農(nóng)村水污染治理應(yīng)用公私合作制的障礙及其突破
——一項對污水處理企業(yè)的調(diào)查研究

□ 喬曉楠 鄭瀚博 何君婷

農(nóng)村水污染治理應(yīng)用公私合作制的障礙及其突破
——一項對污水處理企業(yè)的調(diào)查研究

□ 喬曉楠 鄭瀚博 何君婷

“十二五”期間中國的水污染治理呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距日益加劇的現(xiàn)象，同時在城市中廣泛應(yīng)用并發(fā)揮了巨大作用的公私合作制(PPP)卻無法復(fù)制到農(nóng)村。針對上述問題，本文基于對污水處理企業(yè)的調(diào)研，借鑒不完全契約理論的框架，運用制度分析的方法，研究指出農(nóng)村水污染治理責(zé)任主體的模糊、政府支付承諾缺失、保障公私合作制應(yīng)用的制度體系缺漏是導(dǎo)致污水處理企業(yè)不愿在農(nóng)村進行專用性環(huán)保資產(chǎn)投資的原因。通過厘清各級政府之間的治污責(zé)任、構(gòu)筑包含政府采購在內(nèi)的合同環(huán)境服務(wù)制度體系以及強化環(huán)保服務(wù)需求側(cè)的運營補貼等政策措施，可以促進農(nóng)村水環(huán)境治理中公私合作制的應(yīng)用，同時解決資金與效率問題，推動農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。

農(nóng)村水污染治理 公私合作制 制度分析

一、問題的提出

水污染治理是中國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。經(jīng)過十二五期間的努力，化學(xué)需氧量(COD)排放總量在2015年末為2223.5萬噸，比2010年下降了12.9%*數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境狀況公報2015》。。截至2015年末，全國污水處理能力已接近2億噸/日，較十一五末上升了42%，污水處理率達到了90%以上，較十一五末提高了23%。然而，成績的背后卻存在著城鄉(xiāng)差距日益加劇的隱憂。在城市水污染治理快速發(fā)展的同時，農(nóng)村的環(huán)境問題卻隨之顯現(xiàn)。截至2015年末，城市(含縣城)的污水能力為17027萬噸/日，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理能力僅為2064萬噸/日，二者占比分別為90.2%和9.8%。全國僅有22%的行政村對生活污水進行了處理，而大部分村子則直接排放污水*數(shù)據(jù)來源于《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》。。由此可見，農(nóng)村的水污染治理已經(jīng)成為未來生態(tài)建設(shè)的重點與難點。

回顧中國水污染治理的經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)通過市場化改革，引入公私合作制發(fā)揮了巨大的作用。所謂的公私合作制(Public Private Partnerships，簡稱PPP)指公共部門和非公共部門建立合作關(guān)系，讓非公共部門所掌握的各種資源參與提供公共物品與服務(wù)，從而高效地實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為非公共部門帶來收益的一種制度安排。具體來看，PPP可以包括外包、特許經(jīng)營和私有化三大類(具體分類參見附錄)。

截至2015年末，全國已經(jīng)運營的6974座污水處理廠中，引入PPP進行市場化運作的項目已達到1351座，財政部全國PPP項目庫已收錄入庫項目達11260個。其中，BOT項目最多，占比達54%；TOT、BOO和BT項目占比分別為26%、2%和1%*數(shù)據(jù)來源于E20研究院：《中國水務(wù)行業(yè)市場分析報告2016》，內(nèi)部研究報告，2016年7月，第119頁。。這充分反映了PPP對于城市污水處理事業(yè)發(fā)展的貢獻。然而，遺憾的是雖然賈康和孫潔[1]、賈敬全[2]等很多學(xué)者呼吁通過PPP來提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，但是污水處理企業(yè)依然較少投資農(nóng)村項目。截至2015年末，以中國污水處理行業(yè)中市場占有率排名前4位的企業(yè)為例，其累計控制的污水處理能力達到4007萬噸/日，約占到全國總污水處理能力的1/5，可是其中農(nóng)村項目的比例卻不及1%*數(shù)據(jù)來源同前，第74頁。。

從PPP中“公”的一方來看，中央政府鼓勵民間資本介入農(nóng)村水污染治理。2014年發(fā)布的國務(wù)院60號與43號、財政部76號等多個文件均鼓勵社會資本與政府合作，參與環(huán)境治理與生態(tài)保護。同時，相關(guān)方面的政策在2015年4月財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》和同期出臺的《水污染防治行動計劃》中也有體現(xiàn)。中國環(huán)境公報顯示，2015年中央財政安排農(nóng)村節(jié)能減排資金60億元支持各省(區(qū)、市)開展農(nóng)村環(huán)境連片整治，重點整治南水北調(diào)水源地及輸水沿線、其他重要飲用水水源地周邊的村莊，重點治理生活污水、生活垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染，保障飲用水水質(zhì)安全。大力推動農(nóng)村污水垃圾PPP模式，政府購買服務(wù)，企業(yè)建設(shè)運營一體化，強化國家政策性銀行信貸支持。地方政府面臨日趨嚴苛的環(huán)保壓力，無疑也希望農(nóng)村水污染治理問題能夠得到更好解決。那么，在實際運作中到底存在哪些障礙，制約非公共部門即專業(yè)化的污水處理企業(yè)，參與投資農(nóng)村的污水處理項目呢？如何進行改革才能將在城市中取得過成功經(jīng)驗的PPP模式復(fù)制到農(nóng)村呢？為了回答上述問題，在對某大型污水處理企業(yè)進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文嘗試找到問題的癥結(jié)，提出建議。

