提高幅度比“十一五”期間低0.16個百分點,我國已逐漸進入城鎮(zhèn)化的中后期發(fā)展階段。目前有的學者和機構提出我國城鎮(zhèn)化率被高估,基本都是從戶籍人口城鎮(zhèn)化率的角度,從享有城市公共服務的水平出發(fā)論述的。但對常住城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計更符合城鎮(zhèn)化水平的客觀實際,與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系更加緊密。我國城鎮(zhèn)化速度的變化情況也充分符合城鎮(zhèn)化進程的一般規(guī)律,即符合諾瑟姆曲線(見圖1)。

    (二)當前我國城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)基本與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致

    城鎮(zhèn)化水平的高低和發(fā)展速度的快慢,最終要取決于經(jīng)濟社會的發(fā)展。錢納里曾經(jīng)對經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化水平數(shù)據(jù)進行過對比分析,顯示在一定的人均國民生產(chǎn)總值水平上,有一定的生產(chǎn)結構、勞動力配置結構和城市化水平相對應。城市化水平如果脫離經(jīng)濟發(fā)展水平就會出現(xiàn)失衡,甚至產(chǎn)生畸高或畸低的現(xiàn)象。表1和圖2可以對部分國家和地區(qū)人均GDP和城市化水平進行對照,澳大利亞、加拿大、美國、歐盟、日本的經(jīng)濟發(fā)展水平與城市化水平都較高,呈現(xiàn)相互促進的關系;巴西、墨西哥、俄羅斯則處于反向對應關系,較低的經(jīng)濟發(fā)展水平不能對較高的城市化率形成有效支撐,從而導致諸如貧民窟等城市問題的產(chǎn)生。目前,中國處于城鎮(zhèn)化水平與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平契合較好的階段,城鎮(zhèn)化水平伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展還有較大的提升空間。

    二、“十三五”規(guī)劃設定的城鎮(zhèn)化目標能否實現(xiàn)取決于農(nóng)民工落戶進度

    “十三五”規(guī)劃綱要提出到2020年實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標,戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距進一步縮小,努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

    2016年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%,為達到2020年60%的目標,需年均增長0.67個百分點,即年均新增925萬人。新增常住城鎮(zhèn)人口的來源包括城鎮(zhèn)自然增長人口、農(nóng)村轉移人口和由行政區(qū)域調整造成的城鎮(zhèn)人口增長三部分。其中,城鎮(zhèn)自然增長人口較為穩(wěn)定,近年來保持在300—400萬人左右。而在新增進城農(nóng)民工人數(shù)持續(xù)下降、新增農(nóng)村籍高校新生增幅有限的情況下,維持城鎮(zhèn)化率以每年0.67%的速度增長的貢獻力量主要來源于農(nóng)民工隨遷家屬和行政區(qū)域的調整,而后者更多地是由行政力量主導的農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”,且可持續(xù)性不強,不應成為城鎮(zhèn)化水平提升的主要貢獻力量。因此,在新增農(nóng)民工數(shù)量的快速下降甚至負增長的情況下,要實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化率達到60%、2030年城鎮(zhèn)化率達到70%的目標,只有依靠推進農(nóng)民工進城落戶帶動其家屬的城鎮(zhèn)化,使城鎮(zhèn)化水平持續(xù)快速提升獲得新的動力。可見,農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶能否順利推進是決定2020年我國城鎮(zhèn)化目標是否實現(xiàn)的關鍵。

    三、2020年我國城鎮(zhèn)化率達到規(guī)劃預期目標意義重大

    到“十三五”末期(即2020年)我國城鎮(zhèn)化率達到60%是黨中央、國務院科學研判我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際確定的重大戰(zhàn)略目標,對我國經(jīng)濟社會戰(zhàn)略性轉型、保持經(jīng)濟中高速增長意義重大,同時也將為實現(xiàn)第二個百年目標奠定堅實基礎。