二、文獻評述

由于公共部門在公用事業(yè)領(lǐng)域通常面臨專業(yè)管理能力不足、運營效率低下、資金匱乏等問題，PPP作為各國政府謀求改革的一種途徑，已經(jīng)成為近30年來被廣泛采用的一種制度。PPP通過契約來建立“公”與“私”合作的基礎(chǔ)。賴丹馨和費方域[3]認為因為項目合作關(guān)系比較長，一般為15至30年，所以PPP具有長期契約的屬性。在如此長的時期內(nèi)，經(jīng)濟環(huán)境可能發(fā)生變化，這使得履約過程中充滿了不確定性。不確定性的存在促使締約活動變得異常復(fù)雜，由于締約雙方都不具備完全的理性能力，所以最終達成的契約必然“不完全”。

Willianmson[4]指出基于不完全契約，買方會在事后對已經(jīng)投入了專用性資產(chǎn)的賣方進行“敲竹杠”(hold up)。Klein et al.[5]將資產(chǎn)專用性具體化為一種可以量化的價值流，提出“專用性的可占用準(zhǔn)租金”(appropriable specialized quasi-rents)。對于交易者，專用性投資完成以后，準(zhǔn)租金就出現(xiàn)了，專用性投資越多，準(zhǔn)租金也就越大。準(zhǔn)租金可以由一項資產(chǎn)的最優(yōu)使用者與次優(yōu)使用者使用該資產(chǎn)時所產(chǎn)生的價值差來決定。Grossman and Hart[6]以及Hart and Moore[7]將上述問題進行模型化處理(之后被稱為GHM框架)，并指出從事前到事后使得再談判中締約各方的議價能力發(fā)生了變化，且成為不完全契約導(dǎo)致專用性資產(chǎn)投資不足的根本原因。對于PPP，政府往往將公共服務(wù)的建設(shè)、運營、投融資責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)，而諸如污水處理這樣的公共服務(wù)又具有自然壟斷的性質(zhì)，所以企業(yè)的投資也具有專用性的特點。因此，不完全契約理論(incomplete contracting theory)將適用于PPP的研究。

Hart，Shleifer and Vishny[8]開創(chuàng)性地將不完全契約理論應(yīng)用于公私合作研究之中，自此伴隨著PPP的推廣，出現(xiàn)了一批該領(lǐng)域的文獻。其中，Besley and Ghatak[9]、Francesconi and Muthoo[10]對純公共物品和準(zhǔn)公共物品供給進行了研究；Hart[11]、Bennett and Iossa[12]、Martimort and Pouyet[13]對激勵有效進行了研究；Bettignies and Ross[14]對融資進行了研究。這些文獻為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但是顯然還無法直接為中國農(nóng)村水污染治理應(yīng)用PPP提出有針對性的建議，因此還需要結(jié)合中國的實際情況進行分析。

此外，國內(nèi)學(xué)者認為中國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的供給還嚴重不足，單獨依靠農(nóng)民或政府都不能解決問題，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、收益范圍的區(qū)域性和有限性、使用上的相對低效性以及較弱的可經(jīng)營性等特點，因此突顯了以PPP為農(nóng)村提供公共服務(wù)的必要性。另一方面，PPP有利于避免政府出現(xiàn)“重建設(shè)，輕管理”的現(xiàn)象，能夠有效提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運行的效率，因此PPP已成為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)運營中的一種重要制度安排。賈康和孫潔[15]、賈敬全[2]認為政府應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)，合理選擇PPP模式，亓霞[16]認為政府同時應(yīng)進行有效的風(fēng)險管理與分攤，賈康等[17]認為要利用政府、企業(yè)、專門機構(gòu)三方的優(yōu)勢，建立全方位司法保障體系。以上研究重點說明了農(nóng)村公共服務(wù)的提供應(yīng)用PPP的意義，但是對于制約PPP的各種障礙卻仍缺乏實證分析。本文將采用實地調(diào)研與理論分析相結(jié)合的方法，嘗試推進上述領(lǐng)域的研究。

三、案例描述

(一)調(diào)研方法

為了準(zhǔn)確把握企業(yè)對于農(nóng)村污水處理PPP項目的態(tài)度，本文采取對一家企業(yè)相關(guān)人員進行深度訪談的方式開展調(diào)研，而放棄了對多家企業(yè)發(fā)放問卷的調(diào)研方式。采取這樣的調(diào)研方法，無疑對調(diào)研對象的典型性與代表性提出了更高的要求。

本文確定的調(diào)研對象YC*根據(jù)要求，本文中隱去企業(yè)名稱以及其投資項目的名稱。是一家以污水處理廠的設(shè)計、建設(shè)、運營為主營業(yè)務(wù)，同時涉及再生水制售、自來水生產(chǎn)、污泥處置、固廢處理、新能源及環(huán)?？萍嫉葮I(yè)務(wù)領(lǐng)域，旗下?lián)碛?0家控股子公司的跨區(qū)域大型上市公司。YC的典型性與代表性體現(xiàn)在以下四個方面：第一，截至2015年末，該企業(yè)總資產(chǎn)超過100億元，權(quán)益污水處理能力為485萬噸/日，市場占有率達到2.6%，位列行業(yè)第5位。并且，承擔(dān)過多項國家重大污水處理技術(shù)與政策方面的研究課題，并主持制定過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是國內(nèi)污水處理產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍者之一。第二，YC在貴州、安徽、陜西、江蘇、山東、湖北、浙江、天津、云南、河北、新疆等地擁有污水處理項目，而其市場開發(fā)區(qū)域遍及全國，因此對整體市場非常熟悉，了解地方政府對于農(nóng)村環(huán)保的態(tài)度。第三，YC連續(xù)12年獲得“中國水業(yè)十大影響力企業(yè)”的稱號，是“中華全國工商業(yè)聯(lián)合會環(huán)境服務(wù)業(yè)商會”的副會長單位，為密切行業(yè)聯(lián)系做出了大量工作，熟知行業(yè)中其他企業(yè)的情況。第四，YC雖然以城市污水處理項目作為市場重點，但也曾投資過鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目，因此可以比較城市與農(nóng)村PPP項目的差異。

研究團隊對YC的總經(jīng)理、4名副總經(jīng)理、主管投資與市場開發(fā)的3名工作人員以及2位控股子公司的經(jīng)理分別進行了深度訪談。以下內(nèi)容均根據(jù)訪談記錄整理。

(二)PPP中污水處理企業(yè)的盈利模式

城市污水處理涉及到民眾、地方政府以及污水處理企業(yè)三個主體，其彼此之間關(guān)系如圖所示。民眾是水環(huán)境質(zhì)量改善的受益者，同時也是污水的排放者(既包括民眾排放的生活污水，也包括民眾所就業(yè)企業(yè)排放的生產(chǎn)污水)?；凇罢l污染誰付費”的原則，民眾需要繳納污水處理費。污水處理服務(wù)具有公共物品的特征，因此由地方政府主導(dǎo)提供。于是，地方政府會向轄區(qū)內(nèi)的民眾收取費用，并負責(zé)改善環(huán)境質(zhì)量。需要注意的是，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，并不意味著要由政府親自去提供環(huán)境保護服務(wù)。政府可以對環(huán)保項目公開招標(biāo)，利用市場化的競爭機制，尋找到能力最優(yōu)的環(huán)保企業(yè)，授予其特許經(jīng)營權(quán)，進而由企業(yè)提供專業(yè)化的環(huán)保服務(wù)。

基于特許經(jīng)營權(quán)，污水處理企業(yè)可以在一定期限內(nèi)從事污水處理設(shè)施的建設(shè)與運營，提供污水處理服務(wù)，并按照污水處理量與約定的處理單價，向政府收取污水處理服務(wù)費。顯然，污水處理服務(wù)單價越高，企業(yè)的利潤就越高。

圖 城市污水處理中的三方主體及其關(guān)系

在上述關(guān)系中，地方政府為了實現(xiàn)融資，可以采取BOT等模式。這意味著污水處理企業(yè)替代地方政府墊付污水處理設(shè)施工程建設(shè)所需要的全部或部分資金，而地方政府只需要在特許經(jīng)營期內(nèi)，進行分期付款。該模式會降低地方政府短期的資金壓力，但卻增加了企業(yè)初期專用性資產(chǎn)投資的要求。

(三)影響污水處理企業(yè)投資決策的因素

1.對地方政府的判斷

地方政府是污水處理企業(yè)的服務(wù)對象與付費方，將直接影響企業(yè)的投資收益。通常對地方政府的判斷包括三個方面：第一是客觀支付能力，這取決于地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與財政收入；第二是對環(huán)保的重視程度，一般通過當(dāng)?shù)氐墓┡潘?guī)劃是否完善以及深入地接觸來進行判斷。第三是企業(yè)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，良好的政府關(guān)系對于企業(yè)經(jīng)營至關(guān)重要。例如，避免拖欠企業(yè)的污水處理服務(wù)費，保證資金運轉(zhuǎn)正常。

2.特定項目的投資收益

以BOT項目為例，在明確技術(shù)工藝以及商務(wù)約定各種項目邊界條件的前提下，參與投標(biāo)的企業(yè)會報出一個服務(wù)價格。地方政府綜合考慮，選擇報價較低的企業(yè)中標(biāo)*也可以采用競爭性談判選擇企業(yè)。。企業(yè)的報價也反映了其綜合競爭能力與對收益水平的要求。企業(yè)測算服務(wù)價格的前提是明確項目的邊界條件，參見表1。