    (一)有利于我國經(jīng)濟保持中高速增長

    當前,我國面臨著較為嚴峻的外部環(huán)境,國際金融危機深層影響依然存在,全球經(jīng)濟貿(mào)易增長乏力,保護主義有所抬頭,貿(mào)易摩擦不斷,外部環(huán)境不確定不穩(wěn)定因素增多,使外需在不斷衰減,擴大內(nèi)需成為我國經(jīng)濟保持中高速增長的重要方向。眾所周知,城鎮(zhèn)化是我國最大的內(nèi)需潛力所在。城鎮(zhèn)化的順利推進可以有效拓展內(nèi)需,進一步釋放我國消費潛力,也會帶來基礎設施、公共服務等領域的巨大投資需求,為經(jīng)濟保持中高速增長提供持續(xù)動力。

    (二)有助于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式

    我國正在從農(nóng)村社會為主向城市社會為主轉換,城鎮(zhèn)化的速度將從多個方面影響我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。一方面,將推動人們生活方式改變,帶動消費需求從“吃穿用”轉變到“住行學”,推動消費結構和消費方式升級;另一方面,將帶來人力資本和信息知識聚集,促進市場競爭、技術創(chuàng)新和改善管理,有利于提高資源集約利用,降低工業(yè)排放,實現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展;此外,城鎮(zhèn)化的一定規(guī)模效應將大幅度減少資源消耗,有利于對污染進行集中治理,促進兩型社會建設。

    (三)如果達不到規(guī)劃目標,將影響我國現(xiàn)代化進程

    城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路,我國的現(xiàn)代化不僅是城市的現(xiàn)代化,還包括農(nóng)村的現(xiàn)代化。只有城鎮(zhèn)化率達到一定的程度,農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉移,才能更有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化,進而提高農(nóng)村的現(xiàn)代化水平。城鎮(zhèn)率如期達到預定目標,顯著提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力,進一步增強以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的能力,帶動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展,從而實現(xiàn)我國城市與農(nóng)村整體的現(xiàn)代化。

    與此同時,城鎮(zhèn)化率達到一定水平,意味著更多農(nóng)業(yè)轉移人口進入城市,不可避免地也會帶來嚴峻挑戰(zhàn):城市貧民逐漸增加、交通擁堵日益嚴重、環(huán)境污染面臨較大壓力、城鎮(zhèn)化質量存在較大隱憂等。但這些是在城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題,也必將在發(fā)展中得以解決,通過進一步加強城市規(guī)劃和管理,提高城市治理的系統(tǒng)性、協(xié)調性、綜合性,將使這些問題得到有效緩解。

    四、未來一段時間我國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵舉措建議

    (一)堅持以提升城鎮(zhèn)化質量為基本導向

    當前,城鎮(zhèn)化進入到以提升質量為主的轉型發(fā)展階段,未來一段時間我國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅持以提升城鎮(zhèn)化質量為基本導向,更加注重以人為本的發(fā)展理念,推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程,加快實現(xiàn)基本公共服務均等化;更加注重城市發(fā)展的系統(tǒng)性,注重城市規(guī)劃、建設、管理三個環(huán)節(jié),改變粗放式發(fā)展模式;更加注重綜合性和協(xié)調性,綜合考慮城市“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間,重視城鎮(zhèn)化與人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境相協(xié)調,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

    (二)堅定不移地推動農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)

    推動農(nóng)民工落戶是當前基本公共服務均等化尚未實現(xiàn)情況下的國家戰(zhàn)略選擇,也是有意愿有條件農(nóng)民工的切實期盼。要以尊重意愿、積極穩(wěn)妥為原則,重點推進長期進城、舉家遷徙和新生代農(nóng)民工等有條件的人群落戶城鎮(zhèn),切實降低城市落戶門檻,消除“彈簧門”、“隱形門”、“暗門檻”等落戶壁壘,實施分區(qū)域分群體的差別化落戶政策,盡可能讓更多有條件的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)。

    (三)加大新型城鎮(zhèn)化體制機制的改革攻堅

    未來一段時期內(nèi),切實加強新型城鎮(zhèn)化的三大關鍵性制度改革攻堅。一是成本分擔機制上,進一步明確中央地方責任,加快形成因地的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。二是建立完善特大鎮(zhèn)設市通道,形成與鎮(zhèn)發(fā)展實際相適應的行政管理制度。三是推進農(nóng)村土地制度改革,探索農(nóng)民承包地、宅基地市場化退出機制,試點承包地的經(jīng)營權向金融機制抵押融資,審慎推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓,引導與規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性和建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同價同權,加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉和增值收益分配制度。

    (作者單位:國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院)

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