表1 污水處理項目的邊界條件

此后企業(yè)會按照公式(1)測算。其中，NPV為項目在整個特許經(jīng)營期的現(xiàn)金流折現(xiàn)值，n為特許經(jīng)營期年限，CFt為企業(yè)預(yù)計第t年的凈現(xiàn)金流，IRR為企業(yè)的內(nèi)部收益率。由于CFt的計算需要明確服務(wù)價格，因此企業(yè)會在給定成本與收益要求的基礎(chǔ)上，測算出一個能夠使得NPV最接近為0的價格作為報價。

(1)

顯然IRR會影響企業(yè)報價，而市場結(jié)構(gòu)又將影響企業(yè)的IRR設(shè)定。目前中國污水處理市場競爭程度較高，以污水處理能力計算的市場占有率CR4為19.3%，遠沒有達到發(fā)達國家完全壟斷或寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)，因此并不存在超額壟斷利潤，甚至有些企業(yè)基于戰(zhàn)略考慮會以低價投標(biāo)。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目的案例

YC于2010年在DS省投資了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目。該項目為縣級市DW下兩個鎮(zhèn)的污水處理BOT項目，其中D鎮(zhèn)和G鎮(zhèn)的出水分別達到一級A和一級B標(biāo)準(zhǔn)，處理能力一期為0.5萬噸/日，遠期為1萬噸/日，特許經(jīng)營期設(shè)定為25年。

YC之所以投資該項目主要基于三個方面的考慮。第一，D鎮(zhèn)和G鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，2009年地區(qū)生產(chǎn)總值分別為130億元和180億元，財政收入分別為8000萬元和9000萬元。雖然兩鎮(zhèn)當(dāng)時尚未開征污水處理費，但是鎮(zhèn)政府的財政支付能力較強，并且已經(jīng)計劃開征污水處理費。第二，兩鎮(zhèn)所屬的DW市非常重視生態(tài)文明建設(shè)。DW市先后完成了市污水處理廠一、二期改擴建工程，污水處理量達到8萬噸/日，出水水質(zhì)達到一級B標(biāo)準(zhǔn)；已經(jīng)有6個下轄的鎮(zhèn)建成污水處理廠，全市生活污水處理率達到94%。特別是該市市區(qū)污水處理廠TOT項目就由YC投資運營，因此形成了良好的合作關(guān)系。第三，符合企業(yè)內(nèi)部收益率的要求。企業(yè)內(nèi)部收益率難以透露，但至少要達到行業(yè)平均的收益水平并滿足上市公司再融資的要求。

(五)對農(nóng)村污水處理市場的態(tài)度

YC基于已有項目與市場判斷，對農(nóng)村污水處理PPP項目的態(tài)度包括五個方面：

第一，農(nóng)村污水處理市場前景廣闊，將持續(xù)關(guān)注。但對目前進入還持謹慎態(tài)度，而行業(yè)中的其他企業(yè)也大多如此。

第二，導(dǎo)致上述態(tài)度的原因在于目前農(nóng)村污水處理市場還缺乏一個穩(wěn)定成熟的商業(yè)模式。由于農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)較之于城市存在差距，且大多沒有開征污水處理費，因此城市中的特許經(jīng)營模式很難直接復(fù)制到農(nóng)村。在城市中，地方政府也可能存在支付能力不足的現(xiàn)象，但能夠以一些其他的方式變通解決。例如，地方政府提供企業(yè)一塊土地去整理開發(fā)，用以補償污水處理的收益損失，即“水地聯(lián)動”。但是，農(nóng)村受到土地性質(zhì)的影響難以實現(xiàn)。即使可以提供給企業(yè)土地，由于整理開發(fā)收益有限，所以也并不具有足夠的吸引力。此外，農(nóng)村PPP項目的責(zé)任主體并不明確，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或市，似乎仍不夠清晰。

第三，目前少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的成功運作主要包括兩種情況。其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，政府具備支付能力，但是這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有普遍性。其二是某些省市會與某家污水處理企業(yè)簽訂一個戰(zhàn)略合作協(xié)議，就轄區(qū)內(nèi)的多個污水處理項目與該企業(yè)進行整體合作，其中既包括高收益的城市項目，也包括低收益的農(nóng)村項目，通過“抽肥補瘦”，激勵企業(yè)。

第四，農(nóng)村污水處理事業(yè)的發(fā)展，必須要由中央政府進行投入。并且，這種投入不只是一次性的短期投入，否則必然是建設(shè)了污水處理廠，但由于缺乏運營資金的持續(xù)支持，而成為“曬太陽工程”。

第五，對從事農(nóng)村水污染治理的企業(yè)要給予一定的政策支持，不僅生態(tài)環(huán)境得到了改善，而且也助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一舉雙贏。

總之，污水處理企業(yè)希望同一個有支付能力、且能誠信履約的政府合作。同時，通過制度來明確責(zé)任與風(fēng)險。這不僅是合作的基礎(chǔ)，也是企業(yè)進行外部融資的前提。

四、理論分析

(一)模型的構(gòu)建與分析

針對案例描述，借助不完全契約理論框架，分析污水處理企業(yè)專用性資產(chǎn)投入以及參與農(nóng)村PPP項目的影響因素。考慮一個地方政府與污水處理企業(yè)的博弈模型。在t0期，雙方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，但是由于締約環(huán)境復(fù)雜，所以事前無法全面準(zhǔn)確描述污水處理服務(wù)的各種信息，因此協(xié)議具有“不完全性”。同時污水處理企業(yè)進行專用性環(huán)保資產(chǎn)投資。在t1期，不確定性導(dǎo)致的或然狀態(tài)實現(xiàn)，雙方基于協(xié)議進行再談判。具體假設(shè)如下：

1.地方政府的目標(biāo)函數(shù)為α·W(i)+W0，其中i表示企業(yè)對污水處理設(shè)施建設(shè)與運營的專用性投資，i越大意味污水處理規(guī)模越大，污染物減排水平越高；W(i)表示水污染治理帶來的福利，并且有W′(i)>0且W″(i)<0，說明專用性投資的增加與減排水平的提高將導(dǎo)致福利提升，但提升幅度遞減；α表示地方政府對水環(huán)境治理的態(tài)度，α≥0且α越大說明重視程度越高；W0表示與環(huán)境質(zhì)量改善無關(guān)的福利變化。

2.地方政府針對企業(yè)提供的PPP項目應(yīng)支付的報酬為R(i,ω)。其中ω表示不確定性所導(dǎo)致的或然狀態(tài)。例如，物價與貸款利率上漲等因素都將寫入特許經(jīng)營協(xié)議的水價調(diào)價公式，但最終價格能否上調(diào)還取決于政府的態(tài)度。又如，國家提高了污水處理的排放標(biāo)準(zhǔn)，于是污水處理廠需要進行升級改造，那么改造所需追加的投入成本是否能夠被地方政府所認可并承擔(dān)。因此，基于契約的再談判具有不確定性。假設(shè)R′(i)<0，R″(i)>0，即隨著專用性投資的增加，可被地方政府攫取的可占用準(zhǔn)租金在增加，且增加幅度遞增。δ為地方政府實際支付R(i，ω)的概率，受到其主觀支付意愿和客觀支付能力的影響。

3.假設(shè)污水處理企業(yè)與地方政府在再談判過程中以β和1-β的比例分配談判剩余，即納什討價還價解((Nash bargaining solution)。

基于上述假設(shè)，企業(yè)的投資決策由其期望收益函數(shù)決定。

(2)

(3)

公式3為一階條件。由此可見，α、δ、β是影響的因素，并且隨著α、δ和β的增加，i會增加。這與案例中，YC投資農(nóng)村污水處理PPP項目的決策因素一致。DW市政府對于環(huán)保的重視態(tài)度使得α較大；兩個鎮(zhèn)政府的財政收入確保了其支付能力，使得β較大；而YC和DW市的良好關(guān)系保證企業(yè)有較強的再談判議價能力β。

(二)農(nóng)村PPP障礙的延伸討論

1.責(zé)任主體模糊

“公”和“私”是PPP中的兩個主體。在討論“私”是否愿意參與之前，必須先明確“公”的主體到底是誰，責(zé)任是否清晰，對環(huán)保的重視程度如何。然而，以下三個方面的原因?qū)е轮袊r(nóng)村水污染治理責(zé)任主體模糊。

(1)法律規(guī)定的責(zé)任主體有待進一步明確。2014年修訂的《環(huán)境保護法》是中國環(huán)境保護領(lǐng)域的基本大法。其中第一章第六條第二款規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)?！?008年頒布實施的《水污染防治法》中的第一章第四條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)?！比欢?，中國具有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，由于地方各級政府之間本身就具有隸屬關(guān)系，因此本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任如何在不同級別的政府之間進行分割依然需要進一步明晰。

(2)總量控制制度導(dǎo)致農(nóng)村水污染治理容易被忽視。《水污染防治法》第三章第十八條規(guī)定“國家對重點水污染物排放實施總量控制制度?！彼^的總量控制制度是指中央政府根據(jù)設(shè)定污染物排放的總體規(guī)模，并將其分配到各省級政府。之后，省級政府按照中央分配的排放指標(biāo)，將其分解到市、縣級政府。市、縣級政府再根據(jù)自己所得到的指標(biāo)進一步分解。上述制度安排實際上意味著中央政府在總量控制的前提下，將特定區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)分配權(quán)賦予了地方政府。例如，中央政府要求某省在十三五期間將COD的排放量削減10%，但具體這10%的COD是在該省的城市削減，還是農(nóng)村削減，則取決于地方政府的決策。

根據(jù)《水污染防治法》第一章第五條規(guī)定，中國實行水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容。所以，地方政府有動力完成污染物削減指標(biāo)。但是，地方政府的決策還必須考慮削減污染物所付出的成本。2003年頒布實施的《排污費征收使用管理條例》中的第一章第二條規(guī)定“直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納排污費。”這實際上明確了生產(chǎn)性經(jīng)營主體有償排放的原則?！端廴痉乐畏ā返谒恼滤廴痉乐未胧┑牡谌?jié)城鎮(zhèn)水污染防治中的第四十四條規(guī)定，污水集中處理設(shè)施的運營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理費用，保證污水集中處理設(shè)施的正常運行*向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。。上述規(guī)定意味著城鎮(zhèn)中的排放主體均需要繳納污水處理費。因此，伴隨著城市中污水污水處理費的普遍征收，在很大的程度上解決了城市污水處理設(shè)施的建設(shè)與運營資金。

相對于城市而言，農(nóng)村恰恰缺乏相關(guān)的法律規(guī)定。《水污染防治法》第四章水污染防治措施的第四節(jié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治中卻沒有要求農(nóng)戶繳納污水處理費。該法律規(guī)定也有其合理性，主要考慮到了農(nóng)民的收入水平較低，不希望增加農(nóng)民的負擔(dān)。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不同于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的點源污染，而具有面源污染的特征，這勢必給排污量的計量造成較大難度。而且，其生產(chǎn)主體通常不是法人單位，而是以家庭為單位的農(nóng)戶，所以也不符合《排污費征收使用管理條例》對于排污費征收的要求。因此，農(nóng)村水污染治理的落實則缺乏資金來源，對于地方政府而言削減成本較高。

由此可見，總量控制制度可能使得各級地方政府在確定減排指標(biāo)分配的過程中，基于最小化削減成本的考慮，采取“重城市，輕農(nóng)村”的策略。

(3)治污原則的誤導(dǎo)與影響。長期以來，“誰污染誰付費”一直是治污所秉承的基本原則。該原則符合治污過程中的效率要求，但同時也使地方政府逐漸形成了一種錯誤的認識，即排污者付費是其承擔(dān)地方治污責(zé)任的前提。如果地方政府承擔(dān)治污責(zé)任的態(tài)度不夠堅定，那么也會引發(fā)民眾的質(zhì)疑，進而可能更加排斥繳費，形成一種惡性循環(huán)。當(dāng)然，財權(quán)與事權(quán)的對等是地方政府承擔(dān)責(zé)任的充分條件，而真正解決問題的關(guān)鍵卻則在于幫助地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府尋求治污的資金支持。

2.支付承諾缺失

解決融資問題是采用PPP模式的目的之一，因此企業(yè)的參與必然要建立在政府基于契約的支付承諾之上。然而，支付承諾缺失卻是制約農(nóng)村應(yīng)用PPP的重要原因。周耀東和余暉[18]對“承諾缺失”的定義是指政府的代理人利用制度的缺陷和再談判中的強勢地位，從自身利益出發(fā)在長期契約的簽訂過程中濫用承諾，而事后又不履行承諾，導(dǎo)致契約承諾具有不連續(xù)性的情況。顯然，支付承諾缺失的預(yù)期會影響專用性資產(chǎn)投資。

(1)導(dǎo)致支付承諾缺失的客觀因素。具備支付能力是履行支付承諾的客觀基礎(chǔ)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財政狀況就成為企業(yè)判斷其能否履行承諾的標(biāo)準(zhǔn)。周飛舟[19]在文中提到自1994年分稅制改革以來，中國各級政府的財政收入出現(xiàn)明顯的上移趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府在農(nóng)村稅費改革之后，伴隨著農(nóng)業(yè)稅逐步取消，財政收入明顯下降。林萬龍[20]認為特別是那些以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原本工商稅收就少，又取消了農(nóng)業(yè)稅，地方政府索性直接把其稅收上劃，只能依靠上級財政補助。這樣，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府有推進水污染治理的意愿，也會因缺乏財政基礎(chǔ)與支配自主權(quán)而作罷，于是上級政府在提供各種公共服務(wù)方面的偏好將會起到主導(dǎo)作用。

(2)導(dǎo)致支付承諾缺失的主觀因素。具備支付能力也并不一定保證政府會履行支付承諾，還必擁有支付意愿，這受到兩個因素的影響。第一，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)民的負擔(dān)在下降的同時，也失去了一種最為有效的政府治理方式。以前，農(nóng)民可以以拒繳農(nóng)業(yè)稅的方式，要求政府提供所需的公共服務(wù)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，這是一種可置信的威脅，然而現(xiàn)在卻喪失了基礎(chǔ)。當(dāng)然，農(nóng)民還可以通過上訪來實現(xiàn)治理，但其實現(xiàn)也受到種種因素的制約。首先，多數(shù)農(nóng)民環(huán)保意識相對較弱。其次，治理監(jiān)督政府的上訪行為是一種公共物品，即其帶來的福利改善可以被全體村民所享受，而風(fēng)險與成本卻要獨自承擔(dān)，因此難以避免Dixit[21]提出的搭便車問題。Dixit and Olson[22]曾證明隨著參與人數(shù)量的增加，公共物品被供給的概率將逐漸降低，所以上述治理機制只有在機會成本足夠大時才可能生效。第二，政府在采購私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)時，具有僅提供Laffont and Tirole[23]所謂的有限承諾的動機。原因在于政府承諾的好處是可以通過保護產(chǎn)權(quán)激勵投資，而不承諾的好處則是保留了更正以前政府做出決定的靈活性，于是政府在平衡兩者的基礎(chǔ)上僅做出有限承諾。亓霞[16]認為在中國的PPP項目中，政府違約風(fēng)險和法律變更風(fēng)險均為不可忽視的主要風(fēng)險。

3.制度體系缺漏

在PPP項目的保障制度和財政支持方面還存在一些缺漏。

(1)PPP的保障制度。PPP相關(guān)的制度規(guī)章主要包括《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社資本合作項目通用合同指南(2014版)》、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》等。這些規(guī)章辦法更多針對市政公用事業(yè)，而非專門為農(nóng)村出臺。

(2)財政支持制度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財政收入不足的情況下，中央財政和省級財政對于農(nóng)村水污染治理的支持必不可少。此前，中央財政的支持方式包括“以獎促治”、“以獎代補”、“連片整治”和“全覆蓋拉網(wǎng)式”。“以獎促治”是通過事前給予財政資金補助的方式推進農(nóng)村環(huán)境整治，適用于經(jīng)濟欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)嚴重危害農(nóng)村居民健康、群眾反映強烈的突出環(huán)境問題?！耙元劥a”通過事后給予財政資金獎勵的方式鞏固和提高農(nóng)村環(huán)境治理的成效，適用于已開展生態(tài)建設(shè)示范、生態(tài)環(huán)境達標(biāo)的村鎮(zhèn)。農(nóng)村環(huán)境“連片整治”是由有關(guān)部門提供資金支持，在地域空間上相對聚集的幾個行政村或者一個鎮(zhèn)開展環(huán)境治理，適用于解決區(qū)域性環(huán)境問題?！叭采w拉網(wǎng)式”是通過中央專門撥款支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治，適用于連片整治執(zhí)行效果好且具備相應(yīng)財政實力的省份。在此基礎(chǔ)上，有一些省級政府也出臺了相應(yīng)的配套政策。從上述政策實施的績效來看，取得了積極成果。以“以獎促治”為例，自2008年該政策實施以來，中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金投入逐年增加，截至2015年底已累計安排農(nóng)村環(huán)保專項資金315億元。全國有7.8萬個村莊獲得這一專項資金。然而，這種投入水平與60萬個行政村的規(guī)模和數(shù)千億元的環(huán)保資金需求相比，仍存在較大差距。特別是該支持方式是一次性的，不足以長期支持治污運營資金需求。因此，中央和省級財政對于農(nóng)村水污染治理的支持，在制度層面還有待進一步完善。

五、結(jié)論與政策建議

社會經(jīng)濟之所以能夠有序運轉(zhuǎn)，需要一套制度體系來支撐。在這個制度體系之內(nèi)，不同的制度彼此聯(lián)系。任何一項制度作用的發(fā)揮，不僅取決于該項制度設(shè)計得是否合理，是否具有自我實施的屬性，而且還會受到其他相關(guān)配套制度的影響。如果配套的制度存在缺陷，那么一項好的制度也未必能夠發(fā)揮出好的作用，達到好的效果。本文所探討的PPP也是如此，它能否被有效地應(yīng)用于農(nóng)村水污染治理領(lǐng)域之中，取決相關(guān)配套政策與之契合的程度。因此，對PPP而言，配套制度體系的建設(shè)與增加資金投入同樣重要。

(一)理清各級政府之間的治污責(zé)任和分工

中央政府的責(zé)任包括三個方面。第一，在總量控制下，分別明確污染物在全國與地方兩個層面、農(nóng)村與城市各自的削減比例。第二，出臺相關(guān)制度，將水污染治理等環(huán)境服務(wù)納入地方政府的采購范圍，并從稅費、用地、用電、融資等方面出臺優(yōu)惠政策，為污水處理企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。第三，中央財政撥款并考慮設(shè)立農(nóng)村水環(huán)境治理的專項基金，同時要求省級政府進行資金配套，?？顚Ｓ茫皂椖繛閷ο?，通過持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付，支持地方政府解決農(nóng)村水污染治理問題。

地方政府的責(zé)任包括三個方面。第一，省級政府負責(zé)組織編制本省的農(nóng)村水環(huán)境治理規(guī)劃，確定重點項目，本著因地制宜的原則，充分考慮技術(shù)可行性，選擇恰當(dāng)?shù)纳虡I(yè)模式，通過市場化運作引入企業(yè)參與水環(huán)境治理。第二，統(tǒng)籌省內(nèi)各種資源，結(jié)合各項目所在地政府的支付能力，申請中央資金的資助，平衡資金需求。同時結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，選擇靈活的項目模式，例如整體打包等，滿足企業(yè)對盈利水平的要求。第三，以項目所在地政府作為水環(huán)境治理服務(wù)采購的主體，與企業(yè)簽訂環(huán)境服務(wù)合同。

(二)構(gòu)筑包含政府采購在內(nèi)的合同環(huán)境服務(wù)制度體系

政府采購是當(dāng)前解決中國農(nóng)村水環(huán)境治理問題的必然選擇，同時也是實現(xiàn)PPP的基礎(chǔ)。由于《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》并不足以支撐農(nóng)村水污染治理應(yīng)用PPP，因此構(gòu)筑一個能夠同時涵蓋城市與農(nóng)村，涵蓋不同PPP模式，涵蓋已有的特許經(jīng)營制度，并且具有更高法律位階的制度體系就成為重中之重。環(huán)保部在2011年出臺的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出了“積極探索合同環(huán)境服務(wù)等新型環(huán)境服務(wù)模式”的要求。所謂的合同環(huán)境服務(wù)是指用戶向?qū)I(yè)企業(yè)支付費用來購買既定環(huán)境效果的一種商業(yè)模式。具體來講，又分為兩種模式：一種是排污者通過合同服務(wù)，將節(jié)省下來的減排費用與環(huán)境服務(wù)商共享，類似于合同能源管理；另一種是政府通過財政支付采購由環(huán)境服務(wù)商提供的環(huán)境服務(wù)*對于“合同環(huán)境服務(wù)”的討論參見中國水網(wǎng)、中國固廢網(wǎng)：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型——解讀〈關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見〉》，內(nèi)部研究報告，2011年6月，第194-195頁。。對于農(nóng)村水污染治理，后一種類型更為重要。需要注意的是基于政府采購所推動PPP的實現(xiàn)需要一套制度進行規(guī)范，除了要確立合同環(huán)境服務(wù)運作的基本方式，還要輔以服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價格制定方法、服務(wù)監(jiān)測規(guī)則、合同爭議解決方式等制度安排。只有建立一套完備的制度體系，才能降低企業(yè)經(jīng)營過程中的不確定性，吸引企業(yè)進行具有專用性的環(huán)保投資。

(三)強化環(huán)保服務(wù)的運營補貼

基于合同環(huán)境服務(wù)的政府采購模式，中央政府的轉(zhuǎn)移支付與地方政府籌措的資源實際上都將用于補貼農(nóng)村水污染治理服務(wù)市場上的需求一方，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但還需要區(qū)分是補貼建設(shè)資金還是運營資金。其實質(zhì)為地方政府需要在“提高初始投入，降低融資比例，降低服務(wù)單價”與“降低初始投入，增加融資比例，提高服務(wù)單價”之間做出選擇。本文認為補貼運營資金更為切實可行。第一，由于農(nóng)村水污染治理所需資金量巨大，因此需要在PPP項目中提高融資的比例。全國約60萬個行政村，按照其中1/3，即20萬個行政村需要興建污水處理設(shè)施計算。假設(shè)每個行政村建設(shè)一個日處理能力為0.3萬噸的污水處理設(shè)施，按當(dāng)前噸水處理能力的工程建設(shè)成本為2200元來計算*數(shù)據(jù)來源于訪談資料。，那么共需投資13200億。如此大的投資將給政府帶來極大的壓力，通過PPP實現(xiàn)融資則是正確的選擇。第二，即使中央政府與地方政府解決了建設(shè)資金問題，如果后續(xù)沒有持續(xù)的運營資金投入，農(nóng)村水污染治理問題仍將難以解決。第三，從動態(tài)的角度來看，隨著中國城市化率提升以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，甚至在農(nóng)村開征污水處理費，那么需要政府投入的資金將逐步減少。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠中央和省級政府的支持補貼運營資金，融資建設(shè)污水處理設(shè)施，授予特許經(jīng)營權(quán)，是緩解資金壓力，以政府的小投入撬動社會資本的有效途徑。

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注：以上對PPP概念與分類的討論可參見王灝[24]、張喆等[25]以及賈康和孫潔[26]。

(責(zé)任編輯：李貝貝)

國家社會科學(xué)基金資助一般項目“國際分工體系重塑與中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟學(xué)研究”(14BJL048)；中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心項目“巴黎協(xié)議下國際分工格局調(diào)整與中國綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展路徑研究”；南開大學(xué)亞洲研究中心項目“巴黎協(xié)議與中日韓碳減排合作研究”(AS1620)；南開大學(xué)人文社會科學(xué)青年教師研究啟動項目“中國城市居民環(huán)境改善支付意愿評估：一個基于微觀數(shù)據(jù)調(diào)研的國際合作研究”的階段性成果。

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A

1243(2017)04-0059-010

作者：喬曉楠，經(jīng)濟學(xué)博士，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，主要研究方向：組織與制度經(jīng)濟學(xué)。郵編：300071；鄭瀚博、何君婷，南開大學(xué)經(jīng)管法專業(yè)本科生，主要研究方向：組織與制度經(jīng)濟學(xué)。郵編：300071。